加强农村集体经济组织审计监督工作的思考

●陈 鹏

农村集体经济是我国社会主义经济的重要组成部分，在管理集体资金和资产、合理开发集体资源、服务集体经济组织成员等方面发挥着十分重要的作用。随着农村集体经济组织数量不断增多、规模日益壮大，对拥有一定数量资金、资产和资源的农村集体经济组织的运行过程和结果进行审计监督，以切实保护各类型农村集体经济组织成员的利益，是推动农村集体经济健康有序发展、助力乡村振兴战略有效实施的内在要求和重要保障。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，要加强农村集体经济组织审计监督，开展村干部任期和离任经济责任审计。笔者拟对农村集体经济组织审计监督工作（以下简称审计监督工作）面临的不足进行梳理，并寻求相应的突破路径。

一、农村集体经济组织审计监督工作面临的不足

改革开放以来，伴随农村家庭联产承包责任制的全面推开，我国农村集体经济在规模不断扩大的同时，经营管理体制和发展格局也发生了深刻的变革，“人民公社—生产大队—生产小队”的经营体制逐步向“乡镇—行政村—村民小组”的经营管理体制转变，绝大部分农村集体经济组织的管理职能开始由村民委员会来行使。全体村民集体劳动、集体生产、集体管理的经营管理体制向以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营管理体制转变，在激发广大村民从事生产劳动的主动性、积极性和创造性，进而推动乡村地区经济社会快速发展和人民群众生活水平不断提升的同时，也使得广大村民日常关注的重点从集体转移到家庭，村民对于集体所有的资金、资产、资源的使用和经营情况以及收益分配等问题的关注度逐步降低，农村集体经济组织有效监管的难题也随之呈现出来。如何在不改变现有的双层经营体制的前提下，强化对农村集体经济组织审计监督的力度，规范资金、资产和资源的使用和收益分配过程，进而不断壮大集体经济规模，确保乡村振兴战略的有效实施，已经成为当前及今后很长一段时期我国乡村治理的重要任务之一。近年来，我国相关工作在落实监督主体、明确监督内容、规范监督程序、拓展监督手段和强化监督力度等方面进行了积极的探索，取得了较为显著的成效，但同时也面临较多困境。

1.高效的审计监督体制机制尚未建立

从当前审计监督工作的实际来看，县级农村经济经营管理站主要负责指导本辖区内的审计监督工作，而乡镇一级的农村经济经营管理站具体负责农村集体经济组织财务的监督、管理和审计工作，管理农村集体资产，并对农村集体资产进行评估。经过改革开放以来的快速发展，我国农村集体经济特别是东部地区农村的集体经济规模不断壮大，所管理的资金和资产的数量日渐增多，所拥有的资源也大多处于对外承包或租赁的状态，使得审计监督工作的任务不断增多、难度也随之加大。这既需要农村经济经营管理部门的推动，也离不开审计师事务所和国家审计机关等外部审计监督主体的参与，构建内部审计监督和外部审计监督紧密结合的审计监督体制非常必要。然而，目前审计监督工作主要是由乡镇的农村经济经营管理站来完成的，属于内部审计监督的类型，审计师事务所、国家审计机关等外部审计监督主体尚未发挥应有的作用，有效的农村集体经济组织审计监督体制机制尚未建立。外部审计监督主体的缺位不仅加重了乡镇农村经济经营管理站审计监督工作的负担，而且也不利于审计监督工作水平和质量的有效提升。

2.审计监督工作人员的专业水平有待提升

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，其质量与具体负责审计监督工作的人员专业能力密切相关。在农村集体经济组织审计监督工作实践中，承担工作任务的乡镇农村经济经营管理站并非是专业的审计机关，其中的工作人员绝大多数是从农业口转过来的，有审计、财务管理等专业背景的人员数量十分有限，在审计知识储备和专业技能等方面大多较为缺乏。这一现状导致审计监督工作很难全面而深入的展开，致使管理站主要负责对农村集体经济组织的财务收支情况进行简单的记录和账务报销，而对于农村集体经济组织资金的使用去向、资产的数量和变动情况以及资产和资源的收益情况等并没有进行有效的监督和管理，很多农村集体经济组织的运行过程实际上处于无人监督的状态。

