电网基建工程项目管理廉洁风险防控的探索与思考

余泓实，袁方然

四川蜀能电力有限公司

一、当前基建工程项目管理廉洁风险现状

工程建设领域作为腐败问题的高发地带，如何加强廉洁风险防控，从源头上预防和治理腐败，是建设单位亟须解决的一项极为重要的课题[1]。根据近年来基建单位接受上级巡视巡察、审计督导检查的情况，工程管理廉洁防控工作在不同程度上有一定差距，对关键人员权力制约和监督方面还有不相适应、不够完善问题，导致该项工作或流于形式，或没有起到应有的作用，滋生腐败行为的土壤依然存在。

一是监管责任难以明确到位。工程项目管理担负着协助联系地方政府部门、业主、设计、监理，分包商、当地百姓，直接调控内部成本压力、适应复杂的外部社会施工环境要求，直接负责现场资金使用、项目工程的实施，权力多种多样，廉洁风险分散琐碎，管控难度大。

二是工程管理权力寻租空间较大。项目管理关键岗位人员长期驻扎在外地，点多面广，“职低权实”，或多或少都拥有一定的决策权和业务处置权。若对其手中权力的运行监督不够有力，或者监督的权威性和实效性不高，思想动机不纯的部分人就可能借权力运作之机谋取私利。

三是工程管理风险防控措施不易落地。对于防控措施如何落地、效果怎样、如何监督的具体办法不多，致使防控工停在了纸面上，没有得到有效的执行。在以项目为周期推动的廉洁风险防控工作中，初期很重视开展廉洁风险的梳理排查，但之后的工作却较难做到时时提醒、实时防控。

四是风险防控体系建设总体上是求大求全。廉洁风险防控主体及其侧重点不突出明晰，忽略了职能部门和工程项目部管理之间的差异性，各职能部门因其职能、所处环境、管理流程、管理水平与工程项目管理大不相同，从而导致在工程项目管理廉洁风险的防控手段上针对性不强、重点不突出、措施不给力。

二、工程项目管理容易产生腐败行为的原因分析

工程项目管理涉及环节多、建设周期长、投资金额大、廉洁风险高，是党风廉政建设和反腐败工作紧盯的重点[2]。形成工程项目管理廉洁风险的共性原因可以归纳为五个方面。

一是思想意识不够坚强。项目管理人员如果在世界观和价值观方面有所偏差，价值取向发生扭曲，职业操守出现错位，追求虚荣和低级趣味，就有可能凭借手中的权力铤而走险谋求私利，造成个人行为失范，管理行为失控。

二是制度上的管理缺位。如果在管理制度和业务流程设计上存有漏洞，缺乏工作制度的规范性，内部督查流于形式，个人自由裁量空间过大，又缺乏有效制衡和监督制约，就很容易让人利用规则的缺失和疏漏钻空子，为腐败的产生提供温床。

三是监督机制上的缺失。监督机制没有得到内化拓宽和深化筑牢。一些人一方面对贪污腐化深恶痛绝，另一方面为了办成事又千方百计地找熟人、托关系、请客送礼。监督机制一旦出现问题，制度不能被严格地执行，权力运作缺少阳光，管理人员就可能不正确履行职责而产生腐败行为。

四是社会不良风气的渗透。为了达到有利于自身利益的目的，外部人员对工程项目管理关键岗位人员进行感情投资、利益诱惑或恩惠拉拢或施加其他非正常影响。加上社会上的攀比心态、侥幸心态、从众心态，面对诱惑一旦心态失衡，错误地放大自己的贡献，把正常履行职责当作索取回报的筹码，被利益贪欲裹挟着权力，造成权钱交易。

五是执纪问责处置乏力。若监督执纪软弱，问责处置“不痛不痒”，对关键岗位人员的问责处置存在“高高举起，轻轻放下”现象。一些主要领导片面强调“能人效应”，错误地将项目管理与腐化贪污查处工作对立着看，认为查处腐化贪污案件会挫伤管理人员积极性、有损企业形象、怕家丑外扬等等，从客观上起到了姑息、惯势、纵容的不良作用。

