欧盟和我国海洋生态环境保护政策研究

乔鎰

摘 要：随着人类对海洋的认知进入一个新高度，保持良好海洋生态环境逐渐成为各国共识。各国海洋资源环境条件禀赋及其社会经济发展阶段差异，会影响各国对其国家管辖范围内的海洋养护与利用政策。欧盟成员国中有些曾是传统海洋强国，包括海洋开发与利用；随着其环境问题意识提升，欧盟对内建立起了相对完善的海洋生态环境保护政策、积累了一些治理教训与经验，对外成为全球推动海洋环境生态保护的重要力量。类似地，我国在过去十年中不断强化“海洋强国”战略和“海洋生态文化”建设，“十四五”发展规划将打造可持续海洋生态环境作为一项国家政策。为此，本文通过分析欧盟现有的海洋生态环境保护核心政策，剖析其制定的背景并分析实施中产生的问题，总结与提炼值得我国学习与借鉴的建议。

关键词：欧盟；海洋生态环境；海洋治理

中图分类号：D9 文献标识码：A  doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.057

0 引言

随着人类对海洋开发的不断加深，海洋生态环境问题日益严峻，对海洋生态环境问题出台保护政策成为国家间的共识。欧盟成员国中有些曾是传统海洋强国，拥有着相对完善的海洋生态环境保护政策与治理经验。随着我国“建设海洋强国”目标的深入发展，在“十四五”发展方针中，将打造可持续海洋生态环境作为一项国家计划。本文选取了欧盟最核心的两个海洋生态环境保护政策：欧盟海洋战略框架指令（MSFD）及共同渔业政策（CFP），研究其制定的背景并分析实施中产生的问题，以期为我国实现更好的海洋治理提出一些建议。

1 欧盟海洋战略框架指令

1.1 制定背景

欧盟海洋战略框架指令（以下简称MSFD），是基于生态系统的方法来对人类活动进行管理，从而保护与海洋有关的经济和社会活动所依赖的资源基础。MSFD将环保与可持续发展的概念进行了整合，首次尝试将生态系统管理作为欧盟海洋管理的基础，将对海洋生态环境造成影响的人类活动通过基于生态系统的管理方法进行立法。为欧盟成员国保护海洋提供总体的框架战略。其要求欧盟各成员国根据其指令，建立适合自身情况的海洋战略，并在此基础上进一步实施总的框架指令。其总目标旨在到2020年实现欧盟海洋水域的良好环境状况（GES）。MSFD的制定过程始于第六个欧共体环境行动计划，而这个计划将海洋环境保护作为优先领域，尤其是保护海洋生物多样性。

1.2 欧盟海洋战略框架指令的实施问题

由于MSFD的实施是由各国政府领导的，而不是作为一个区域或欧盟的统一方法，大量的私营部门作为利益相关方游说政府，并且模糊的科学证据和关于欧盟海洋生物多样性的公共知识不足，使得制定指标以实现政策目标变得困难。成员国对于实现目标的不同解读方式，导致他们在保护海洋环境上有着不同的野心，并且是混乱和缺乏可比性评估的，没有足够多的共同或相近的目标。这些差异在海洋区域之间增加，使协调行动和分析变得困难。并且“成员国制定的计划应由欧盟根据现有金融工具共同资助”（MSFD第22条），然而事实上，成员国必须依靠其预算来执行MSFD。在整个欧洲经济压力的背景下，是否会为MSFD的实施提供一个充满希望的未来还有待观察。

虽然实现对海洋的可持续治理与生态环境保护的重要性是毋庸置疑的，但是欧盟成员国是否存在有效的手段来执行MSFD仍是一个问题。就已经实施的一些成员国来看，可以使用环境管理工具，并通过满足MSFD要求所需的具体行动来阐明和补充这些工具。这些工具似乎足以满足MSFD的大部分要求，只需要辅以一些具体行动。然而，这似乎与现实存在一些差距。

2 共同渔业政策

2.1 共同渔业政策的背景

共同渔业政策（Common Fisheries Policy，以下简称CFP）最初是在《罗马条约》中制定的，起初与共同农业政策联系在一起。随着时间的推移，它逐渐变得更加独立。2002年修订的CFP的主要目标是确保可持续渔业发展，保障渔民的收入和工作的稳定。《里斯本条约》中对CFP进行了几项修改。2013年，欧盟理事会和议会就渔业和水产养殖活动的长期环境、经济和社会可持续性达成了一项新的CFP协议。其核心内容是渔业资源養护和利用，即成员国渔民在12～200 nm的欧盟水域可进行平等捕捞，但需要持有捕捞配额。

