中小学“择校热”问题成因回溯及治理启示

李 明 , 沙 旭

(1.湖南理工学院教育科学学院,湖南岳阳 414006;2.广东理工学院会计学院,广东肇庆 526100)

1986 年我国第一部《义务教育法》颁布,全国各地对中小学入学问题进行改革,大中型城市在1993 年基本实现了就近入学政策。但一些家长没有按照政策规定让孩子就近入学,而是选择在教育部门划分的学区以外的学校就读,由此,“择校”成为社会普遍现象。经济社会的发展,使人们对优质教育资源的需求越来越迫切,受校间的发展差异性、教育资源配置的非均衡性以及传统应试教育的影响,“择校”现象逐渐成为义务教育阶段关注的热点问题,曾经大量出现的“以权择校”“以钱择校”“以房择校”等行为,严重地破坏了教育公平性原则。中共十九大以来,政府出台了针对性极强的治理政策和规定,通过有效的行政手段,从根本上遏止了“择校热”问题的蔓延发展,初步解决了人民群众关注的热点问题。本文试图通过回溯“择校热”问题的成因,探讨政府治理“择校热”问题的政策过程,为今后政府解决相关教育问题的政策制定提供启示或借鉴。

一、原因回溯

在过去一段时期,关于择校问题的讨论较多,学者们从不同角度对其进行了研讨。有学者认为,择校是指家长放弃义务教育阶段适龄儿童按学区免费就近入学的政策,主动选择其他学校就读的教育现象[1]。李思思认为,择校是由于教育机会不均,家长与受教育者主动选择优质学校从而获得发展的自觉行为[2]。若该现象属于合理范畴且符合政策规定则为一种正常的教育选择行为,因此择校是学校教育过程中的一类普遍现象。长期以来,有人赞同择校,认为择校既是学生的基本权利,也能让学校拥有更多的办学主动权,学生自主择校能够激发学校之间的合理竞争,能够促进学校主动提升教育教学质量,促进教育事业健康发展。有人不赞同择校,认为择校在市场经济条件下会扰乱正常的教育环境,尤其在现阶段,优质教育资源相对稀缺,政府教育经费投入的不均衡以及教师资源配置的非均衡性,拉大了地区之间、学校之间的差距,如果放开择校,则会破坏义务教育的公平原则,使拥有权力地位、经济实力、关系资源的一方成为“获胜者”。总体而言,不赞同者为大多数。

“择校热”问题是由择校现象演变成的社会热点问题,义务教育阶段择校现象的蔓延具以下几个特点:一是择校现象由经济发达地区和大中型城市延伸到了中小型城镇和农村;二是择校不仅在高中阶段存在而且下移至小学;三是择校费用大大超过政府规定的标准且不受政府监管,费用的多少随学校的名气大小而不同;四是择校表现为家长综合实力特别是经济实力的较量,助推了教育腐败现象的滋生。关于择校的方式和种类,有学者认为主要是五种:一是“以权择校”,具有一定社会地位和权力的家长通过一些不正当的方式为子女选择学校,如“走关系”“批条子”等;二是“以钱择校”,是指家长支付优质学校高额的“择校费”或“赞助费”,从而帮助子女实现择校;三是“以分择校”,这是目前大众最能接受的择校方式,择校的标准是学生的考试分数,从而让最具有潜力的学生接受优质教育;第四,以“特长择校”,一些享有特殊政策的重点学校竞相提高入学标准,学生们为争取进入优质学校,在成绩优异的基础上还必须到校外培训机构上“特长班”,为学校选优准备一项或多项特长,考取各种证书,这些证书成了进入重点中学的敲门砖,极大地扰乱了正常的基础教育秩序;五是“以户口择校”,这种方式较为迂回,很多父母选择在重点学校附近购房或将户口迁到其学区,争取让孩子能享受优质教育的权利。现实中,学生家长择校一般会采取几种形式相结合的方式[3]。家长的能力成为孩子能否获得优质教育资源的关键因素,家长的地位(权力)、经济能力、关系资源等社会影响力在择校中起到了重要作用,而没有这些资源的家庭,在这场非公平竞争中就会失去择校的机会。因此,“择校热”引发了社会广泛关注和议论,“择校热”从择校现象转化为社会热点问题,既违背了教育公平原则,又腐蚀了社会风气,更使原本干净的教育领域发生“扭曲”,影响了我国基础教育事业的均衡发展,这与义务教育政策无疑是相违背的。

