欧盟重大突发事件应急协调机制及其借鉴

曹海峰

摘 要：欧盟在多年应对重大突发事件的实践中，逐渐形成了一套相对完善的协调机制。欧盟应急协调机制主要可概括为宏观和中观两个层面：宏观层面主要包括政治动员、政策协同和民众沟通；中观层面的应急反应协调机制可归纳为“五大要素”，即应急协调反应中心、通用应急通信与信息系统、模块化救援队伍体系、标准化应急救援培训体系以及全景应急演练。可从以下几个方面进一步完善我国应急协调机制：一是进一步提升中央应急管理部门的权威性，二是进一步完善重大突发事件民众沟通和信息发布制度，三是尽快成立国家层面的应急指挥协调中心，四是加快建立标准化、模块化的应急队伍和保障体系，五是进一步完善我国对外灾害援助与应急协作的工作机制。

关键词：欧盟；应急协调；政策协同；重大突发事件

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）12-0060-08

欧盟目前共有28个成员国，总面积约438万平方公里，人口规模约为5.02亿。作为一个整体，其地理面积和人口规模均接近于我国的一半，区域内常见的自然灾害和技术灾难等突发事件类型也与我国存在很多相似性。欧盟应急管理的一大突出特点是很多跨界突发事件的处置需要各成员国共同参与，协同应对。经过二十多年的实践发展，欧盟逐步形成了一套相对完善的重大突发事件协同应对体制和应急管理机制，很多做法值得我们学习借鉴。深入研究欧盟的跨界应急协调体制和运作机制，并与国内情况进行比较分析，可以为我国的应急管理机制建设提供重要参考，具有重大的现实意义。

目前关注欧盟应急管理协调机制的研究多集中于欧盟民防工作的概述①和介绍②，或聚焦于欧盟与外部的应急合作模式③、欧盟民防体制机制的组织框架④、欧盟民事保护应急培训演练⑤等方面，其相关成果对进一步改进我国应急管理机制建设提供了颇为有益的借鉴和启示。总体来看，当前的研究多侧重于欧盟政策和运作体系的介绍性研究或是某一方面的专题研究，而对深层次的政治动员和民众沟通体制、资源配置优化模式、协同管理机制等领域的深入研究还较少，尤其是缺乏欧盟应急协调机制与我国当前跨界应急协调机制的对比研究。为此，亟须从理论和实践角度对欧盟重大突发事件应急协调机制展开深入分析，以期为完善我国跨界应急协调机制建设提供理论参考和对策建议。本研究拟对欧盟的跨界应急协调机制展开分析，主要着眼于欧盟应急协调体制的宏观层面，即政治动员、政策协同、民众沟通，以及中观层面的应急协调管理机制，在此基础上，结合我国当前实际，提出完善跨界应急协调机制的参考对策。

一、宏观层面：欧盟重大突发事件中的政策协同与民众沟通

“9·11”事件后，欧盟各成员国逐渐意识到联合应对恐怖主义和重大跨界突发事件的必要性。尤其是近年来，随着恐怖袭击事件和其他重大突发事件在欧盟范围内屡屡发生，欧盟进一步认识到这种宏观层面协同应对体制的重要性。为此，欧盟各成员国进一步强化了政府间跨界合作的政策协同力度，强化了对社会公众动员能力建设，并加强了对民众沟通机制建设，以此来提升整个欧盟共同抵御恐怖主义侵袭和应对重大突发事件的抗逆力。

1.政策协同，规则先行

宏观层面，欧盟在重大突发事件的协同应对方面，特别注重政策和制度的规范化建设。凡涉及跨国的重大突发事件应对事项，欧盟一般均会事先约定，共同立法，或出台欧盟法案或制定规范化文件，为开展应急管理协调合作提供法律支持。这些法律或规范性文件主要包括关于应急管理的合作政策、程序流程和运作机制等方面的内容。负责国际合作、人道主义救助以及民事保护的专门内阁办公室隶属欧盟委员会，该办公室具体负责相关政策的制定，其办公人员由各成员国选派，共同参加组阁。