三、工程项目管理过程中存在的廉洁隐患及风险点

工程项目管理廉洁风险诱因是指工程项目管理从业人员在履行岗位权力和日常生活中发生腐败的可能性，风险点是指项目管理的权力运行过程中可能产生腐败的具体环节或责任行为。因此，辨识工程建设廉洁风险点，加强防控工作，对从源头上预防和遏制工程建设腐败问题具有重要的意义[3]。

风险诱因：一是项目市场竞争异常激烈。施工行业门槛低，队伍良莠不齐，有时不得不以不规范的手段来适应这个目前还不完全规范的市场[4]，分包商往往会为掌握分包权的人员输送特殊利益和好处，以获取中标及施工过程中的利益。二是工程材料需求量大。受工期限制，部分材料从生产到进场的保障相对较弱，亦易受到来自厂商或供应商、市场变化、当地相关企业或老百姓索求等方面的制约。三是人的行为容易受价值取向所支配。经验表明，市场经济既是法治经济也是道德经济，市场一旦脱离道德底线的约束，就会使人失去对法律红线的敬畏，反映到基建工程项目上就是管理人员思想被侵蚀，沦为既得利益的俘虏和金钱的奴隶。

风险点：项目管理点多面广，从源头环节上加以分析如下：一是业务管理环节涉及多层管理及关键少数人员。如在分配决策管理环节，决策程序不规范，执行不到位，职能部门履责的议而不决或相互推诿，越位、错位、缺位现象时有发生。如在资金管理环节，可能存在不遵守集体决策和财务制度，关键少数人员脱离监管，截留或套取资金私设“小金库”；在工程款方面，管理人员可能收受相关方的好处，超合同支付，不按规定扣除代支代付款项。二是项目管理重要环节可操作性强。如搞人情分包，招标走形式搞内定，形成利益共同体。如在工程结算及计量环节，超前、超价、超量结算；或者给分包队伍多记多开，虚报、冒领农民工工资。如在物资材料采购环节，市场询价虚拟不实，招标采购走形式，搞指定或者内定供货商；与供货商私下协议，采购物资质次价高，或虚开发票，收取回扣；在废旧或剩余物资材料处理上，私下操作，搞个人定价，少计量、低报价，收入不入账。三是权力运行中的违规违法手段隐蔽性强。如利用文字歧义、价格不合理、条款不全、主体不明等造成合同漏洞；如现场管理人员收受相关方好处，降低安全或质量检查标准，或故意隐瞒问题，或对事故的调查和处理宽松随意。如本单位有设备不用，却对外部市场租赁设备，或违规将私车或者机械设备租给分包商使用获取费用等。

四、工程项目管理廉洁风险的防控措施

为规范日常工程项目管理过程中的廉洁建设工作，各级各部门高度重视党风廉政建设和反腐败工作，牢固树立“廉政责任重于泰山”意识，深入开展廉洁教育，扎紧权力的笼子，强化廉洁风险防控，开展规章制度的清理和完善、合同管理的执行和履约情况、规范项目管理专业流程等效能监察工作。

一个体系建设。建立集风险识别、排查、评估、防范、处置于一体的工程项目管理廉政风险防控体系，把廉洁风险防控融入工程项目管理流程中，通过全面排查思想道德、制度机制、岗位职责、管理流程和外部环境等方面的廉洁风险，逐步建立覆盖各层级权力事项、管理流程、工作岗位的防控机制。结合廉洁从业承诺，借鉴安全交底的做法等，将职能部门的廉洁风险与工程项目管理廉洁风险区别开来，关口前移，主动预防，抓稳抓实，最大化地发挥防控廉洁风险的作用，降低腐败问题的发生机率。

两个突出工作。第一是突出重点对象，把领导干部特别是掌握有人、财、物等管理权限的关键岗位人员作为重点对象，筑牢他们的风险防控底线。第二是突出重要环节，承包合同签订、专业（劳务）分包商选定、分包合同签订、材料物资及非招标采购、项目资金审批管理、工程质量检测和验收结算等易发多发环节，及时进行廉洁风险源的排查，发现各种带有苗头性、倾向性的问题，限时纠偏，抓好防控措施落地。