“择校热”的成因是多方面的,既有家长方面的,也有社会方面的,还有政策方面的。研究发现,家庭背景、家长期望以及家长受教育程度较大程度地影响了择校行为。经济社会发展使家长对孩子未来有了更多期盼,良好的中小学教育是通往高层次教育的必由之路,每一位“望子成龙”的父母都希望子女获得高质量的教育机会。部门经济学告诉我们,优质教育资源是稀缺的准公共产品(拥挤性产品),当没有正常渠道获得进入优质学校的机会时,家长就会通过合法或者不合规的渠道进行择校。往往受教育程度越高的家长,择校时对教师的要求也越高,对具体的教学过程、学习氛围和课程负担拥有更多发言权和批评意识。相比较而言,社会资本(经济基础)处于弱势的家庭,尽管也想通过择校让子女获得优质的教育机会,但鉴于家庭的整体经济利益,最终会放弃择校。Hsieh 和Urquiola 对智利的教育研究显示,来自富裕家庭的学生,更有机会离开原有的公立学校而进入私立学校,并进一步表明家庭(家长)背景明显影响择校行为[4]。叶晓阳运用2003 年的CGSS 数据研究发现,父母的政治资本显著提高了子女择校的概率,一定程度上降低了子女的择校费支出[5]。另外,学校的教育教学质量、社会影响力、环境等也影响家长择校。胡咏梅等以北京市48 所中小学择校生为研究对象进行实证研究的结果显示,学校的教育教学质量(73.9%)是影响家长择校的最主要影响因素,其次才是学校的校风、学校的环境和学校离家远近[6]。Solmon 等对美国亚利桑那特许学校的研究也表明,在家长给出的普遍择校影响因素中,排在前三位的依次是:学校有优秀的教师(44.8%)、不满意原来学校的课程和师资(40.0%)、大家公认的好学校(34.6%)[7]。中外学者的研究结果基本一致,教育教学质量的好坏既与教师有关也与学校校风有关,所谓名校效应实际上就是名师效应。研究可知,社会上大家认可的名校,在长期的发展中不仅积淀了优越性,而且还深受家长和学生的信任。这些名校持续不断地吸引优质的生源和优秀的教师,使之办学声誉和办学效益不断提升,在影响家长择校的因素中,家长对教师的满意度要高于其他因素的满意度,家长对教师的期望也高于对学校的期望。