在欧盟重大突发事件应急协同工作中，具有代表性的重要法案有三个。一是“9·11”事件发生以后，欧盟成员国共同通过的欧盟理事会第792号决议⑥。该决议首次明确了欧盟成员国应共同集中各自资源，集合各方力量，共同应对欧盟范围内可能出现的重大危机，这标志着欧盟民事保护机制正式建立。二是欧盟于2006年11月通过的第1717号法案，明确提出要建立社会稳定机制（IFS）。⑦该法案主要针对各类全球性危机和重大风险，如恐怖袭击、重大跨境事件、大规模杀伤性武器潜在威胁等，提出了各国协调应对的总目标和总原则。法案在构建欧盟联合反恐，共同打击极端主义和暴力恐怖主义，共同打击有组织犯罪以及保护关键基础设施等方面，提出了一整套规则，为欧盟协同应对全球性、跨地域的危机做好应急准备，从而确保了欧盟在重大危机状态下能够保护和维持正常的社会秩序、公民安全及其基本人身自由。三是欧盟于2013年12月份出台的第1313号法案⑧。该法案将欧盟委员会下设的监测和信息中心（MIC）改组为欧盟应急协调反应中心（ERCC），并在硬件和软件方面予以配套，使该中心的职能范围从单纯的信息监测分析扩展至监测预警与协调调度，从机构建设上确保了欧盟应急协调机制的高效运作。

通过不断出台和修订相关法案，欧盟大大提升了应急协调的制度化水平，逐渐建立起一套相对完善的应对重大突发事件的跨界协调规则，在各成员国联邦政府或中央政府间建立了较为完善的沟通渠道，欧盟协同应对重大危机的制度化基础得以形成。

除此之外，为适应危机管理的特点，在紧急状态下，欧盟还会专门就突发的重大危机事件召开成员国协调会议。如2015年1月，欧盟主要成员国在巴黎召开欧盟反恐协调会议，同时欧盟移民与内政委员、反恐协调委员等要员也均参会，商讨各成员国如何共同应对日益严峻的国际恐怖主义威胁。随后，欧盟委员会还举行欧盟反恐峰会，讨论出台新的欧盟联合反恐方案⑨。

2.积极沟通，动员民众

在遇有重大突发事件时，欧盟成员国除了在操作层面开展协同救援、联合执法等具体行动外，往往还会在第一时间共同发声，通过媒体表达立场，对受灾国政府进行声援；同时借此表达对受灾国民众的关切，从而形成政治动员合力。

2015年11月13日深夜法国首都巴黎遭受系列恐怖袭击事件，造成上百人伤亡。事件发生约两小时后，法国总统奥朗德通过电视直播发表讲话，宣布法国进入紧急状态，并公布了政府正在采取的一系列应对措施，号召民众团结起来，冷静面对局势，同时要坚定对政府的信心。与此同时，德国、英国等国的政府首脑纷纷通过电视、网络媒体发表声明，表达关切，提出了要与法国民众同在，并将竭尽全力施以援手等倡议。回顾当年1月7日，法国《查理周刊》总部遭遇恐怖袭击，导致12人死亡，为了悼念遇难者，巴黎当地时间1月11日15时25分，欧洲理事会（欧盟的最高决策机构）主席以及来自德国、英国等欧盟国家和美国等非欧盟国家的40多位政府首脑和要员与法国总统奥朗德手挽手参加反恐大游行，当天参加游行的民众达到了100万人⑩，这极大地振奋了民众的反恐怖斗争士气，增强了民众对政府的信心。经过此番政治动员，法国民众的反恐情绪高涨，在最短的时间内达到了“所有人都团结起来”的目的。此外，在事发后积极营造事态可控的社会情绪感知氛围，也是欧盟国家在重大突发事件后的常规做法。如事发后第一时间公布事件人员伤亡情况，公布政府采取的应急处置和救援救助措施，安抚社会情绪，最大限度地减少事件对民众造成的负面影响。

重大突发事件发生后，欧盟各大新闻媒介的及时参与和介入也是欧盟共同应对危机的一大亮点。一方面，各知名电视台和各大网络媒体、社交媒体等，在社会民众间扮演着第一信息来源的重要角色，来自媒体的信息与欧盟官方信息的相互印证，大大提升了信息来源的可靠性和准确性。另一方面，各大电视台、各大网站、推特或脸谱等自媒体，也是沟通民众和进行社会动员的重要平台，这些媒体平台能够在第一时间为广大民众提供有关事件的权威信息，平息可能产生的公众恐慌。事件发生后，各大媒体都会秉持客观公正的评说准则，积极对事态进展进行跟踪报道，及时发布政府部门的权威消息，为引导和安抚社会情绪提供了重要的信息沟通渠道。

