国土空间规划体系下实用性村庄规划编制方法探讨

石泽彪

六盘水市规划设计研究院有限责任公司

引言：当局所发布的有关文件代表中国村庄建设实施框架的确立和完成，有关部门强调，在新农村建设的进程中，始终要注重生态环保，兼顾生产、生活和其他农村建设思路，特别是在实用性农村建设背景下，面对在空间资源治理和保护思想之下，着重对农村进行了土地规划、资源规划和生态资源规划，在国土空间总体规划编制过程当中，需要考虑不同地区之间存在的差异性，制定相应的发展战略以及目标，满足社会经济发展需求，实现资源节约利用和生态环境保护。为推动我国国土空间规划的高效实施，国家也出台了多项村庄规划工作建议，明确了村庄规划任务与要求，同时，在国土空间规划上实施“五级三类”规划模式，根据各乡镇具体情况，确保国土空间规划协调。

一、实用性村庄规划现状

（一）土地分类不合理

基于国土空间规划体系，村庄规划的编制也面临着新的要求[1]，村庄规划编制的用地分类标准还没有得到统一，致使村庄规划工作的开展受到了制约。当前我国土地利用总体规划存在着与其他空间性规划不一致、难以体现空间差异性等问题。只有村庄土地规划多规合一，才能推动村级土地合理使用与规划。当前我国农村土地使用类型主要是耕地、林地、水域以及其他建设用地四类。城乡区域统一发展，使得城乡区域规划在用地方面形成了社会与经济两大性质，要求对土地属性进行分类时，需分成更为细致的分类。但在现实中，农用土地划分还不够精细，造成多规合一的困难。

（二）技术地图不够科学

就目前国土空间规划技术运用形式而言，多数计划是以AutoCAD 形式设计技术底图，该软件在设计精确度方面有较高要求。由于我国地域广阔，地形复杂，因此不同地区之间存在较大差异，并且很多区域面积较小，导致实际测绘工作量非常大。技术人员要求实物和底图比例保持1:1000，而村庄土地在规划时通常是利用ArcGIS 数据技术设计底图，以方便数据查询，同时便于分析，通常要求设计比例保持在1:10000。一些乡土特色鲜明的村落可保留为特色保护性村落，并有优先发展优势作用。对于一些拥有较高知名度的村镇，其建设过程往往会对当地原有村落进行整体改造。但在现实中，这一现象正好相反，多数村落虽保存着当地历史文化与特色风貌，但目前还不能达标。

（三）忽略了农村发展的特点

以党的领导和相关部门乡村建设工作为依托，我国现在在村庄规划方面已经有了实质性的工作成果，但是在这一阶段，仍然面临着一些规划方面的问题，其中比较突出的一点，就是在规划建设过程中忽略了农村发展特色。目前，由于土地资源管理制度存在缺陷，相关政策执行力度不足等因素影响，造成了农村土地资源利用率偏低。在开展农村土地资源利用工作时，相关部门认为，导向性工作的实施却没有很好地处理规划细节，面对乡村实用性的建设工作遵循城市化的建设道路，制约了农村特色发展。土地使用效率低下，相关人员对于土地资源利用效率不够高，造成农业经济发展缓慢，影响了社会稳定和谐发展。缺乏管理，不能促进规划编制工作的实施。

二、实用性的村庄规划制定策略

（一）确定用地分类标准

以国土空间规划开发为背景，对村庄进行实用性规划制定与分析时，用地分类标准的划分相对困难。目前我国传统的农村土地类型主要以农业为主，而当前国家正在开展城乡统筹战略实施过程，因此需要将更多的空间资源纳入城乡规划之中。在原空间规划体系的构建上，村庄规划工作不能达到现代发展全要素保护，全域发展的要求。同时在新时期城乡统筹战略发展过程当中，对于土地资源利用与生态环境协调方面的关注度越来越高。致使在乡村建设规划工作中，农业用地和生态用地没有得到足够重视。并且传统的村庄规划设计方法已经不能满足当前实际发展需求，这就使得现阶段的村镇建设规划与土地利用存在一定矛盾，因此也难以为我国社会主义现代化发展提供有效支持。为了解决这一问题，有关工作人员须根据实际发展状况，建立起科学的村庄规划编制标准，确保农村用地分类规范，并可作为农村土地规划的总体参考。实用性村庄规划的编制，必须有一个统一标准来制定土地规划，以及与土地相结合的社会、经济以及自然属性的特征做好归类与规划工作。同时还应该根据当地实际发展需求，将农民群众所关心的内容纳入其中来，这样才能真正实现村庄规划目标。

（二）推动实施多规合一

乡村地区的土地规划正在进行，需推动多规合一的有效实施，关注村庄建设技术差异性，改善村庄基础设施建设，强化环境整治。通过将农村发展和土地资源利用相统一，提升土地利用水平，实现城乡一体化发展目标。做好乡村农业和生态空间控制工作。同时还应当注重城乡一体化发展进程。在推进多规合一方面，其主要任务就是要正确处理建设和保护开发的关系。同时还要注重农村居民点整理，提高土地利用效率。把土地利用规划纳入生态修复和耕地保护的范畴，达到土地整治的各项要求。要从实际出发，因地制宜地制定出符合当地经济发展和社会需求的村庄总体规划方案。将“城规”和“土规”有效地结合起来，化解村庄建设规划冲突性，搞好村庄建设规范化管理工作，合理开发利用农业空间，搞好环境整治。