政府在教育公共政策的制定和实施过程中,相关教育政策的不配套、不完善或不可持续性也助推了“择校热”问题的形成。新中国成立之初,国家经济基础薄弱,在中小学教育发展没有足够资金支持时,建设一些重点学校的政策开始实施。一方面,这些政策的制定实施在一定时期里发挥了较好的示范引领作用;另一方面,因缺乏长远考虑,也造成了校际教育资源配置的巨大差异。随着我国经济社会发展,由政策造成的校际非均衡发展,形成少数“优质校”与多数“普通校”“薄弱校”并存的格局,为“择校热”问题的形成埋下了伏笔。众所周知,政府教育行政主管部门对所确定的重点学校进行政策倾斜和资金扶持,使其美誉度、升学率不断提高,造成了优质的教育资源过度集中,客观上驱动了家长选择重点学校的意愿[8]。在财政方面,由于教育经费不足,在相当长的一段时间里,各个地区都把教育经费向重点学校倾斜,无暇顾及一些偏远的农村学校或实力较弱的学校,导致家长把注意力偏向于基础设施较好的学校。随着“重点校”“示范校”与其他学校间的教育教学质量差距逐渐扩大,“择校热”“择校生”“择校费”现象越来越严重,尽管国家加大了对实力薄弱学校的改造和“输血”,但滞后的教育观念,低层次的管理水平,因循守旧的课堂,使一些“非重点校”距离好学校的评价标准有很大差距,难以获得家长和学生的认可。对此,有经济能力的家长在择校时总会选择与众不同的学校,让孩子享受与众不同的待遇以及与众不同的身份,“贵族学校”“重点学校”正好迎合了家长的富人身份和权势地位[9]。可见,教育政策中的“重点校”策略,使地区间、学校间的教育资源不均衡性加剧,导致重点学校更利于吸引优质师资,在优质生源的竞争过程中比一般学校更具有竞争优势。同时,一些享有了优质教育资源的中小学校,教育教学质量高、社会声誉良好,为了获得更多的外部教育资金,当家长们为孩子择校而主动向学校表示提供“择校费”时,这些学校就会开始光明正大地收取家长自愿缴纳的高额“择校费”。充足的资金,使教师的待遇及其个人影响力不断提高,更多的外校优秀教师也因此主动加盟学校,其结果是学校的升学率大增,社会声誉度进一步大涨,更多的优秀生源通过择校进入该校成为理所当然的事情。相比之下,那些原本实力就薄弱的学校则越来越弱,教育不均衡现象越来越难以纠正。另外,在相当长的时期里,政府的旁观态度和治理上的软弱,客观上推高助长了“择校热”问题的蔓延。陈静漪认为,地方政府在配置公共教育资源上的不均衡为择校创造了条件,长期不公平地分配公共教育资源形成了“重点学校”,并且地方政府与学校在“择校费”收入上的争利导致择校活动合法化、公开化[10]。因此,政策导致的学校间的差异成为“择校热”问题形成的主要原因之一。除此之外,就近入学政策“一刀切”的科学性和合理性欠缺,在实施的过程中也成为“择校热”形成的间接原因。因为该政策实施初期,划分学区时优质教育资源(好学校)常常分布不均或不合理,使一些家长在不了解就近学校的情况时,选择盲目跟风择校。

社会因素也间接地影响了择校行为。一方面,经济社会发展使人民群众对优质教育资源的需求日益增长;另一方面,学校间、地区间教育资源非均衡配置问题仍然存在,这个矛盾在短期内难以有效解决。在应试教育环境下,家长对孩子未来发展的期望寄托在是否获得良好的教育资源上(独生子女家庭更是如此),即孩子进入一所好的小学、好的初中或好的高中就读,成为众多家长的“唯一”期盼。在中国,延续几千年的“唯有读书高”的传统思想根深蒂固,家长始终把孩子的教育视为最重要的事情,分数高低成为学生最重要的评价标准,家长如此,学校如此,社会也如此。如高考成绩,万众瞩目,高考“明星学校”会受尽社会的赞扬,一些高档饭店连续不断地涌现学子的“谢师宴”,考上名牌大学学生的家长、老师喜形于色,媒体此时也会不断推出高分学生的励志事迹,整个社会充斥着对分数的崇拜。这导致一个很自然的结果:孩子还在小学和初中学习时,家长们就希望孩子的考试分数高,为了达到这样的目的,进入优质学校学习成了孩子、家长共同的目标。一旦没有进入心目中的学校,家长们就会使出浑身解数进行择校。由于能进入优质学校的人数有限,择校乱象丛生,如“以权择校”“以钱择校”“以房择校”大行其道,各类补习高收费现象到了离谱的程度。从社会心理学角度看,家长们普遍存在的既反对“择校热”问题又希望有择校机会的矛盾心理,反映了他们对优质教育资源的非均衡配置的无奈承认,对校际间优秀教师非均衡分布的无奈认可。长期的应试教育环境,在教育资源配置难以达到均衡的条件下,社会上存在的非素质教育土壤制约并影响了教育改革的健康发展。另外,还有学者进一步从社会阶层的角度对“择校热”成因进行了研究,认为择校的产生是多种教育需求得不到满足的必然结果:一是阶层再生产,指中产阶级家长倾向于放弃政府安排的学校,利用其阶层拥有的资源另行择校,以维持阶层固有的社会地位;二是中产阶层以外的阶层群体为实现社会流动而择校;三是被社会边缘化的群体渴望社会公正与文化自主,希望获得政治权利和实现社会正义的需求[11]。同时,随着大城市社会结构的多元化和两极化的出现,不同阶层的人开始有意识地进行教育行动的选择和教育价值的建构。这表明,“择校热”的产生既揭示了不同家庭均以极大“热情”去获得优质教育资源的激烈竞争现象,也反映了社会不同阶层自身价值存在的内在需求。

