乡村振兴背景下县域农村防返贫体系构建探析

刘金焕 陈若愚

摘要：习近平总书记在党的二十大报告中明确指出“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果”。报告对“三农”工作提出了明确要求，为农业农村工作者指明了方向，增强了动力和信心。在第二个百年奋进的征程中如何确保中國人的饭碗牢牢端在自己手中，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，加快建设农业强国，建设宜居宜业和美乡村，实现中国式农业现代化的奋斗目标将是新时代赋予我们的时代重任。按照2023年中央1号文件的要求，巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决守住不发生规模性返贫底线，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，稳定完善帮扶政策建立健全防止各级各类返贫动态监测，建立防返贫治理的长效机制。所以，乡村振兴背景下防返贫体系构建将是重点研究的课题之一。文章着眼于防返贫治理的内在机理，以河南省平顶山A和V村防返贫治理的实然，重点关注地域、政策、能力及心理防返贫治理境遇，探索构建制度基础、产业扶贫、监督机制等防返贫治理体系。

关键词：乡村振兴 防止返贫 治理境遇 治理体系

*基金项目：河南省社科联调研课题（编号：SKL-2021-2990）、河南省社科联调研课题（编号：SKL-2023-2725）阶段性成果。

一、引言

2023年中央1号文件对“三农”工作做出了明确部署。坚决守住不发生规模性返贫底线，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，稳定完善帮扶政策。在全党全国各族人民迈向第二个一百年的奋进征程中，要充分认识到，在中国式现代化进程中，只有守好“三农”基本盘，筑牢防返贫底线，才能全面贯彻落实党的二十大精神推进乡村振兴不断取得新进展。加快建设农业强国，建设宜居宜业和美乡村。前进的号角已经吹响，在新的理念下，还要借鉴各地防返贫经验，正确判断防返贫治理的境遇，将防返贫的治理提升到乡村振兴的高度，构建防返贫治理体系。所谓防返贫是指在农民脱离贫困后，通过政府建立一系列新的防返贫机制措施，稳固脱贫人口的收入水平，确保脱贫人口不再因各种风险而返回到贫困的生活。防返贫有多种风险，主要的风险一是脱贫人口自身能力不足易导致返贫的风险，二是自然生存条件艰难导致返贫，三是长效的防返贫机制不完善导致返贫风险。除此之外还有疾病风险、防返贫机制风险、边缘脱贫风险、虚假脱贫风险、自然灾害风险等。

二、乡村振兴背景下防返贫治理境遇

（一）防返贫治理探索

平顶山A和V村贫困治理实然。A村是平顶山省级贫困村，全村1688人，有713名建有贫困户档案。根据调研及县扶贫办的资料整理，A村在2013年之后的八年间，贫困发生率从42%到1.42%，期间贫困村人口从160户到8户；贫困村脱贫人口从713人到24人，人年收入从1000元增加到10000元直到全部摘帽。有以上数字可见，五项指标治理成效显著。其举措主要表现在产业扶贫。比如投资兴办绢花车间；农副产品猪羊鸡数量势头平稳；因地制宜关注村级特色支柱产业食用菌、高油酸花生等的发展；思想引领，本土企业家的返乡创业创办绢花和食用菌明星产业；免息贷款的提供；一系列举措充分体现出激发扶贫主体的内生动力，使贫困治理情怀和公益性更接地气。