三个带头作用。领导重视和员工参与是廉政风险防控的关键，通过领导带头查找风险源、带头制定和落实防控措施、带头带动职能部门和其他人员抓好自身职责管辖范围内的廉政风险防控，形成上下联动，共同沟通和参与廉政风险防控工作的良好局面。同时以上级单位组织的专项治理检查工作为契机，认真查找公司存在的廉政风险和实际问题，及时制定和完善整改措施，堵塞漏洞。

四个加强管控。加强制度建设，认真学习和遵守《国有企业领导人员廉洁从业规定》，正确执行和落实“三重一大”决策制度，严格遵照《集中采购管理办法》以及《非招标方式采购实施细则》要求完善权力约束机制，做好权力的分解和配置，适时开展各项制度的适用性分析，及时做好制度的建立、修改工作。加强责任落实，梳理、界定工程项目各个管理层级权力边界是厘清权责的根本，明确什么人能干什么、不能干什么，“责无授权不可为”，以及特殊情况下的行权规则，集体决策决定重大事项，并将其结果和执行情况定期公示和报告，接受职工群众监督。加强廉教活动，着重廉洁文化建设，开办道德讲堂，对工程项目管理负责人和关键岗位人员进行廉洁风险提醒谈话，将“干事干净”放在首位。大力宣贯法律法规，通过专题学习、警示教育等方式，引导工程项目管理人员算好政治账、经济账、名誉账、亲情账、健康账等“五笔账”。加强风险预警和监督，结合廉洁风险隐患和风险点，逐一绘制管理环节和权力运行流程图，逐项制定防控措施。如严格加强资金和预结算管控，把关计量控制标准和依据，明确按合同支付条件严格管控过程审核和监督；细化合同相关条款，若出现需要现场签工签证情况，须现场经办人、预结算人员和项目负责人签定，并完善相关资料和图片留存备查。在现场增设廉洁监督员，对项目管理人员特别是项目经理实施全过程、零距离监督，发现苗头及时警示，抓早抓小，发现线索及时追踪处理，防止由小错酿成大错。

五、加强工程项目管理廉政风险防控工作的几点建议

一是关于廉洁教育。廉洁从业教育，不能单看是思想教育，更不能单针对领导人员，实际上是从上到下的全员思想教育和管理再认识。严明法纪和工作规则规范要求，让各级管理人员熟知哪些可以作为，哪些不能作为，在工作中不出现好心办坏事，盲目从事和办糊涂事，对企业、对各级干部和管理人员都是一种政治保护。对于重点岗位管理人员，当以提高廉洁履职意识为重点，注重拒腐防变、惩前毖后，定期进行廉洁谈话和提醒，促使干部员工时刻筑牢廉洁“防护墙”，干事干净。

二是关于强化监管。透明、高效的监督机制，才能够起着纠正偏差，保证权力行为沿着正确的轨道运行的作用，也使腐败者望而却步，腐败行为无所遁形。加强对工程项目的事中事后关键环节的监管和问题处置，重点整治招呼干预、暗箱操作、围标串标行为，以及变更和数据造假、层层转包和非法分包、虚报工程量、多计工程款等违纪违规行为。完善决策制度和监督机制建设，梳理整治管理疏漏环节，堵塞权力运行监管漏洞，加大项目管理工作的公开力度，主动接受各级监督；对责任权力进行规范，进一步细化、量化自由裁量权标准，减少层次、优化流程、提高效能。完善施工从业单位和人员数据库，信息共享，做到市场主体信用信息公开、透明、有效，大力整治非法挂靠、虚报资格（质)、履约不到位等问题。建立招标、采购全过程的动态监管机制，推进公共服务平台和行政监督平台，运用大数据加强和改进监督方式，实现预警纠错容错、事中事后监督、在线投诉举报服务处理。

党风廉政建设和反腐败工作是一个复杂的系统工程，永远在路上，有力的惩处手段才能体现廉洁从业的严肃性，才能体现制度和监督的约束力和法纪的威慑力，尤其是基建工程领域，在面对当前严峻的反腐倡廉形势、依法治企的严格要求和社会各界越来越严的监督力度，我们在工程项目管理廉洁风险防范管控上更需要多加勤奋努力和恪尽职守，不断地创新和完善管控措施，抓早抓小，硬化处置，以反腐倡廉建设“干事、干净”的新成效，为施工行业健康发展提供更好的服务保障。