关于义务教育择校热政府责任的文献综述

【摘 要】择校热是一个社会热点问题，很多学者也开始关注由择校现象引起的义务教育阶段教育不公平问题。关于义务教育择校热政府责任的现有国内外文献，国外学者呈现主导、支持的态度，而国内大部分学者则反对择校，并就择校所带来的一系列影响等进行了分析。

【关键词】义务教育；择校热；政府责任；文献综述

一、相关概念界定

（一）义务教育

1.义务教育的含义

在中国，义务教育（Compulsory Education）始见于清光绪二十九年《奏定学堂章程》中的《学务纲要》。“初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各国政令凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。” [1]《教育大辞典》认为义务教育是“根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的普及的、强迫的、免费的学校教育。由于这种教育要求社会、学校、家庭予以保证，对儿童既是应享受的权利，又是应尽的义务，故亦称‘强迫教育。” [2]

1986年4月我国颁布的《中华人民共和国义务教育法》首次把免费的义务教育用法律的形式固定下来，也就是说适龄儿童和青少年必须接受九年的义务教育，“国家实行九年义务教育”从此成为法定义务。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第二条规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保证机制，保证义务教育制度实施。”

（2）义务教育的产品属性

萨缪尔森把公共产品定义为：将该商品的效用扩展他人的成本为零；无法排除他人的参与分享，是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的产品或服务[3]。根据萨缪尔森的定义，国防、外交、公安、司法、义务教育、生态环境保护等都是公共产品。

关于义务教育的产品属性，经济学家厉以宁认为，政府提供的义务教育阶段的教育应该具有公共产品性质，得到一定政府补贴的个人办学者提供的义务教育阶段的教育，则基本具有私人产品的性质，这等于说，义务教育產品既具有公共产品属性，又具有私人产品属性[4]。依据公共选择理论的判断，我国的基础教育兼有公共物品和私人物品的属性，是典型的准公共物品。刘汉屏、李春根在《农村义务教育投入体制问题再探》一文中指出，根据公共产品的理论，教育并非是萨缪尔森所说的纯公共产品，而是一种准公共产品[5]。王一涛认为，对教育的产品属性进行判断应依据其提供方式，义务教育如果是免费提供则属于公共产品，如果由市场提供则属于私人产品[6]。

从上述理论我们可以看出，无论国外学者还是国内学者都把义务教育看作是一种公共产品。因此义务教育具有准公共产品属性。

a择校

“择校”，即选择学校，在国外指学生可以到政府指定学校之外的学校就读。在我国关于择校的概念，虽然没有形成正式的定论，但很多专家学者们通过不同的视角对其进行了阐释。有学者认为，择校是家长行使对子女教育的监护权和选择权，并愿意以较高的经济代价，换取子女进入重点中小学就读的机会。

孟令熙则认为择校主要是因为义务教育发展不均衡，优质教育资源严重缺乏，而人们对优质义务教育资源的需求日益旺盛。再加上儿童的发展是有差异的，不同的儿童的智力发展水平、生理特点、身体状况都存在着显著的差异，因此人们对教育的要求也是多种多样、丰富多彩的，这样家长就会为了选择适合自己孩子发展的学校而择校。还有一个因素就是随着我国经济的发展，社会上人口流动现象日益普遍，大量因父母工作暂时转移的流动儿童需要在父母的工作地选择学校通过择校的方式就学。重点中小学校和非重点中小学校两极分化，致使学生纷纷通过择校进入重点学校。

王云华认为，择校产生的原因是政府在配置教育资源的过程中对资源的配置不合理；教育部门没有及时更新人才观和教育观，把升学率作为衡量一所学校办学质量的唯一标准，从而促使学生家长千方百计通过择校让孩子进入升学率高的学校；国家划分了重点中小学校与非重点中小学校，使得中小学校际差距越来越大：虽然国家规定义务教育阶段学生免试入学，但中小学校变相的入学考试仍然存在。