欧盟还专门开发了一个新闻自动收集与分析系统，涵盖了欧盟内部以及全球各大媒体平台的新闻信息。该系统可实现每5分钟的自动高频率互联网网站监控，并能对网站涉及突发事件的敏感信息进行全文分析和有用信息自动抓取。2014年11月5日—11日中欧应急管理合作项目国家行政学院代表团访问欧盟总部时欧盟人道主义援助与民事保护协调机制办公室（ECHO）提供的数据显示，这套系统目前已成功应用于欧盟重大突发事件的应急协调工作，在欧盟和全球范围内进行监控的新闻网站已高达4500个，每天监控新闻报道20万篇，涉及70余种语言、1000多类新闻信息，仅是其中设定的监控关键词就达到了3万个。与此同时，欧盟委员会与一些主流媒体和知名电视台之间还建立了信息共享机制，重大突发事件发生后，双方的信息可以在第一时间内实现共享。此外，欧盟各国还建立庞大的志愿者团队，通过网络或推特、脸谱等自媒体平台，在欧盟范围内形成了一个庞大的突发事件信息报告志愿者组织体系，能够第一时间无偿为政府提供突发事件的第一手信息。

二、中观层面：欧盟重大突发事件应急协调的管理机制

长期以来，欧盟各成员国在应对危机和重大突发事件、保护公民生命财产免受或减少损失的过程中，逐渐认识到协同合作与资源共享的重要性。经过20多年的实践发展，在应急协调的体系框架、组织机构、运作模式、救援力量、资源配置与优化方式以及应急培训演练等中观层面的组织运作方面，欧盟逐步形成了一整套相对完备的管理机制。

归纳而言，欧盟应急协调机制包括“五大要素”：一是应急协调反应系统，由应急协调反应中心（ERCC）具体负责，它是欧盟应急协调的“神经中枢”，也是协调机制运转的核心机构。二是公共危机与信息沟通系统（CECIS），是机制内各方信息沟通的主要渠道，确保各方能够在第一时间获取准确信息。三是模块化队伍体系，这是确保救灾行动的关键，其突出特点是标准化、模块化。由来自不同国家的成员组成的队伍可以在救灾现场实现无缝对接，极大地提高了救援效率。四是应急培训系统，主要是向各成员国应急管理人员和救援专业人员提供标准化的培训课程，这是保证队伍具备模块化作战能力的基础和关键环节。五是应急模拟演练，欧盟定期向参与协调机制的成员国和人员提供有关应对突发事件的决策指挥、现场处置、沟通协调等方面的桌面推演和实战演练，通过演练不断发现问题，改进工作流程，提升应急能力。

1.欧盟应急协调的“中枢”——ERCC

欧盟内外部应急协调机制的主要负责机构是欧盟委员会人道主义援助与民事保护协调机制办公室（ECHO），其主要工作包括制定欧盟宏观层面有关应急协作的政策法规、规划应急处置课程体系、培训救援人员、遴选专家、处理援助请求等事项。该办公室是欧盟委员会重要的应急管理协调机构，对上直接对欧盟委员会负责。办公室下设欧盟应急协调反应中心（ERCC），实行“7天—24小时”全天候运作，是欧盟内外部跨国支援和欧盟对外支援的核心实体运作协调机构。

欧盟应急协调反应中心实行值班制度，主要通过欧盟应急协调机制中的通用应急通信与信息系统（CECIS）和全球各大电视台、网络媒体两条途径获取欧盟内外部的灾害灾情信息。欧盟应急协调反应中心可在第一时间与各成员国以及ECHO分布在全球6大区域的44个分支机构实现突发事件灾情信息实时互通和共享，可以在接到灾情信息24小时内做出重大决策。

欧盟应急反应合作的根本目标就是要通过促进欧盟重大灾害中的共同参与机制，来强化救灾救援的国际合作，提高欧盟成员国共同应对重大灾害的能力。欧盟应急处置反应的协作机制大致遵循“请求—反应—匹配分析—派遣—援助—反馈”的流程。一般情况下，先由受灾国提出请求，然后欧盟做出反应，进行队伍调遣和资源配置，向受灾国派出救援专业人员队伍和专家队伍。

