新型农业经营主体参与乡村治理研究

赵丽 周礼勇 张晋豪

摘要：乡村治理是乡村振兴的重要内容，是建设美丽乡村的现实举措。新型农业经营主体作为推进乡村振兴战略的重要力量，其参与乡村治理具有筑牢基层治理物质基础、夯实农业人才发展基础、增强乡村文化价值认同和重构乡村社会治理格局等多重意义。本文通过深入分析新型农业经营主体参与乡村治理面临的参与主体缺位、价值理念偏移、参与动力不足与制度供给失衡的困境，有针对性地提出了转变政府职能、提升经营主体服务能力、加强经营主体组织建设、强化基层党组织作用发挥和建立健全基层组织制度的对策建议。

关键词：新型农业经营主体 乡村治理 乡村振兴

*基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目“碳中和背景下云南新型城镇化与绿色能源消费双向关联机制研究”（2023Y0805）。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确“支持多方主体参与乡村治理”。2022年10月，党的二十大报告明确提出，要巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济并培育壮大新型农业经营主体。新型农业经营主体作为乡村振兴的主力军，已经以多种形式广泛参与到乡村治理环境中，在建设美丽乡村与推进乡村振兴战略背景下，新型农业经营主体发挥着重要促进作用。

新型农业经营主体不仅是乡村建设的重要力量，也是乡村治理的参与者、建设者和监督者。新型农业经营主体参与乡村治理既是构建乡村治理体系和实施乡村振兴战略的必然选择，也是促进农业农村高质量发展的内在需要，还是实现国家治理现代化的重要途径和方式。在乡村振兴背景下，如何推进新型农业经营主体更好参与乡村治理是实现乡村振兴亟待解决的现实问题。因此，深入探讨新型农业经营主体参与乡村治理的意义及现实困境，有针对性地提出新型农业经营主体高效参与乡村治理的对策建议，具有重要的理论价值和实践意义。

一、新型农业经营主体参与乡村治理的意义

（一）有利于筑牢基层治理物质基础

新型农业经营主体所拥有的资金要素积累是促进乡村各项事业稳定发展和资源优化配置的能力支撑。新型农业经营主体参与乡村治理在深刻改变乡村社会治理结构的同时，也为乡村建设带来了必要的资金、人力资源、农业生产技术和服务等，为实现农业强国的目标创造了有利条件，夯实了乡村治理现代化的物质基础。一方面，各类新型农业经营主体主动引入农业生产过程的先进技术设备和现代经营管理模式，有利于推动农业生产方式、组织方式和管理方式变革，重塑乡村经济的微观物质基础。另一方面，为了更好地开展农业生产活动，以农民合作社为代表的新型农业经营主体会更愿意承担政府项目和响应乡村建设、农村发展的政策号召，以投工投劳和提供公共服务资源的方式参与到乡村治理环境中，增加乡村公共产品和服务供给，助力乡村基础设施和公共服务建设提档升级，促进乡村公共事业发展。新型农业经营主体是乡村经济发展的产物，经济参与是其参与乡村治理最主要的方式。如图1所示，新型农业经营主体参与乡村治理获得经济利益的同时，以农业生产项目为纽带，主导和牵引各类农业生产活动，带动农民增收致富，发展壮大农村集体经济，促进乡村善治。

（二）有利于夯实农业人才发展基础

习近平总书记指出，要“培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流”。新型农业经营主体的发展壮大是一个聚集人才、引育人才和造就人才的过程。其一，新型农业经营主体在推进乡村振兴战略进程中扮演着重要角色、发挥了积极作用。新型农业经营主体带头人主要是乡村创新创业带头人、“新乡贤”、乡村致富带头人等乡村精英和能人，他们是一批懂农民、知农业、爱农村的人才群体，具备个人素质、专业技能以及先进的经营理念。新型农业经营主体通过发挥专业人才优势，为实现乡村治理现代化和乡村振兴培养储备高素质人才。其二，随着乡村振兴战略的深入推进，新型农业经营主体对农业人才的长期需求会倒逼一批传统村民快速成长成为乡村精英，乡村治理主体也由“传统村民”转变为“新型职业农民”。这种由于乡村治理主体转变和治理结构优化构建的新乡村治理体系构成了乡村治理新的基础。其三，新型农业经营主体的快速兴起与蓬勃发展能够吸引高素质农业人才返乡创业就业，耕好乡村振兴人才“储备田”，集聚人才振兴合力，拓宽农村劳动力就业渠道，拓展乡村社会自主成长的制度空间。截至2020年12月，农业农村部数据显示，全国农产品加工企业数量近9万家，带动农户就业超过1亿人。各类新型农业经营主体积极吸纳农村劳动力。