CFP的目的是保护渔业资源，避免欧盟水域内无鱼可捕的现象发生。该政策主要内容可归结为 4 个方面，即养护政策、结构政策、管制政策和共同市场组织。不过由于其制定与实施过程悠久，而现实情况是一直处于变化之中的，因此对于其内容的研究、批判、更改、发展，一直在进行。

2.2 共同渔业政策的实施问题

随着CFP在几十年间的实践，这项政策在一些方面面临着严峻的实际挑战。CFP的改革正把注意力集中在远洋捕鱼活动上，包括与发展中沿海国家签署的协定。有学者对欧盟与马达加斯加的渔业协定进行了审查。结果表明，自1986年以来，欧盟配额增加了30%，而欧盟支付的费用减少了20%。然而，马达加斯加从这些协议中获得的国库收入减少了90%。这表明，欧盟与马达加斯加的协定直接违背了CFP提出的目标，该目标指出，协定的利益应针对发展中国家，而不是欧盟的私营实体。这提出了CFP改革必须解决的深刻的伦理问题。提出了一个新的框架，优先考虑渔业可持续性和公平的利益分享，其中设定合理的配额，费用与渔获物的上岸价值挂钩，协议的所有费用由受益行业直接承担。欧盟的发展援助应与这些协定脱钩，并应侧重于加强东道国的监测和执行能力。这一新框架将增加马达加斯加的利益，同时降低欧盟纳税人的成本。

目前，CFP面临的问题主要有其自身面对渔业资源，这种流动性的变化较大的资源时的制度滞后性，以及在对于国外发展中国家的所谓合作渔业资源开发中所表现出的两面性。多年来，欧盟对外渔业政策的一个关键目标是确保欧盟船队有更多机会在欧盟水域以外捕鱼。在这方面，欧盟经常被指责采取不负责任的捕捞做法，将社会经济目标置于可持续性之上。随着时间的推移，欧盟在这方面的记录可以说有所改善。CFP的连续改革和综合海洋政策的出现——该政策寻求在经济和环境目标之间实现更好的平衡——导致欧盟水域内鱼类资源状况的改善。但是，欧盟在推行其对外渔业政策方面仍然面临挑战。在某种程度上，这些挑战只是反映了由于渔业科学的不确定性和各种渔业实体相互冲突的需求，在渔业问题上实现国际合作的困难。随着气候变化对海洋的影响，这种冲突只会增加。同时，欧盟作为国际行为者的性质带来了独特的挑战，这些挑战来自欧盟机构之间复杂的权力分配和限制欧盟作为国际行为者行动自由的规则。

3 中国海洋生态环境及政策现状

中国拥有18000多公里的大陆岸线，按照1982年《联合国海洋法公约》中规定的专属经济区和大陆架制度，中国可拥有约300万平方公里的管辖海域；沿海岛屿6500多个；4亿多人生活在沿海地区；沿海地区工农业总产值占全国总产值的60%左右。作为一个发展中的沿海国家，中国一直高度重视海洋的开发和保护。努力强化海洋综合管理、完善海洋环境保护的法律法规、促进沿海地区社会经济与海岸带和海洋环境的协调发展是政府的重要任务。近几年，虽然我国海洋环境恶化的倾向得到了一定程度的控制，但局部海域生态环境仍未得到有效改善。海洋需要承受各种陆地污染，例如废弃物填埋、农业和工业污染等。加上海岸带过度开发、渔业过度捕捞、全球气候变化所带来的海洋环境变化，海洋生态系统变得更加脆弱。因此，海洋环境保护任务十分艰巨。

目前国内学者从中国海洋生态环境与政策现状；具体实践中的经验；机遇与挑战等方面，有着一系列的研究。关道明等回顾了我国海洋生态环境保护管理体系从无到有、从薄弱到壮大的发展历程，系统梳理了当前海洋生态环境保护工作面临的机遇和挑战，从工作定位、体制机制建设、政策导向和工作格局转变等方面提出了海洋生态环境保护工作发展的建议。表示在未来，我们需进一步明确海洋生态环境保护工作的基本定位；加快健全完善海洋生态环境保护法律法规和制度体系；强化从严从紧的政策导向；陈克亮等通过系统梳理并分析了近年来国家和沿海地方在制订和实施海洋生态修复政策的现状和实施概况，从管理政策、技术政策和经济政策三个方面进行研究分析认为： 目前海洋生态修复的政策大多分散在岸线保护、滨海湿地保护、围填海管控修复的单项法律法规、政策文件、相关规划或标准中，国家和地方层面对于系统开展海洋生态修复工程尚缺少针对性和系统性的法律法规、整体规划、标准体系、资金保障等政策上的顶层设计; 从管理需求、技术支撑和经济保障的角度，在国家层面提出完善海洋生态修复立法，编制全国海洋生态修复规划，建立海洋生态修复标准体系，统一动态监测与评估方法，拓展多元化资金筹措，加强广泛的社会参与等方面的建议，系统性地建立海洋生态修复相关制度和政策，为保障海洋生态修复工作的顺利实施和可持续性提供参考。