综上所述,随着经济社会发展,人们对优质教育日益增长的需求与长期以来存在的教育资源非均衡配置之间的矛盾,是义务教育阶段中小学“择校热”问题形成的主要原因;家长对孩子升学期望过高、某些教育政策的不连续性及政策执行不到位,也是其重要原因之一。

二、治理过程

美国对学生择校持开放态度。20 世纪80 年代,美国对中小学教育进行了改革,推出了独具特色的“择校”制度,这一制度是在教育市场化的前提下制定的。因此,他们在制定中小学择校政策方面,重点关注了以下四个目标能否实现:即自由、效率、公平、凝聚力。1995 年,米尔顿·弗里德曼提出了“教育券”思想,即政府向家长提供票证,票证代表每年每位学生在政府规定的教育机构读书最多可花费的金额。家长除了可自由使用发放给他们的票证,也能自愿向私立或者公立性质的教育机构购买教育劳务。总之,国外在择校问题上给予了学生更多的自主权。

我国从计划经济体制过渡到中国特色社会主义市场经济体制,择校现象逐步演变成“择校热”问题。该问题涉及的影响面大、情况复杂、难度较大,如何有效解决“择校热”问题,是对我们政府治理能力的一次考验。在我国,政府是社会问题治理的主体,因此教育行政主管部门始终处在教育类问题治理的中心,发挥着重要的行政主导作用。

20 世纪90 年代,择校引起的社会问题显现,根据择校的治理政策和实施情况,我们可将择校问题的治理分为三个阶段:第一阶段(1995—1997年),主要是治理义务教育阶段择校高收费的政策实施阶段,此阶段虽然取得了一定成效,但在一些地方,尤其是在大中型城市没有从制度体系上遏止择校的高收费现象。同时,房地产商在利益的驱动和渲染下,开始出现“学区房”问题。“择校热”与房地产开发商关联,后来衍生为重要的社会热点问题,政府不得不下大力气进行专项整治。第二阶段(1998—2000 年),为了从根本上治理“择校热”问题,对应试教育进行改革,国家提出了素质教育发展政策。虽然中小学择校治理进入新的阶段,但该时期因政策执行不到位,“择校热”仍持续升温,影响面扩大。第三阶(2001—2006 年),中央提出教育改革是把素质教育作为21 世纪的重要改革内容和方向,把择校问题的解决与禁止片面追求升学率、减轻义务教育阶段学生的课业负担等问题联系起来,从全面发展的视角审视“择校热”问题。国家有关部门从教育均衡发展的角度权衡教育公共政策的得失,拟出台更加有效的治理政策化解择校的弊端。这一时期,出台了许多政策和办法:如控制公办学校转制的数量和规定名校不能转制;由名校牵头与实力薄弱学校进行合作,并加大资金投入,提升实力薄弱学校的教育质量。对此,不少地方出现了名校牵头成立的教育集团,旨在将优质教育资源延伸到实力薄弱的学校,如长沙市成立了雅礼教育集团和长郡教育集团,其做法获得了一定成效。但是一些非省会城市的房地产开发商,利用名校效应,打着引入优质教育资源的名号,在成片开发的住宅小区附近建设民办学校,打着与名校合作的旗号直接使用了含有名校名字的校名,高额收取学生学费,提高商品房的销售价格,严重损害了学校的教育形象,破坏了教育公平原则,也扰乱了房地产市场。可见,政府在20 世纪末开始关注择校问题的治理,出台了各种针对性的治理政策,虽然取得了一定的成效,但社会上的“择校热”问题没有得到根本好转,有些地方甚至愈演愈烈。对此,有学者指出中国的学校政策存在急功近利性和自相矛盾性,教育的发展忽视了教育内部过程的质量互换的质变过程,跨越了时间的积累,为达到阶段性目的,短时间内进行连续的政策变革[12],造成了一定的政策“混乱”现象。如1986 年《义务教育法》要求地方政府合理设置学校,使学生就近入学;1996 年出台了有关教育政策,明确规定小升初免试,就近入学。但到了1997 年,国家教委却提出允许有困难的大中型城市公办学校招收择校生,2001 年教育部再次严格规定义务教育中小学不准招收择校生,地方政府根据实际情况也制定了一系列禁止择校的政策或规定,例如“指标到校”“电脑派位”、取消“特长生”等,但“择校热”问题仍然没有解决。如2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》指出,义务教育择校仍是需要解决的教育问题,表明一系列禁止择校的相关政策并没有完全改变客观存在的“择校热”。