商江认为择校是指在教育机会不均等以及教育资源不均衡的情况，受教育者及其家庭主动选择有利于自己的优质学校以更多地占有教育资源，提高自身发展的潜能与机会的自觉行为。

b政府责任

“责任”一词在《现代汉语词典》对责任一词的含义是这样界定的：其一，使人担当某种职务和职责；其二，责任意味份内应做之事；其三，责任意味未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。布莱克维尔政治学百科全书解释，“责任”一词在政治活动和公共管理中最一般的含义是指与某个特定的职位或机构相联系的职责。

关于政府的责任，早在18世纪亚当·斯密就在其代表作《国富论》里做了详细的解释：第一，保护社会不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会所有成员不受其他成员的欺侮或压迫；第三，建立和维持某些对于一个大社会当然是有很大利益的公共机构和公共工程。公共管理学者斯塔林从政府责任的六项基本价值，即“回应、弹性、能力、正当程序、责任、诚实”入手来界定其含义。

广义的政府责任，是指法律规定的行政机关及其公职人员应当履行的义务。它包括两个方面：第一，政府作为一个整体对国民负责；第二，由于行政管理系统是不同功能环节所组成的有机体系，为使行政部门的管理活动适应国民的利益和要求，必须在行政管理内部的各个环节、各个层次之间进行责任分工和权限分解。

（二）国内外研究现状

1.国外相关研究

20世纪80年代以后，美、英、日、澳、俄等国家在经济上逐渐抛弃了主张国家干预的凯恩斯主义，而选择了新自由主义经济政策，主张政府以货币调节为主，充分发挥市场的作用。根据经济自由主义的思想，在教育领域，这些国家普遍引入市场竞争机制，实行家长自由选择学校的制度，并立法确保它的合法性。

在20世纪80年代以前，美国各州均实行“划分学区，就近入学”的政策，择校只局限于少数富裕家庭选择私立学校，或者有宗教信仰的家庭选择教会学校。80年代以来，美国的一些教育改革者倡导破除公立学校的垄断局面，强化学校竞争的择校制度。家长可打破学区界限和公私立限制自由择校。布什总统于1990年春天宣布了“美国2000年教改法案”。该法案明确提出要推行择校制度，并认为择校不应局限于公立学校系统内部，还应当扩大至公立学校和私立学校之间。次年布什总统又签发了《美国2000年教育战略》，重要内容之一便是鼓励择校。以后美国历届总统包括克林顿和小布什都对择校予以高度重视，使择校作为一种制度在美国确立下来，政府出台的各项政策保证了择校制度在实践之中的不断发展。

在法国，政府取消了实行就近入学的“学校卡”，给予家长择校的权力，并在1993年提出《选择居住区以外的公立中学》的教育报告。在瑞典，国家认为家长应该拥有为子女选择教育的权力，并在新的《学校法》中强调了择校的重要性。在英国，1988年《教育改革法》通过“择校”在公立学校中营造了一种市场竞争机制，以提高学校对家长和社区的责任感，关心他们的教育教育需求。

因此西方国家的择校制度是由政府主导的教育改革措施，这些国家通过颁布法律对择校进行保护与规范。并且英美等国家为了推动择校还采取了一些措施：1.教育凭证，即由学生持有一张代表该州或该区生均教育经费的凭证进行择校，学校凭此证到有关政府部门领取拨款；2.教育税减免。上私立学校的家长不需交教育税，以吸引家长选择私立学校；3.举办特色学校如磁石学校，学生不受学区限制自由选择符合自己特点的特色学校。