首先受灾国在遭受自然灾害、技术灾难、恐怖袭击或者其他人为灾难时，向欧盟应急协调反应中心（ERCC）提出援助请求。应急协调反应中心根据受灾国申请内容、成员国应急资源和能力储备情况面向所有成员国进行任务需求—供给的匹配分析。经过分析之后，欧盟将最适宜成员国应急资源的模块任务自动分配给能够胜任的各成员国。具备标准模块化队伍的成员国根据自身的情况，在评估基础上决定是否接受欧盟分配的任务。一旦决定接受任务，则需要根据ERCC的要求，做好救援设施设备、人员选派以及交通运输等方面的应急准备。随后由ERCC向受灾国提出启动紧急援助的反馈，受灾国根据灾情决定是否接受欧盟援助。在受灾国决定接受援助后，ERCC还会协助运输救援物资并派遣专家工作组赴受援国开展救援指导工作。救灾结束后，由受援国提交资源使用情况报告，欧盟根据报告进行资源使用效率等方面的有效性评估和分析，以便进一步改进后续工作机制。每一次重大灾害救援工作结束后，欧盟都会认真组织开展关于应急反应的救援评估，并向欧盟委员会提交评估报告。

2.欧盟通用应急通信与信息系统——CECIS

为确保信息在各成员国之间真实高效传递，同时也为了信息保密的需要，欧盟专门开发了通用应急通信与信息系统（CECIS）。一方面，CECIS系统可用于各成员国与欧盟之间的沟通联络，接受受灾国的援助请求，发布援助模块要求，向受援国作出派遣回应；另一方面，该套系统以先进的卫星导航技术作为平台支撑，可以对欧盟内外部的森林火灾、洪水、海啸、飓风、特大暴雨、干旱等极端天气和重特大自然灾害开展监测和预警，并及时向受灾害影响国家发布预报和预警信息，提供必要的技术指导。

欧盟规定，各成员国有关公民保护与危机应对的国家机构应利用欧盟的CECIS系统进行彼此之间的联络和信息交互。除此之外，欧盟成员国在遭受灾害后向欧盟ERCC发出援助请求时，也应尽可能利用该系统进行。与此同时，该信息系统也是欧盟与第三国、联合国等其他国际组织进行灾害救助和人道主义援助的主要联系渠道，欧盟为此还专门开发了一个单独的系统版本，以便用于与欧盟以外其他国家和国际组织的信息联系。

欧盟的通用应急通信与信息系统（CECIS）可分为三个层面：顶层为网络层，主要是连通各成员国与欧盟的应急协调反应中心；其次为应用层，包括数据库和其他维持欧盟应急协调机制运行所需要的其他信息系统，应用层的主要任务是从技术上确保通讯的畅通，并确保欧盟ERCC与成员国应急机构之间的信息能够共享；最后是安全层，包括系统设置、规则和程序，以确保信息的真实性，并确保通过该系统进行交互和共享的数据信息的完整性和保密性。通过网络层—应用层—安全层三个层面的设计，CECIS系统可以从顶层设计、技术保障以及信息安全等方面确保欧盟应急协调机制的高效运行。在近年来的跨国救灾援助实践中，欧盟范围内的受灾国与欧盟ERCC的信息交互均通过CECIS系统完成。目前该系统已成为支撑欧盟应急协同机制高效运转的重要基础平台。

为方便欧盟各国共享灾情和救灾信息，欧盟专门开发了“国家信息报告模板”，对受灾信息、人员伤亡、需求资源等关键信息要素做出了标准格式要求。该模板不仅要求各国提供可供联系的“联络点”信息，还要求准确提供用来处置自然灾害、技术灾难、放射性灾难、环境事故或海洋污染等各类突发事件的必要信息。

欧盟要求在CECIS系统数据库中，应提供可供欧盟ERCC调用的模块。欧盟要求各成员国应及时更新各自的数据，并及时上传至CECIS系统，以确保欧盟可以实时调用这些信息。同时，成员国也可以通过“只读”模式读取和调用系统中其他成员国的数据信息。欧盟会根据成员国的需求和灾害情况及时对CECIS系统进行更新与维护。在确保数据安全的情况下，欧盟也会与其他国际组织共享相关灾情信息，如近年来欧盟与联合国减灾署等国际机构在自然灾害救援中的信息共享与合作。