（三）因地制宜地进行弹性规划的形式

在新时期下，科学规划村庄建设作为乡村振兴战略的首要环节[2]，在国土空间规划语境下进行实用性村庄规划时，需考虑村庄建设与发展的长远利益诉求。为了确保在实际应用时能够科学开展相关工作，必须要结合农村地区特点制定科学合理的村庄空间布局方案，实现资源利用最大化。采取因地制宜，弹性规划等方法，统筹规划宅基地分布以及大小等，并且和今后的发展进行有效的对接，在搞好村庄规模调控工作的同时，扩大范围也需进行合理的规划。在农村经济快速发展的今天，传统的耕地保护政策已经不再适应新时代社会的可持续发展要求。村庄建设用地规划中亟须确保村庄发展用地科学，也要适应未来发展弹性需求。因此，在实际工作中应该结合当地地形地貌特点，将自然条件纳入村庄建设当中来。另外，还要按照村庄建设的要求扩大范围，明确禁止在村以外进行开发，并且规定农田不用作建设开发用地。通过科学划定基本农田保护区，确保耕地数量不减少，质量有提高。另外还将生态空间布置于村落的核心部位，生态与农田保护红线的实施，推进耕地占补工作均衡开展。严守农村用地管控底线，留出足够的可支配空间，以促进农村今后的发展，确保规划合理。

依据法律规范，结合我国土地使用情况及性质，对不同土地类型进行分区，规划用地时许多指标是刚性，指令性的，基层实施时，若全部按用地规划指标执行，易使规划中的建设项目的实施及规划用地范围的选址等方面受影响。同时由于我国经济发展水平不平衡，城市之间存在很大差距，造成了建设用地与生活用地的矛盾。但若没有相关规划指标，那么就很难做到用地指标调剂，造成更大的麻烦。同时随着经济发展方式的转变和人口城镇化进程加快，城市建设占用了大量的耕地资源，导致我国的耕地面积逐渐减少。因此，有必要留出部分机动用地指标，较好地适应用地需求，并且纳入激励政策，搞好规划评估，达到综合利用土地的目的。

（四）加大乡村历史文化和乡村风貌保护力度

乡村建设中有许多农耕文化浓厚的地方，散落于乡村各处，这些农耕文化并不能构成一个完整的体系。所以，要想使乡村振兴战略得以实现，就必须重视对于乡村文化的保护。为确保农村文化得到有效传承，乡村历史文化保护工作有待加强，可建立相关法律依据，保护农村用地。为了激发乡村大众保护历史文化意识，通过颁布相关宣传和保护法律，实行严厉惩戒制度，提高乡村规划对历史文化和特殊乡村风貌保护的水平。

（五）类型的合理划分和编制原则的优化

村庄规划则是乡村发展与乡村建设的基础，起到重要的指导作用[3]，实用型的村庄建设之路，相关部门要统筹规划，在具体开展农村区域内各项活动时，以科学发展观作为指导原则，坚持以人为本，全面协调发展的方针，通过因地制宜的方式对土地资源进行开发和利用，促进农业现代化发展。保证农村产业结构不变，村庄实用性强规划路径中的实用性为重点，确保农村产业的不断发展，以高效利用空间为规划原则，对农村土地利用性质进行合理分割。再次以“两型社会”作为指导方向开展规划编制工作，制定科学合理的规划指标和实施方法，通过科学规划引导生产模式转变，从而达到改善生态环境的目的。注重生态环境的保护，通过建立完善的环境保护机制保障村镇经济的可持续性发展，促进乡村社会和谐稳定，从而达到改善农村居民居住条件和提升生活品质的目的。

（六）引进“村”计划人才

在乡村振兴背景以及“五级三类”国土空间规划体系下，村庄规划作为乡村地区的详细规划，重要性凸显[4]。在农村的规划工作开展的过程当中，与城市进行规划相比，难度较大，由于受到不同程度实际因素的影响，农村规划工作的展开和实施难度较大，这时就要注意引进人才，完成计划的编制。在实际工作中应注重引进高素质的乡村规划师来承担相应任务。引进“村”计划人才，完成村庄规划，规划设计人员要有从事农村规划方面的经验，在促进农村有序发展和保护生态先行的思路下，完成规划编制工作，降低规划编制中不适应性。同时还应加强对乡村居民日常生活方式以及传统文化习俗的调查研究，并结合现代信息技术进行分析和处理，为制定科学有效的村庄总体规划提供依据。基于村庄差异性，采取实用的编制模式，规划设计人员要仔细研究村落个体差异性，运用差异性规划方法，实现多规合一建设思路。无论在什么时期，村庄规划工作都要跟上党的决策，在这一阶段完成模式探索，要以国土空间规划为工作思路，农村建设之路实行多规合一，特别是基层工作人员，把政策和执行有效地结合在一起，完成新时期中国农村发展的重大使命。在实用性农村建设背景下开展工作时，面对在空间资源治理和保护思想之下，着重对农村进行土地规划、资源规划和生态资源规划是一项基础性的工作任务，由有关部门牵头，做到整体和可行的编制模式探析，科学标准化地使用资源，完成生态管理和科学规划，最终达到国土空间规划引领农村建设的目的。

结论：总之，在国土空间规划环境下建设实用性村庄规划编制体系对于农村发展和全社会发展规划起着决定性作用。在新时期我国社会主义现代化建设过程中，土地是最基本也是最为核心的资源之一，因此为了实现农业经济与生态环境之间协调可持续发展，相关部门应重视并加强实用性村庄规划工作。但就实用性强的村庄规划现状而言，这里面还存在着不少问题，有必要结合这类问题，探索出相关解决策略，优化土地分类，保护好乡土文化，确保村庄规划实用科学。