V村是平顶山的国家级贫困村，根据调研及县扶贫办的资料整理，V村2013之后的八年间治理成效显著，特别是2017年8月以来，脱贫攻坚面临形势严峻，但V村于2020年11月全部脱贫摘帽。V村共有人口2048人。备案贫困户149户，备案贫困人口的529人，贫困人口发生的比率25.8%。在基层党委和扶贫第一书记的带领下从村集体2017年的零收入到2019年的53万元村集体收入，V村贫困率下降到1.38%。其显著的做法：一是成立扶贫为标志的V村农产品销售有限公司，用现代企业管理理念制定《公司章程》和规则；第四步提升村民的现代公司管理的认知，让群众了解现代公司运营中股权结构、运营模式、同时对财务管理、利润分配也要有一定的概念；二是在调研的基础上综合研判V村传统种植的“四大金刚”（即小麦、玉米、花生、红薯）从经济价值的角度对作物的种植要充分考虑经济效应。在反复论证和村民协商的基础上，科学的转型种植“椴木花菇”。效益凸显；三是在经过调研—顶层设计—种植转型取得了200万元销售收入的实质性经济效果，与此同时使村集体得企业利税60万元，上缴村集体超过20万元，建档立卡贫困群众生活中有了两项大的收入，其中投资收益超20万元。授人以鱼不如授人以渔的帮扶方式扎实了产业底子，同时在此基础上有意识地培养致富带头人，只有以点带线，以线代面巩固脱贫成果，防止脱贫返贫；四是寻找新的发展项目，比如村级光伏发电、蒲公英茶种植公司项目。在资金的筹集上借鉴PPP模式的核心要义，多方施策，带动贫困群众稳定脱贫。

（二）乡村振兴背景下县域农村防返贫的治理境遇

通过对平顶山A和V村贫困治理的探索，发现防返贫治理面临的是多维贫困的客观境遇。其重点是多措并举实施乡村产业振兴。主要表现在以下几方面（见图1）

从图1可以看出，乡村振兴背景下防返贫治理境遇重点关注四个维度，且同时要了解他们之间存在相互作用的内在机理。

境遇一：地域性结构境遇。河南省平顶山A村和V村摸底情况显示，以年人均纯收入3576元作为当地的建档立卡贫困线标准，以年人均纯收入7000元作为当地的相对贫困线标准，截至2018年底，该县A村和V村有相对贫困户160户713人，占A村总人口的11.9%，而V村该村建档立卡贫困户为149户529人，占全村总人口的9.76%。属地域结构性境遇。

境遇二：政策负外部性境遇。从A和V村扶贫的政策看，充分体现了政策比如扶贫资金的投入、分配、农副产品接纳销售的偏好。建档立卡贫困户可以获得产业、教育、金融扶持、风险防控、健康救助、住房安全等特惠政策，这些现实境遇我们叫做政策的负外部性。当我们在借鉴防返贫治理经验的基础上，仍会出现类似的问题，后扶贫时代帮扶政策的制定将是治理难点。

境遇三：能力及时间性境遇。贫困人口总是存在能力上的弱项，这种能力弱势往往会出现躺平。为此，河南省平顶山市的A村和V村积极探索相对贫困户的界定标准，在贫困能力提升因素上综合考量。通过“党建微家”，发挥基层党组织的核心作用。尤其是V村压实V村党支部责任，支委会人数增加50%，平均年龄从60岁下降到48岁，村委会从1人增加到3人。2018年初，V村被评为基层党建红旗村。整合资源发展集体产业，V村蒲公英茶生产基地，清洗、加工、烘干、包装，各个环节有条不紊。这个由返乡能人自建的茶厂，预计年产值300余万元，每年可为贫困群众提供就业岗位10余个，年增加务工收入25万元。目前，本基地已经领到食品生产许可证并将全面投产。后扶贫时代第一书记还注重顶层设计，坚持和践行可持续理念，科学合理管理。带动贫困群众稳定脱贫。同时还要考虑到国家地方不同阶段的减贫境遇。

境遇四：社会心理性境遇。老百姓中间流传一句话“穷怕了”。这说明贫困心理的记忆性。个体及社会都存在“穷人心态”。例如，在扶贫过程中的被剥夺感。处于各种客观条件和自然禀赋的限制，有一部分人即便在绝对贫困的治理时期已经摘掉了贫穷落后的帽子，但心理上的自卑感不是短期内能够彻底消除的。个别已脱贫的贫困户仍然习惯性地对政府社会等各方救济存在严重依赖，更有甚者从意识深处还有“争当贫困户”“非法上访要政策”“代际贫困遗传”等不良现象的存在。