（三）有利于增强乡村文化价值认同

新型农业经营主体是乡村社会文化与价值理念引导、培育和重塑的重要媒介。一方面，新型农业经营主体带头人作为“内强素质、外强能力”的“新农人”活跃在乡村文化建设各领域，通过思想引领和核心价值培育，引导当地乡村文化朝着积极的方向发展，以实际行动助力乡风文明建设和乡村文化振兴。另一方面，新型农业经营主体带头人具有强烈的乡土情怀，他们与农民群众长期交互形成的情感联系创造了新型农业经营主体与乡村大众沟通交流的条件。“群雁高飞头雁领”，在新型农业经营主体带头人的引领和帮助下，农民群众更易借助集体的力量找到或建立与之契合的文化认知模式。新型农业经营主体组织属性中带有的“集体主义”和“群我主义”会影响农民群体，乡村社会中留存的组织文化也会唤起农民的集体意识，基于共同的信念和行动逻辑，农民群众对于自身乡村治理主体的身份认同、村庄的归属感和荣誉感将进一步增强，提升村庄共同体的凝聚力。

（四）有利于重构乡村社会治理格局

新型农业经营主体参与乡村治理有助于重塑乡村治理结构，重构乡村治理格局，推进乡村治理制度的演变和优化，创新乡村治理模式。一方面，新型农业经营主体在农村复苏或重建，有利于村级组织的重塑和治理议题的更新。新型农业经营主体通过引领留守的乡村精英参与基层治理，推动乡村精英身份从私人性向公共性转变，不仅促进了乡村公共利益的均衡化发展，提升村级议事能力，也缩短了基层政府与村民大众之间的距离，夯实乡村治理的群众基础。另一方面，新型农业经营主体带领小农户参与乡村治理是基于对乡村变迁复杂性和不确定性感知所产生的社会活动。如图2所示，新型农业经营主体通过发挥经济主体优势带领农户增收，借助经济手段引导农户参与乡村公共服务建设和维护乡村秩序稳定。这种有组织的市场活动能够将新型农业经营主体的预期目标与农民应对社會变迁产生的不确定性的现实需求结合起来，加快“小农经济”向规模经济转变，帮助农民更快适应现代农业发展的市场需求和运作机制，并为及时有效地吸纳农民利益诉求提供平台，为解决村民利益冲突提供新的路径，促进集体行动的达成，缓解了原子化状态下农民的不安与担忧。

二、新型农业经营主体参与乡村治理的困境

（一）参与主体缺位

新型农业经营主体参与乡村治理的核心要素是人，要求以高素质农业人才作为主体支撑。目前，乡村人、财、物的外流与离心导致新型农业经营主体参与乡村治理缺乏内生动力，主体缺失成为制约新型农业经营主体参与乡村治理的首要因素。一方面，农村农业生产力低下，传统粗放分散式的小农经营方式无法带来较高的经济效益，导致大量农村青年劳动力向城市转移。长期以来，乡村精英、优质人才持续外流，而回流极少，乡村缺少人气、活力和生机，治理性危机凸显。另一方面，我国农民整体职业素质偏低，农业科技水平不高、产业发展意识落后，导致新型农业经营主体建设乏力甚至形同虚设，参与乡村治理也就显得“力不从心”。此外，我国新型农业经营主体发展水平高低不一、发展质量参差不齐，整体上是不均衡的。根据《2022年新型农业经营主体发展报告》显示，在500强新型农业经营主体中，中部和西部地区的农民合作社、示范社与农业企业数量均低于东部地区。加之受限于资源要素供给，中西部地区的新型农业经营主体发展缓慢，农业产业项目难推广、难落地、难执行，进一步削弱了新型农业经营主体参与乡村治理和乡村振兴的积极性，迫使众多新型农业经营主体带头人选择另谋他路，乡村人才持续外流，参与主体长期缺位，形成恶性循环。

（二）价值理念偏移

新型农业经营主体与农户之间基于利益联结形成了发展共同体，新型农业经营主体的公共性价值取向可以有效维护农民权益，但新型农业经营主体发展异化问题将会削弱其公共性，阻碍乡村治理效能的提升。一方面，在新型农业经营主体的发展过程中，由于政策供给不均衡和市场机制不完善，一些基层政府的惠农性政策过度偏向于新型农业经营主体的身份标识，而对小农户的惠及性不够，造成部分新型农业经营主体价值理念偏移和主体行为异化。新型农业经营主体带头人或其内部组织成员可能会利用自身的管理、信息优势为自己谋利，管理层自利动机突显，长此以往势必会加剧乡村精英俘获现象，增加基层治理负担。另一方面，新型农业经营主体的过度逐利性会造成惠农资源的流失。过度逐利的新型农业经营主体通过盲目申报惠农项目来获得各类农业财政补贴，不仅造成惠农资源的浪费，削弱政策帮扶效应的自主能动性，也破坏了乡村公共产品供给的均衡性，营造虚假繁荣的景象，影响基层政府的公众形象与公信力，增加乡村治理难度。