在法律与政策层面，从作为海洋环境保护中央立法的《宪法》《海洋环境保护法》《渔业法》等，例如《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》的行政法规，再到数量众多的部门规章和其他规范性文件及地方规范性文件等，可见从1982年我国通过了第一部真正意义上专门的海洋环境保护法律《中华人民共和国海洋环境保护法》以来这近四十年的时间里，我国关于海洋生态环境保护与治理的法律与政策一直在不断完善中，为我国海洋治理提供了具有充分指导性的上层建筑。

4 欧盟政策经验对我国政策完善的启示

通过前文对欧盟海洋生态环境保护核心政策的分析，我们可以看出：即便是欧盟这样先进的海洋大国，在政策的制定预期与实际执行效果之间，仍然存在着一系列的问题与挑战。因此，我们应在立足自身实际国情的情况下，不但要吸取欧盟先进经验，同样要总结其问题，并在自身进行政策完善时予以考虑。在此，对我国海洋生态环境保护政策完善，提出以下几点建议。

4.1 完善相关法律体系及加强执法力量的建设

在影响海洋生态环境保护的诸多要素中，法治是基础性及关键性要素。《中华人民共和国海洋环境保护法》对我国的海洋保护活动有着指导性的作用，是一部根本大法。从1982年颁布以来历经数次修订。在社会经济飞速发展的时代背景所带来的层出不穷的新问题、新情况、新考验的条件下，要不断根据现实情况，对这部核心法律进行完善。同时，加强海洋生态环境保护部门执法力量的建设。例如加强渔业渔政执法队伍的建设投入、加大相关人才培养力度，从而不断提升一线海洋生态环境保护力量的治理能力与水平。

4.2 积极开展国际合作走向国际舞台

我国同欧盟在海洋领域一直保持着良好的合作关系，欧盟也表示希望在海洋保护与政策制定、防灾减灾等多領域、全方位的同我国开展有建设性的合作。当下，伴随着中欧蓝色伙伴关系等一系列协定与合作平台的构建，我们要进一步加深国际合作，同时让国际社会更加了解我国在海洋生态环境保护方面的努力与成效，走向国际舞台。

4.3 调动民众与相关行业主体的参与性

在欧盟整个海洋政策制定中都贯穿着民众参与制度。在政策研究中让广大民众以及相关行业的利益相关者参与进来，不仅能更加了解实际情况与现实需求，也能够对利益相关方进行更恰当的平衡，也因此，我国可考虑在政策的制定过程中，扩宽基层民众的参与渠道，不断加大日常中关于海洋生态环境保护的政策宣传、教育科普力度，并将相关行业主体的想法进行均衡考量，使得政策可以覆盖的受众群体更加广泛。

4.4 提高科研投入并遵循科学依据

2021年，欧洲议会压倒性赞同欧盟在2021-2027长期预算框架下长期预算框架下建立欧洲海洋、渔业和水产养殖基金（EMFAF），总预算为61亿欧元，以促进欧盟海洋生态环境治理等方面的发展。同样地，我国也应考虑在官方政策制定上面，不断提高海洋生态环境检测、保护技术等方面的科研投入，从而得出更加可靠的数据，从而对政策的完善提供更为科学的参考。

4.5 坚持从自身实际国情出发

在党的二十大报告中明确指出，我国要“树立大食物观，构建多元化食物供给体系”。作为“蓝色粮仓”的海洋在这其中担负着重要作用。因此，我们既要坚持海洋生态环境保护不松懈，同时也要用发展的眼光去看待问题，从符合我国实际情况的基础上进行政策的制定，从而实现科学的保护、发展、利用相统一。

5 结论

在2021年最新出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标》文件中，设立了“积极拓展海洋经济发展空间”的一个独立章节，并明确要求“打造可持续海洋生态环境”。由此可见，我国海洋生态环境保护将发展到一个全新的高度，相关政策也将从多角度不断地得到完善。在未来的发展进程中，我们应多角度、多方位的考虑问题、分析问题。在总结阶段性成果的经验基础上，更加精确地制定与实施符合现实国情的、科学的海洋生态环境保护政策，推进国家海洋治理取得更好的成效。

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