3.欧盟的模块化应急救援队伍体系

欧盟为了更好地发挥各成员国在大灾中的救援合力，采用了模块化的队伍体系建设模式。此举的最大好处是各成员国可以取长补短、互惠互利，最大限度发挥各国在救灾中的优势。救灾实力强的国家可以做到各个模块全覆盖，救灾实力弱的国家可以根据本国灾害发生规律，有针对性地建设特定的救灾模块队伍，一旦发生超出自身能力范围的巨灾大难，可以通过欧盟协调机制，在第一时间内动员和调集他国优势兵力，以最快的速度投入到救援当中。欧盟要求，各成员国模块在被派遣之前必须在最短时间内预先具备所需的救援能力，救援队伍必须确保自身具有自我保障的能力；各个模块必须按照统一的标准进行人员和设施配置，甚至要采用统一的救援术语，以此来确保救援力量在现场的快速衔接能力。欧盟不仅要求各成员国模块化队伍必须经过欧盟的审核认可和注册后方可参与救援行动，同时还要求其必须经常性地组织开展必要的培训和演练活动。唯有如此，这些模块化的队伍在重大灾害发生时，才能在第一时间通过“组装”的方式快速投入战斗，取得最大的战斗效果。

目前，欧盟共建立有17个专业的模块化队伍体系，另有1个技术支持小组负责为专业救援队伍提供技术支持服务。欧盟于2014年10月发布了《欧盟民事保护机制》（NO.1313/2013/EU）的配套细则文件C—7489。该文件对17个专业模块的任务、救灾能力、主要组成、自我保障、部署调度等方面的要求做出了详细规定，成为确保各个专业模块队伍救援救助能力的关键支持。17个专业化模块队伍的突出特点是采用了模块化、标准化的队伍建设理念。在各个模块队伍的建设过程中，针对救援人员的配额、救援设备的标准、救援目标、救援效果以及后勤保障能力等，欧盟均做出了详尽而又具可操作性的指标要求。各成员国只要严格按照欧盟模块化队伍的建设标准来组建并维持运行若干支救援队伍，就可以确保在欧盟应急协调机制的框架下第一时间参与救援行动。

经过十余年的建设发展和救灾检验，欧盟的这套标准化救援模块队伍体系，不仅特别适应欧盟成员国众多且各个国家队伍能力参差不齐的现实情况，也充分显现了其在跨国、跨境、跨区域救援过程中的强大适应性和救援效率。成员国甚至可以根据自身的灾害特点，专门有重点地发展几类应急救援模块，平时一般性灾害主要依靠自身力量救援，当遭遇大的灾害时，可充分发挥欧盟应急协调机制的优势，第一时间从其他成员国动员和调派相应的模块化队伍，及时开展专业化应急救援行动。欧盟这种集全盟之力，共同应对灾害的救灾模式，在重特大突发事件的救灾救援中能充分发挥集团式作战的优势，最大限度地利用各种人力物力的救灾资源，此举值得其他国家和地区学习借鉴。当然，应急合力的形成有赖于前期各成员国普遍约定并一直遵循的模块队伍体系建设模式和应急协调规则。

4.欧盟应急管理协作机制中的培训工作

为进一步增强各成员国在应急协调机制中的协同、兼容和互补能力，强化法律框架的约束作用，培养团队合作意识，消除跨文化合作所带来的交流障碍，同时也为了进一步提升救援人员的实战技能，欧盟建立了一套完善的人道主义救援与公民保护应急协调培训工作体系。应急协作培训工作由欧盟人道主义援助与民事保护协调机制办公室（ECHO）具体负责，主要包括制定培训计划和年度预算、更新培训课程模块、聘用培训专家以及组织实施培训等事项。目前，欧盟每年在应急协调联合培训方面都投入了巨大的人力物力。2014年11月5日—11日中欧应急管理合作项目国家行政学院代表团访问欧盟总部时，ECHO提供的统计数据显示，欧盟每年在应急管理协作方面开展的培训课程达到37—46期，每年组织培训的场次达900—1100个，每年用于联合培训的费用约为36亿欧元。

欧盟应急管理协作培训工作的最大特色是突出模块化，在2012—2016年的培训计划中，欧盟开发了12个应急管理培训模块，不同模块由不同的培训主体完成。自2002年以来，欧盟应急管理协调机制已经培训了2200多名应急管理领域的管理者和专业人员，培训的对象主要包括综合性应急管理人员和专业性应急管理人员，前者的培训类似于美国标准化应急指挥体系（ICS）中的指挥官、协调官、安全官、新闻官的培训，后者的培训主要侧重于对学员进行专业救援知识的培训，如针对火灾、地震、洪水、化工厂爆炸、危化品泄露、海洋水质污染等不同类型灾害开展的专门性培训。