（三）参与动力不足

新型农业经营主体有效、高效参与乡村治理能够发挥主体优势，凝聚合力，激发活力。但在实际经营过程中，新型农业经营主体参与乡村治理也会面临参与动力不足和社会资本匮乏的困境。一方面，新型农业经营主体的乡村治理权力薄弱。尽管在多数农村地区构建了党组织与其他农村社会组织双重嵌入的组织体系，但基层政府实际掌握着主要公权力，新型农业经营主体参与乡村治理权力受限，自主治理和作用发挥空间相对狭小。在长期的体制性桎梏和政府单一治理路径的影响下，新型农业经营主体的自主性受到钳制。当农民个体利益受损或者发生权益冲突时，基层政府是其寻求帮助的第一顺位主体，对新型农业经营主体的选择性避开势必会打击新型农业经营主体参与乡村治理的积极性。另一方面，社会资本的匮乏也会导致新型农业经营主体参与乡村治理动力不足。乡村社会市场化导致不同农业经营主体之间的利益分化悬殊，乡村治理的复杂性和不确定性显著增加。在乡村传统社会信任模式备受冲击和乡村人才大量外流的背景下，社会信任资本增长缓慢而消解速度加快，新型农业经营主体参与乡村治理遭遇阻碍。社会资本匮乏、经营主体分化和发展环境多变不利于新型农业经营主体的组织化、规范化和规模化发展。

（四）制度供给失衡

新型农业经營主体有效参与乡村治理是推进乡村治理现代化的重要内容。当前，现代农业组织的发展环境复杂多变，新型农业经营主体参与乡村治理的政策措施尚未完善，各类新型农业经营主体的作用发挥孱弱。一方面，新型农业经营主体发展缺少完整的法律体系。法制建设是持续推动新型农业经营主体有序参与乡村治理的基础保障，也是保证乡村社会良性运转的法制基础，但在新型农业经营主体参与乡村治理诸多领域的法律建设仍未完全规范，在细分合作社、家庭农场、农业创新企业等新型农业经营主体参与乡村治理方面的法律法规尚未健全完善。另一方面，关于新型农业经营主体的制度性规范供给不足。随着乡村社会不断变迁，乡村市场竞争也越发激烈，各类新型农业经营主体数量激增，如果缺少规范的法律法规进行有效引导，不同农业经营主体间的矛盾将难以解决。不同新型农业经营主体对于乡村议题和公共决策会也有不同的意见表达，针对性、规范性制度的缺失会进一步加深矛盾冲突，给乡村治理带来严峻的挑战。通常，持有自利动机的新型农业经营主体参与乡村治理具有过度逐利性的特点，在参与制度规则不完善的情况下，自由市场竞争会促使“利己之心”转变为“利己之行”，这就要求规范化管理、全过程监督和监管。

三、推进新型农业经营主体参与乡村治理对策

（一）加快转变政府职能

一是助力多元化经营。当前，新型农业经营主体产业化水平较低，发展形式较为单一，尚未形成规模化、体系化发展态势，为推动新型农业经营主体更好地发挥其政治功能，各级政府应加大政策扶持力度，吸引更多高素质农业人才投身到乡村建设和乡村振兴的行列中，鼓励更多精英、能人返乡回乡创业，为乡村治理和乡村振兴提供强有力的人才支撑，促进新型农业经营主体发挥“领头”作用，实现多元化、高质量发展。二是深化简政放权。政府及相关职能部门应逐步完善新型农业经营主体认定标准，遵循“宽进严出”原则对新型农业经营主体的经营活动进行审查认定，强化申报程序审核，优化新型农业经营主体的审批流程，积极搭建中小微农业企业服务云平台，加快简政放权、转变政府职能，深化农业农村领域行政审批制度改革。三是加大金融支持。在财政方面，设置专项资金并扩大专项支出比例，拓展新型农业经营主体发展空间；在信贷方面，适度放宽贷款、融资等政策限制，降低新型农业经营主体准入门槛，引导金融机构开发更多农业金融产品和服务，发挥“财政+金融”协同效应；在税收方面，积极采取税收减免、延期纳税等帮扶政策。其四，强化宣传教育。一方面，要积极宣传农业经营典型案例，促使传统农民改变现有观念，转变认识新型农业经营主体的经济、政治功能。另一方面，强化教育培训，培育更多新型职业农民，夯实新型农业经营主体发展的人才基础。