新时代以来,习近平以人民为中心的党的执政理念深入人心,坚持教育公平发展的思想贯穿教育改革的各个方面。为了有效解决义务教育阶段“择校热”问题,2014 年1 月14 日,教育部颁布了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》,提出“单校划片”(按照就近入学原则,依街道、路段、门牌号、村组等,为每一所初中合理划定对口小学)和“多校划片”(对于城市老城区暂时难以实行单校划片的,可按照初中新生招生数和小学毕业人数基本相当的原则,为多所初中划定同一招生范围)的招生方法,还提出了试行学区化办学的设想。该实施意见还规定各级教育行政部门和公办、民办学校均不得采取考试的方式选拔学生。公办学校不得以各类竞赛证书或考级证明作为招生入学的依据。同时,该意见首次对民办学校招生进行了明确要求(但没有硬性干预)。多年的顽疾,在中央关于切实解决好人民群众普遍关心的问题的要求下,通过行政手段强力推进,“择校热”问题得到遏止,治理成效开始彰显。为了更好地治理“择校热”问题,2016 年教育部办公厅颁布了《关于做好2016 年城市义务教育招生入学工作的通知》,要求在教育资源配置不均衡、择校冲动强烈的地方采取多校划片,将热点小学、初中分散至每个片区,确保各片区之间大致均衡。同时规定,实行多校划片的要通过随机派位方式分配热点学校招生名额。2017 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》,通过总结全国各地治理经验,非常明确地提出要采取多措并举的方式进一步化解择校问题,要求“试行学区化管理”,采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等办学方式,改革和完善入学制度。2018 年,在治理义务教育阶段“择校热”工作取得决定性成效的基础上,为进一步推进义务教育均衡发展,教育部办公厅下发了《关于做好2018 年普通中小学招生入学工作的通知》,要求民办学校的招生入学工作要纳入当地教育行政部门统一管理,规范招生计划和招生管理方式,与公办学校同步招生,至此长期存在的公办、民办学校招生“双轨制”得以消失。2019年,教育部办公厅《关于做好2019 年普通中小学招生入学工作的通知》要求,所有公办、民办义务教育学校都要严格遵守义务教育免试入学规定。同时,严禁自行组织或与社会培训机构联合组织以选拔生源为目的的各类考试,严禁任何学校收取或变相收取与入学挂钩的“捐资助学款”,严禁义务教育阶段学校以各类竞赛证书、学科竞赛成绩或考级证明等作为招生依据,治理的力度非常大,既整体推进了教育改革,又较好地清除了应试教育带来的一系列影响教育公平的问题。2019年,中共中央国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》,在第十七条关于完善招生考试制度的内容中再次强调“推进义务教育学校免试就近入学全覆盖”“严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据,不得以面试、测评等名义选拔学生”“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生”“对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取”。2020 年,全国多个城市进入“全民摇号”时代,择校家长、培训机构和学校之间的“合谋”关系被打破,围绕择校展开的竞逐行动彻底受到约束[13]。湖南省为了巩固治理取得的成果,2021 年省教育厅、省发改委、省财政厅、省市场监管局、省新闻出版局五部门联合下发通知,就严禁教育乱收费问题作出具体规定,首当其冲的就是严禁中小学择校乱收费以及其他教育乱收费。在中央政府主导下,在地方政府大力推进下,困扰中国社会的“择校热”问题得到基本解决。