培训模块采取进阶式培训，分为介绍性入门课程、操作层面课程以及高级管理课程三个阶段，主要内容包括团队机制课程（入门课程）、技术专家课程、运行管理课程（包括信息管理、国际协调、任务评估等子模块）、高层协作、团队领导、技术支持等课程模块。工作人员须在各所在成员国完成低阶入门课程，而高阶的专家课程、国际合作课程、高层协调课程在欧盟层面完成。培训的授课形式包括课堂讲授、案例研讨、桌面演练以及指挥部演练等，其中桌面演练和指挥部演练是重中之重。模块化课程能够最大限度地集中各方优势资源并加以整合利用，提高培训效率。

5.欧盟层面应急协同演练的组织与实施

应急演练是欧盟救援队伍在应急准备阶段中的一项重要活动。演练主要分为桌面演练、指挥部演练和综合性全景演练三大类。通过演练，能够检验欧盟危机决策流程、计划、方案及公民保护机制的有效性，检验模块化队伍的救援能力及其相互间的现场协同合作能力，及时发现急需改进的薄弱环节，并逐渐形成了规范有效的应急演练制度。同时，由于突发事件应急处置对实战能力的要求极高，欧盟也将开展应急演练作为不同成员国事先熟悉合作流程，不同模块队伍增强现场衔接能力的主要途径。

过去10年间，欧盟不断加大在应急联合演练方面的资金投入，每年用于应急演练的预算达到200万欧元，开展了针对不同种类重特大突发事件的联合应急演练，并将各成员国之间的应急协作能力作为演练检验的重点内容之一。截至目前，欧盟已成功组织实施了30多次全欧盟范围的综合性全景演练，演练的内容涵盖了自然灾害、人为灾害等各种突发事件的类型，如流域洪水、跨境森林大火、核泄漏事故、海上漏油污染事故、化工厂爆炸事故等。B11

整个联合演练过程中，ECHO都会与演练实施的落地国、参与各成员国、各合作方进行充分沟通，以确保各方对欧盟应急协调机制的各项政策理解一致，并相互支持，从宏观上确保演练达成预期目标。同时欧盟也非常重视对演练中各项救援活动效果的评估反馈，并将反馈结果应用于未来的应急培训中，使演练在改进联合民防机制的各相关构成要素中能够发挥非常积极的促进作用。

三、他山攻错：欧盟应急协调机制对我国相关建设的有益启示

欧盟在重大突发事件应急协调方面的成功经验得到了各成员国的普遍认可，在实践中取得了良好的效果，对我国进一步强化应急协调机制建设具有非常重要的借鉴意义。本研究特提出以下几个方面的参考对策。

1.进一步提升中央应急管理部门的权威性

汶川地震以来，我国统一领导、综合协调的应急管理体制优势赢得了欧美国家的普遍认可。我国中央政府在应对巨灾和重大事件（特别是地震、洪水以及重大传染性疾病等）时调度全国资源参与救灾的介入效率赢得了国外应急管理同行的赞誉。这种统一领导、综合协调的应急管理体制优势，是中国特色御灾救灾模式的重要体现，展示了我国应急救援体制“集中力量办大事”的优越性。但是也应当看到，当前我国在重特大灾害发生后的应急协调还未能形成常态化工作机制，每一次大灾后的协调工作都要另起炉灶，有时还会因为参与力量的变化而变得“水土不服”。因此，如何探索实现重特大灾害应急协调机制的科学制度化，便成为一个不可回避的重要课题。

为此，建议今后在不打破现有应急管理体制的前提下，可考虑进一步提升国务院应急管理办公室的级别，强化其对全国各类综合和专业应急救援力量的综合协调职能。常态下，注重完善国务院应急办牵头的各方力量协调、沟通、调度与合作长效机制。以信息共享和资源统筹配置为两大着力点，建立以风险为驱动的重大安全风险信息流转制度，完善全国范围内应急资源统一配置和统筹调度机制，定期组织跨部门、跨专业、跨地区的协同演练，提升重大事件发生后各方统一行动的默契度。非常态时，可以赋予中央政府应急指挥决策办事机构必要的职责和权限，提高机构的权威性，提升其对各方的协调力度。

2.进一步完善重大突发事件民众沟通和信息发布制度

2016年我国密集发布了《关于全面推进政务公开工作的意见》《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》及其配套的《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》等一系列规范性文件，对重大突发事件的新闻发布、公众沟通等工作提出了较为详细的要求。建议今后再进一步细化对跨地区、跨部门、跨行业的重大突发事件的民众沟通和舆情引导工作，明确舆情回应的责任主体。确立跨界突发事件沟通引导“顶格”回应的原则，即重大突发事件发生后，应有较高级别的官员及时出面对事件客观情况、事态处置进展、人员伤亡情况等公众关切的核心问题，进行顶格回应，争取在最短的时间内平息和安抚社会民众情绪，最大限度地消除事态所带来的负面影响。