（二）提升经营主体服务能力

一是以农户为基本单位，构建乡村社区共同体。以发展现代农业、增加农民收入为目标，通过农业产业化联合体、入股分红、土地流转等举措，创新新型农业经营主体与农民群众的利益分配方式和联结模式，提升新型农业经营主体的组织力和联农带农能力，充分激发农民参与乡村治理的动力，凝聚乡村治理合力。二是提升新型农业经营主体社会化服务能力。农业社会化服务是实现农业现代化的重要途径，各类新型农业经营主体应积极承担科技推广、农业项目和公共产品供给，拓展社会化服务领域，加强农资供应、生产加工、仓储物流、产品服务等能力建设。三是深入发挥新型农业经营主体外联市场、内联群众的作用，农业经营要以农民为主体，充分尊重农民的自主意愿，增进与广大农民群众的有机联系，倾听农民利益诉求，搭建起与农民群众沟通的桥梁，引领更多农民群众组织化参与乡村治理，促进基层党建延伸，优化村级治理。四是重视经济参与，激活内生动力。产业兴旺是推进乡村治理有效的经济基础，新型农业经营主体要转变经营理念，结合当地资源禀赋，聚焦现代农业园区和美丽乡村建设，培育乡村新业态、新经济，因地制宜发展乡村产业。

（三）加强经营主体组织建设

一是要将乡村文明建设与新型农业经营主体的组织建设有机联系起来，突出抓好农民合作社和家庭农场组织建设，以社会主义核心价值观为准则，重塑新型农业经营主体组织架构。新型农业经营主体是乡村振兴背景下的时代产物，其参与乡村治理、嵌入乡村社会环境，能够感知和影响乡村治理环境。推进乡村善治不能把新型农业经营主体看作单一主体，在全面提升乡村思想道德水平的同时要强化新型农业经营主体带头人的培育、培养工作，加强组织建设，重塑价值理念。二是加强新型农业经营主体组织文化建设，培育乡村文明风尚。新型农业经营主体组织文化体系建设要利用好乡村文化能人、文化精英以及“新乡贤”等优质农村文化建设者，赓续农耕文明，增强农业经营组织的凝聚力和向心力，激发乡村文化振兴“内生主体”活力，扭转乡村文化主体“缺位”的困局。此外，新型农业经营主体参与乡村治理应注重积累群众信任、组织声誉、村民支持等发展要素，增强乡村治理的着力点，加深新型农业经营主体与村民之间更深层次的联系，凝聚乡村治理合力。

（四）强化基层党组织作用发挥

一是提升基层党组织的领导力。一般来说，农村地区有基层党组织、村（居）委会和以农民专业合作社为代表的农村经济组织，其中基层党组织是推动乡村治理工作的“末梢神经”，提升基层党组织的组织力、领导力和号召力，有利于培育、引导和规范各类农业经营主体有序参与乡村治理。加强基层党组织同农业经营主体的联系，以党建带群建，有助于促成基层党组织与农民群众、农业经营主体之间的良性互动，注重将基层党组织延伸到乡村社会的各个领域，把党支部建立在龙头企业、农民专业合作社、家庭农场以及其他各类型农业经营主体，加强基层党组织领导体系建设。二是妥善处理基层党组织与村两委和新型农业经营主体之间的关系。在确保各个治理主体履行责任和义务的前提下，加强基层党组织与村（居）委会和新型农业经营主体之间的联系，强化基层党组织与其他主体之间的协同共治能力。基层政府要打破传统自上而下的“单中心”治理思维，构建“党组织+经营主体”共治模式，激发基层党组织与各类新型农业经营主体协同治理的内在动力，积极整合新型农业经營主体的乡村治理优势。

（五）建立健全基层组织制度

一是加强相关制度供给。动态调整和优化各类新型农业经营主体的管理条例与规范，明确不同类型经营主体的功能定位和权责划分，通过构建良好制度生态环境，保障新型农业经营主体的经营权益，扩大发展空间。以科学立法加快完善法律体系，多途径畅通各个乡村治理主体的利益诉求渠道，合理准确划分新型农业经营主体与其他方的权益归属，将新型农业经营主体参与乡村治理相关事项纳入正式制度规范。二是坚持分类施策。不同新型农业经营主体参与乡村治理的方式、功能有所差异，相同经营主体通过不同方式参与乡村治理的影响效果也有所不同。因此，基层组织制度要根据新型农业经营主体的规模、类型以及特性等进行优化调整，在管理上要坚持分类指导，强化制度规范引领。三是利用制度约束权力，规范基层政府和党组织权力运行，防止公权力滥用现象，减少公权力对新型农业经营主体运行的不正当干预。其四，建立健全新型农业经营主体组织制度，推进内部治理改革，提升组织运行效率，从根本上保证新型农业经营主体的可持续发展。

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（作者单位：1西南林业大学经济管理学院2西南林业大学会计学院）

责任编辑：李政