三、乡村振兴背景下构建防返贫治理体系

（一）夯实制度基础防返贫

以乡村振兴为主线筑牢村级党组织的战斗堡垒作用。在乡政府的主持下选出切实让人民群众的利益放在首位的村支部书记作为带头人。基层党组织的建立要形成一盘棋。从已建档立卡户脱贫的观测作为切入点，在中央省市县政策范围内，狠抓村民的思想意识建设，通过喜闻乐见的方式潜移默化地树立正确的贫困观念，培养人民群众对新时代美好生活向往的情怀。针对河南省平顶山A和V村的情况，基层财政经过调研可投入些许资金组建各类曲艺文化宣传队，比如马街书会，用群众喜闻乐见的方式丰富其精神生活。思想意识的转变是一项系统工程，要在县乡政府的领导下制定短期和长期计划，给人民群众信心。根植社会主义核心价值观的理念，培养文化自信，同时也能遏制赌博等不良乡风陋习。

（二）加大财政投入筑牢兜底保障防返贫

正如财政部部长刘昆在“权威部门话开局”所强调的，积极的财政政策要加力提效。基层财政更要优化支出结构，有效盘活财政存量资金，助企纾困。在防返贫治理长效机制的构建中，针对A村和V村曾经的特困群体，基层政府、村干部、驻村工作队要响应中央经济工作会议财政转移支付直达基层兜牢三保底线惠民生的精神，地方政府要保障主体责任，将县域财政权限运行直达基层，落实防返贫的惠企利民政策。同时要根据两村实际创新财政主动服务的方式方法，主要从以下维度思考。维度一多渠道开源防返贫资金，比如专项债券、资金整合等。维度二，按照中央一号文件的要求和河南省三农相关文件精神，要建立平顶山市A村和V村防返贫和乡村振兴责任制度，成立工作专班，提升财政政策和财税政策撬动社会和金融资本投资农业的力度。维度三，要深刻认识“两山理论”在防返贫和乡村振兴中的重要价值，通过贴息等形式发挥财政资金杠杆作用。

（三）优化产业振兴防返贫

根据平顶山A和V村脱贫和相对贫困治理的客观情况，对防返贫治理时期产业的选择进行再优化。在乡村产业振兴推进过程中筑牢“四不摘”的思想意识，将防返贫治理和乡村振兴紧密结合起来。在产业扶持上要双向互动。针对平顶山市A和V村的产业振兴防返贫可见图2所示。

从图2可以看到，不论是什么样的组织形式，人民群众和市场之间存在经济中介，这个协作链存在一定的内在逻辑。逻辑一外援适度干预，其有两种表现。一是组织管理机制的建立，二是产业链条的联动。平顶山A和V村在脱贫攻坚的治理过程中积累了一定的经验，后扶贫时代相对贫困的治理可在此基础上再发力。逻辑之二内源动力激发。主要表现一是产业因地制宜，二是人民群众防止返贫积极性的调动。绢花车间和蒲公英茶一条龙的公司模式就是产业扶贫防止脱贫返贫的“兼容并蓄”。

（四）加大基层治理资金的监管力度防返贫

防返贫治理体系的构建离不开监督和考核。一是要确定监督和考核的内容。建议考虑以下维度。维度一是监督的客体、主体、方法、方式；维度二考核的评价客体、主体、方法方式。二是建立行之有效的防返贫检测和预警机制。维度一量化基层干部在相对贫困治理中的责权利，在防返贫治理中落实基层党组织和防返贫干部政绩考核的一票否决制。维度二耐心倾听人民群众的呼声，切实树立为人民服务的传统的优良作风，为群众着想，为群众所急，畅通民生民意的渠道。维度三硬核扶贫。在圍绕人民群众忙起来富起来的中心任务上狠下功夫。人员市场政府多方形成协作链，广开致富渠道。充分发挥党员干部在相对贫困治理中“火车头”的作用。人民群众的贴心人的作用，做一名真真正正的群众的贴心人。三是要加大防返贫资金的监督力度。维度一严格落实“负面清单”规定。维度二严禁“户贷企用”。维度三杜绝简单的入股分红。维度四精准掌握扶贫项目资金全链条循环过程的调研督查。健全公告公示制度，使财政资金的每一分钱都要用到防返贫的刀刃上，使资金的绩效评价常态化。

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（作者单位：平顶山学院）

责任编辑：李政