3.争取尽快成立国家层面的应急指挥协调中心

从欧盟应急管理协调机制的建设情况看，组建或改组实体化运作的综合协调机构成为国际主流趋势。以往，欧盟缺乏直属应急救援力量，这在很大程度上制约了其应对重大事件的协同能力。为改变这一弊端，欧盟将其下设的应急监测和信息中心（MIC）改组为欧盟应急协调反应中心（ERCC），并全面升级了中心的软硬件配套，使该中心的工作职能从单纯的信息监测分析扩展至监测预警、信息共享和综合协调。由此，欧盟应急协调反应中心（ERCC）可以对欧盟各成员国的应急资源进行统一协调和调度，从而成为欧盟跨国应急协调运作的核心机构。卡特里娜飓风之后，美国也增强了国土安全部对其他部门参与应急行动的协调力度，改组了全国行动中心（NOC），以强化国家对重大自然灾害、技术事故和恐怖袭击事件的应急管理能力。作为全美重大事件的国家级协调行动中心和白宫战情室的信息来源主渠道，NOC的任务是在国家层面实施重大事件风险监测、信息共享、跨部门通信，并在战时协调和整合全美的应急反应活动。在应对重大突发事件时，联邦政府部门、各州和地方政府以及灾害现场指挥部须向NOC提供有关信息，再由该中心整合后发送指令到各部门。上述欧美国家应急协调行动中心的成功运作均为我国提供了有益参考。

因此，建议依托国务院应急指挥中心，成立国家应急指挥协调中心，整合分散在各部委、各地方的应急指挥中心职能，进一步完善国务院应急指挥中心的功能，使之成为24小时全天候运行的实体化机构。技术操作层面，国家应急指挥协调中心可以与各部委、各省（区、市）应急指挥中心建立物理连接系统，实现信号实时接入功能。功能实现层面，国家应急指挥协调中心可以指挥协调各部委和地方相应中心，负责对国内外突发事件情况和舆情信息实施24小时实时监控、风险分析和预警研判，并建立重大风险每日情况报告制度，根据事态进展情况适时向国务院提出介入处置的意见建议。战时，国家应急指挥协调中心还可根据需要转化为重大突发事件或巨灾应急处置部际联席会议的办公室，并为中央开展事件的形势研判和决策指挥提供技术平台。

4.加快建立标准化、模块化的应急队伍和保障体系

从欧盟应急协调机制的实践来看，模块化的队伍体系是其核心要素之一。在突发事件应急管理越来越趋于精细化的当下，标准化、模块化的应急队伍和资源配置模式，是提升各方救援力量协同作战能力的重要基础。标准化的应急组织体系可以在紧急状况下实现人力、物力的快速对接，最大限度地避免职责交叉和推诿扯皮现象，为重大突发事件应对处置赢得宝贵先机。

为此，一是需要进一步明确消防、地震、矿山以及危化品等各级各类应急队伍的人员数量配备标准，明确各类应急人员训练的科目要求和管理制度。二是进一步明确各类应急队伍的救援装备配置标准，有针对性地配备各类事故处置所需的基本专业设备、应急指挥设备和大型救援机械设备。同时，还需进一步明确跨区域、跨部门、跨行业应急队伍救援合作衔接规范化制度，并通过开展经常性的联合演练来确保协同作战能力。

此外，加快推进建立全国统一的规范化、标准化应急指挥组织模式也是进一步提升我国应急救援能力的重要途径。按照发达国家标准化、模块化的应急指挥组织体系思路搭建战术层面的应急专业指挥部，通过标准化的工作流程，可以进一步明确从指挥官到现场指挥部各工作组等各个模块的角色定位、职责权限、工作流程和资源获取途径，并实现指挥组织体系的可移植性和可扩展性，最大限度地提高应急指挥的衔接效率。为此，尽快出台关于应急指挥组织体系的综合性规范和标准，明确后方行政指挥与现场专业指挥的职责边界，完善重特大突发事件初期快速反应和初始信息报告的标准化制度，都将具有重要的实践意义。