虽然在西方，择校改革已经历了20余年，但其在实施的过程中及对结果的评价上，也是褒贬不一。

曾在里根政府任联邦教育部长助理的费恩则指出，有意识地扩大家长的选择权限不仅有利于提高教育质量，而且会对社会中的绝大多数人更加公正，可以避免只有富人才有选择权。美国斯坦福大学胡佛政治学院的约翰·E·丘伯（John E. Chubb） 和泰力·M·默（TerryM. Moe） 在《政治、市场与学校》一书中所言： “择校方案完全可以独立承担起改革的全部责任；它包括了所有的教育改革必须的理念和方式，完全可以实现改革者多年以来追求的改革目标”。该书以500所公立学校和私立学校为分析样本，以两万余名学生、教师和校长为分析对象，搜集了大量数据，提出鲜明激进的教育改革观点：极力主张教育市场化，将自由市场原则引入美国教育体系，以私立学校的办校模式改革美国的公立中小学。约翰？E？丘伯和泰力？M？默成为“择校运动”的积极倡导者。陈新宇认为，美国的择校改革打破了过去公立学校和地方学区垄断教育、教育经费和教育权的格局，把选择何种教育形式和教育场所的权利交给家长，从而给整个教育系统引入了竞争机制，进而提高了整个教育系统和各个类型的学校的效率。

以杰夫惠迪、萨莉鲍尔和大卫哈尔平为代表的反对派则认为：“当前的放权与择校政策不可能给穷人带来某些鼓吹者们所说的利益”，如果要在更广泛的范围争取社会正义，就必须超越放权和择校。易红郡认为，择校并没有实现真正的教育民主，也没有给所有孩子的发展带来真正的自由。这一措施的收益者是中产阶级家庭而非工人阶级。

2、国内相关研究

与国外由政府主导的择校制度不同，中国政府在择校上持反对态度。我国《义务教育法》第十二条明确规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。国家教委于1995年4月25日颁发了《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》，规定“九年义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生”。

不仅政府的态度如此，我国学者许多学者也对择校现象持否定批判态度，尤其是近几年，择校越来越严重，并且带来一系列问题，持批判态度的学者也越来越多。尽管国内关于“择校”的研究数不胜数，并且已经取得相当大的成果。但是国内关于对义务教育阶段“择校热”的政府责任的研究相对较少。许多研究只是对政府责任只是简单的提了一下。专门对义务教育阶段“择校热”的政府责任的研究屈指可数。

鲍传友（2008）认为，“择校热”一方面反应了“后普九”阶段社会对优质教育的强烈需求与政府供给不足的深刻矛盾；另一方面，也暴露了政府垄断性的教育公共品供给形式的单一，无法向市场经济中成长起来的不同利益主体提供多样化的教育服务，限制了公民合法的、多样化的教育选择。

翟静丽（2011）则认为义务教育发展不均衡是政府责任的缺失和越位造成的。首先是义务教育财政投入力度不足，并且分配不均衡，在城市内部，政府的投入向“重点学校”倾斜；其次是政府对个人教育选择权、学校办学自主权的过度干预，比如，“就近入学”的行政命令限制了学生和家长的教育选择权。

关于义务教育阶段“择校热”的政府责任，国内学者大多大同小异，简单的总结起来，有以下几方面：一是政府财政投入不足且分配不均衡；而是政府垄断性的教育公共产品供给形式单一，无法满足越来越多样化的教育需求；三是政府对个人教育选择权、学校办学自主权的过度干预；四是相应的政策法规不完善；五是政府执行力不够。

作者简介：彭晓祎（1993.4-），女，土家族，湖北省恩施土家族苗族自治州人，中央民族大學管理学院2015级行政管理专业硕士研究生在读。研究方向，政府治理。

参考文献：

[1]许椿生.义务教育的起源和演变.教育学文集（第14卷）[C].人民教育出版社.1990：173.

[2]顾明远主编.教育大辞典（第一卷）[M].上海教育出版社，1990：69.

[3]保罗·萨缪尔森.《经济学》（第十七版）.萧琛译.北京：华夏出版社.1999：267.

[4]厉以宁.关于教育产品的性质和对教育经营的若干思考.教育发展研究.1999（10）.

[5]刘汉屏.李春根.农村义务教育投入体制问题再探.企业经济.2004（10）.

[6]王一涛.教育是公共产品吗[J].复旦教育论坛.2004-5.