三、治理启示

通过对“择校热”问题成因的回溯以及分析政府对“择校热”问题的政策治理,我们得到以下几点治理启示。

(一)要充分认识社会热点问题的治理难度

从“择校热”问题成因回溯中可知,社会热点问题的影响因素是多方面多层次的,既有家庭因素、社会因素,还有政策因素和文化因素,涉及面大、情况复杂、解决难度大,需要持续不断地推进和深化改革才能较好解决。“择校热”问题,实际上是教育资源配置的非均衡性和优质教育资源的稀缺性与社会对良好教育需求日益增长之间的矛盾产物,该矛盾在一定时期内存在。另外,围绕规范、约束和限制而展开的治理有助于控制“择校热”的蔓延,但易受到利益相关者的阻碍,甚至出现扭曲与逃避政策的“变通途径”[14]。所以,对诸如“择校热”这样的社会教育热点问题的治理难度要有充分的认识。

(二)社会热点问题的治理政策要相互配套且可持续

从“择校热”问题的治理过程中可知,20 世纪90 年代政府就开始注意择校现象的负面影响,出台了相关政策或规定予以矫正和引导约束。但择校现象仍然演变为“择校热”问题,还派生了“学区房”及课外无序补习等问题,这表明政府没有达成依赖政策治理择校问题的初衷。另外,教育行政部门20 世纪的“重点校”政策以及后来向重点学校政策倾斜的实际做法,客观上助推了教育资源配置的非均衡性。当前国家全面推行的“公民同招”政策,在有力维护教育起点公平、确保良性竞争的同时,也面临着现实困境和深层隐忧:公平起步与均衡依赖的鸿沟、自主择校与政策调剂的分歧、民办与公办学校的分化[15]。所以,教育公共政策既要有针对性地解决现实存在的问题,更要有保持政策服务社会发展目标的远见,同时政策实施的连续性和配套性也十分重要。否则,前后政策的矛盾会让治理成效难以达到预期效果。

(三)地方党委政府要确保社会热点问题的治理政策执行到位

中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的执政理念,着力解决人民群众迫切希望解决的问题,尤其是社会热点问题。从“择校热”治理过程可知,2014 年教育部出台专门文件,对中小学生就读问题进行了规定。之后的2016 年至2019 年,国家每年都出台了相关通知,针对性地对中小学生升学问题作出相关规定。对此,地方党委政府站在讲政治的高度,采取各种有效措施确保了治理政策和规定的执行到位,长期困扰我们社会的“择校热”问题终于在各级政府强力治理下得到了有效解决。所以,治理政策的制定和执行到位是一个整体,缺一不可,其中作为治理主体的地方党委政府必须发挥关键作用。

(四)社会热点问题的治理本质是确保社会公平

教育公平原则是义务教育首先要体现的重要原则,“择校热”问题严重地破坏了教育公平发展的基础,因此解决好诸如“择校热”等一系列教育领域中影响教育公平发展的问题,是确保国家实现2035 年和2050 年发展目标和任务的重要保障。“就近入学”“划片入学”等各种禁止择校的政策,在一定意义上只是缓解现阶段教育不均衡的“镇定剂”,唯有因地制宜,根据居民教育需求增加优质教育资源总量、缩小地区间教育差异,才是解决教育不均衡的治本之药[16]。2019 年,国家出台了教育改革总体方案,拟在2035 年以前,对教育方面存在的各类问题进行深入改革,解决长期存在的由应试教育而引发的系列问题以及学校、教师、学生的评价导向等问题。所以,社会热点问题的治理本质就是使人民群众感受到社会公平正义原则给他们带来的幸福感。