5.完善我国对外灾害援助与应急协作工作机制

欧盟应急协调机制服务的对象除了欧盟成员国本身以外，还有相当大的工作比重是开展对欧盟以外的灾害应急援助。从近年来的全球应急实践看，欧盟先后参与了菲律宾海燕台风、尼泊尔地震、日本大地震、孟加拉国洪水、巴基斯坦洪水等一系列重大灾害的应急援助。欧盟通过开展上述人道主义色彩浓厚的国际救灾减灾合作，大大提升了其在全球灾害救助领域的影响力和话语权；同时通过在救灾过程中潜移默化的影响，欧盟的一些灾害管理做法也逐渐得到欧洲以外国家和地区的认同，以上欧盟的国际救援活动所产生的长远政治影响不容小觑。2015年3月，联合国第三届世界减灾大会在日本仙台举行。会上，日本提出了要倡导建立新的以日本为主导的全球共同防灾机制，旨在把日本长期以来积累的灾害应急和防灾救灾先进理念和技术向全世界推广。B12日本还提出了面向全球提供防灾救灾专业人员培训、减灾公共基础设施援建等诸多方面的对外灾害应急援助建议。可见，目前欧美日等国家都已经开始在国际灾害应急合作领域谋篇布局，甚至将其上升为外交战略的重要组成部分。可以预见，在未来的国际交流与合作中，灾害应急援助与协调合作将是一个重要的活跃领域。

目前我国在开展对外灾害援助与应急协作的过程中，沿用的是以中央部门职责分工为基础的合作模式，针对不同种类的灾害，往往由不同的部委牵头，与各国开展协作或者实施对外紧急救援。据统计，目前外交、公安、消防、安监、军队、民政、卫生、地震、海事、民航等部门和行业均开展了一系列的对外灾害援助或应急协作工作。但这种多头行动、单打独斗的援助与合作方式，难以形成合力，不易形成规模效应，也让受援国难以找到准确的对接部门，一定程度上影响了对外援助的长远效果。

基于以上分析，建议中央政府进一步加强在对外灾害救援与应急协作方面的力量整合与统筹协调，必要时可成立专门的办事机构（或指定牵头负责的部门），承担我国对外灾害援助与协调工作的统筹规划、综合协调职能。基于我国的外交总体战略可以考虑制定中长期灾害对外援助规划，以逐步提升我国在国际救灾协作中的话语权。

注释

①韩未名：《欧盟民防机制及对我国应急管理体系建设的借鉴》，《中国公共安全》（学术版）2005年第2期。

②钟开斌：《应对跨境突发事件——欧盟民事保护机制的经验与启示》，《国家行政学院学报》2013年第5期。

③邓萱：《欧盟民防机制经验及其借鉴》，《中国安全生产科学技术》2012年第1期。

④游志斌：《欧盟的全球应急响应能力建设》，《学习时报》2013年11月25日。

⑤赵锦祯：《欧盟民事保护机制应急演练方法的特点与启示》，《2015中国消防协会科学技术年会论文集》，中国科学技术出版社，2015年，第621—626页。

⑥Euratom： Council Decision of 23 October 2001 Establishing a Community Mechanism to Facilitate Reinforced Cooperation in Civil Protection Assistance Interventions， 32001D0792，2001/792/EC. Official Journal of the European Union， 2001， L297， pp.7—11， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/？uri=CELEX：32001D0792&qid=1481088432656&from=en， 15/11/2001.

⑦Regulation（EC） No.1717/2006 of the European Parliament and of the Council， Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32006R1717&qid=1481089183138&from=EN， 24/11/2006.

⑧Commission Implementing Decision of 16 October 2014 laying down Rules for the Implementation of Decision No.1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism and Repealing Commission Decisions 2004/277/EC， Euratom and 2007/606/EC， Euratom. Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32014D0762&from=EN， 6/11/2014.

⑨李永群、邢雪：《凝心聚力，共同反对恐怖主义》，《人民日报》2015年1月12日。

⑩《巴黎发生枪击爆炸月底气候峰会还会上演反恐大游行吗？》，观察者网，http：//www.guancha.cn/internation/2015_11_14_341284.shtml，2015年11月14日。

B11Union Civil Protection Mechanism Exercises， EU， http：//ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/public-procurement/call-for-proposal/union-civil-protection-mechanism-exercises_en.

B12Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030， A/CONF.224/INF/1， UN， https：//www.uclg.org/sites/default/files/sendai_framework_for_disaster_risk_reduction_2015-2030.pdf， 18/3/2015.

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