3.村民参与审计监督工作的主动性和积极性不高

农村集体经济组织的审计监督工作是一项复杂的系统性工程，还要激发广大村民参与其中的主动性和积极性，构建内部审计、国家审计、社会审计相结合的审计监督体系，以有效提升审计监督工作的水平和质量。同时，由于农村集体经济组织是由一定数量的村民组成的经济组织，作为组织成员的广大村民参与审计监督工作，既是切实履行成员权利和义务的内在要求，也是有效维护自身合法权益的重要保障。但是在当前实际中，能够积极主动地参与审计监督工作的村民数量非常少，绝大部分村民都将注意力放在如何经营好自己的承包地或外出务工等个人或家庭事务上，他们对于自己所在的农村集体经济组织的审计监督工作基本不关心，认为自己的参与对于提升组织运行和管理的透明度没有多大的帮助，同时也认为审计监督工作大多流于形式，并没有什么实质性内容。此外，改革开放后工业化和城镇化进程的不断加快，使得大量乡村人口进入城市务工和生活，常年在外务工的村民即使想参与审计监督工作，也会因为不想耽误工作和影响务工收入而放弃了监督的权利和机会。

4.审计监督工作的独立性不强

改革开放以来，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的建立，使得广大村民关注的重点从村集体变成自身的家庭，由村民委员会代行村集体经济组织管理职能的情况较为普遍，村民委员会成为村集体经济组织的资金、资产和资源的管理者和支配者。如何在村民注意力转变的背景下，规范农村集体经济组织资金、资产和资源的使用和收益的分配，有效保障作为村集体经济组织成员的广大村民的合法权益，成为审计监督工作的重要任务。而要想完成好这一重要任务，就必须要确保审计监督工作不能受到县级农业和农村部门、财政部门、乡镇政府、村民委员会等主体的不当干预，而要能够依法独立地开展工作。但是，现有审计监督属于内部审计的范畴，具体的审计工作是由乡镇农村经济经营管理站在县级农村经济经营管理部门的指导下完成的。与此同时，依据我国《审计法》第三十五条的规定，主要承担农村集体经济组织管理职能的村民委员会的成员的任期和离任经济责任审计工作，由县级人民政府的农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织实施。这就使得县级政府的农业部门、财政部门、乡镇政府以及村民委员会对农村集体经济组织的审计工作存在过多干预的机会和空间，审计监督工作也由此缺乏必要的独立性。此外，村务监督委员会的成员构成和运行状况，也不利于农村集体经济组织审计工作独立性的提升。除了少数成员是由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任外，村务监督委员会的成员主要是兼职的，绝大部分村务监督委员会成员投入到村务监督工作中的精力非常有限，致使村务监督委员会在审计监督工作中应有的作用并未得到充分发挥。

5.审计监督工作的总体成效不佳

对农村集体经济组织所有的资金、资产和资源的使用和收益分配情况进行审计，确保广大村民的合法权益得到有效的保障，推动农村集体经济规范有序健康的发展，是农村集体经济组织审计监督工作的主要任务。上述任务的完成情况，是衡量审计监督工作成效的主要依据。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国农村集体经济组织的审计监督工作取得了长足的进步，但总体成效不佳，主要表现在以下三个方面。一是对农村集体经济组织资金的收支情况缺乏有效审计，部分资金存在违规开立银行基本结算账户、公款私存、公款随意外借、私设小金库、集体资金被挪用、支出不规范等问题。二是对农村集体经济组织的资产缺乏有效审计，部分集体资产被私人侵占，集体资产使用和处置收入没有及时全部上交集体，集体固定资产的变动情况没有及时反映出来，集体资产流失、浪费、闲置等问题不同程度地存在。三是对资源使用情况缺乏有效审计，对集体资源发包或租赁等产生的收益管理和分配工作存在诸多不规范的环节，例如集体土地征用补偿费用管理不透明，村集体的土地、矿山、林地、水面、滩涂等集体资源的租赁、发包、承包、拍卖等过程存在程序不规范的问题。

二、进一步优化农村集体经济组织审计监督工作的基本路径

“农村集体经济是中国农村经济的重要组成部分，是实施乡村振兴战略，探索中国特色农业农村现代化道路的重要依托。”党的十八大以来，党中央和国务院以及各级地方党委和政府高度重视发挥审计监督在化解国家治理难题和提升国家治理能力等方面的重要作用，农村集体经济组织的审计监督工作也随之取得了较为显著的成效，为乡村振兴战略的顺利实施和乡村有效治理目标的实现奠定了坚实的基础。面对当前工作存在的诸多问题，还需要从以下方面着手解决。

1.构建权威高效的审计监督工作体制

内部审计、社会审计和国家审计是审计工作的三种基本类型，审计监督工作的有效开展需要将三者有机结合起来。《中华人民共和国审计法（修正草案）》第二条规定，国家实行审计监督制度，坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。笔者认为，在县级党委的领导下，构建由县级农村经济经营管理部门、财政部门和乡镇农村经济经营管理站负责的内部审计，审计师事务所参与的社会审计和县级国家审计机关参与的国家审计有机结合的审计监督工作体制非常必要。具体来说，首先，要在县级党委层面成立审计工作委员会，负责统一领导县级行政区域内农村集体经济组织的审计监督工作；委员会主要由县级农业和农村部门、财政部门、审计部门、县级农村经济经营管理部门的负责人组成，办公室可以设置在县级农村经济经营管理部门。其次，在工作委员会的领导和统筹协调下，明确各部门的审计工作分工：年度性的、常规性的审计工作主要由县级农村经济经营管理部门、财政部门和乡镇农村经济经营管理站来承担，周期性的、专业性较强的、重大的审计工作可以交由审计师事务所来完成，县级国家审计机关主要对县乡财政部门、农村经济经营管理部门负责的内部审计工作和审计师事务所负责的社会审计工作进行必要的复核，不断加强村镇审计的力度，确保内部审计和社会审计的规范性、有效性和科学性。

2.提升审计监督工作人员的专业能力

在前述路径中，审计师事务所和国家审计机关参与审计监督工作，有助于缓解审计监督工作中专业技术人员不足带来的压力。但是，常规性审计监督工作还是由乡镇层级的农村经济经营管理站来完成的，如果不能从根本上解决乡镇工作人员缺乏审计专业知识和技能的问题，这一工作的水平和质量还是难以实现有效提升。为此，一要适当增加乡镇农村经济经营管理站的人员编制。2018 年5 月，习近平总书记在中央审计委员会第一次全体会议上强调：“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。”为此，可以在优化调整乡镇政府人员编制结构的基础上，适当增加乡镇农村经济经营管理站人员的编制，新增的人员编制应全部用于招聘审计、财务管理、会计等方面的专业人才，以此来有效解决管理站专业审计人才缺乏的难题。二要对管理站工作人员加强审计专业知识培训和技能训练，增强工作能力，使他们能够切实有效地承担起审计监督工作。

3.激发农村集体经济组织成员参与审计监督工作的积极性

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，村务监督委员会要发挥在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项上的监督作用，集体经济组织要发挥在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用。面对村民参与审计监督工作积极性和主动性不足的困境，需要充分发挥村务监督委员会的作用。一是要将认真负责的村民选拔进村务监督委员会，充分发挥村务监督委员会在与农村集体经济组织有密切关联的村务决策中的重要监督作用，确保集体经济组织的资金、资产和资源得到规范有序的使用，保护好村民的利益。二是要将村务监督委员会的成员吸纳进审计监督工作小组，提高他们对监督工作重要性的认识，让他们能够参与审计监督工作的全过程。三是要求乡镇农村经济经营管理部门定期地将审计过程和结果公布在乡镇政府的网站上，提高审计结果的透明度，并能接受村民的询问或质询。四是增强审计结果的使用效力，建立起有效的审计监督结果运用机制，把结果作为农村集体经济组织负责人和管理人员选拔、任用和考核的重要依据。同时，结合我国绝大多数农村集体经济组织的管理职能是由村民委员会来行使以及其负责人和管理人员由村委员成员担任的实际，还应以村民委员会成员任期和离任经济责任审计结果为重点，建立起必要的问责机制，以此来强化集体经济组织负责人和管理人员的责任意识和担当意识。

4.确保审计监督工作的独立性

一是出台相应的法律法规。鉴于我国农村集体经济组织的数量和类型日渐增多、规模不断扩大的现实，可以考虑出台《农村集体经济组织审计法》或《农村集体经济组织审计工作条例》等法律法规，在对审计工作流程进行规范的同时，明确审计监督工作依法独立开展的原则，以此来强化这一工作的独立性。二是将审计监督工作中一些重要的审计任务交由审计师事务所来完成，提升工作的客观性和专业度。三是鼓励开展农村集体经济组织交叉审计和异地审计，以此来减少县级政府、乡镇政府以及相关部门干预审计监督工作的机会，增强其独立性。