美国智库对中国加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”认知评析

邢瑞利

摘要：[目的/意义]中国申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）引起了美国智库的广泛关注，准确研判美国智库的认知，能够为中国顺利推进CPTPP谈判进程提供重要启示。[方法/过程]本文选取美国7家主流智库的18份代表性研究报告作为样本，分析美国智库对中国加入CPTPP的意图、影响及前景所形成的基本观点，并进一步剖析美国智库产生负面认知的动因。[结果/结论]美国智库总体上对中国加入CPTPP持负面评价，中国应理性看待这些认知，保持战略定力，并采取多种措施妥善管控好中美关系，调动一切积极因素为最终顺利加入CPTPP奠定坚实基础。

关键词：美国智库 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP） 拜登政府 中美关系

分类号：D81

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.01.14

開放科学（资源服务）标识码（OSID）

*本文系南京航空航天大学2022年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“拜登政府的‘印太经济框架研究”（项目编号：NR2022013）、南京航空航天大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“拜登政府东南亚政策研究”（项目编号：1023-YAH22013）、2020年度国家社科基金青年项目“‘印太战略背景下‘东盟中心地位重构研究”（项目编号：20CGJ029）的阶段性成果之一。

1 前言

“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership， CPTPP）由“跨太平洋伙伴关系协定”（Trans-Pacific Partnership Agreement， TPP）改组而来，是一个综合性自由贸易协定。2009年11月，时任美国总统奥巴马宣布美国加入TPP谈判后，这一自由贸易协定进入迅速扩员阶段，且影响力显著提升。经过六年多的密集谈判，2016年2月，美国、澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南等12个成员国代表在新西兰正式签署了TPP协议。然而，在等待TPP正式生效之际， 2017年1月23日，特朗普在上台伊始就签署行政令宣布美国退出TPP。面临美国退出TPP的僵局，日本在极力游说特朗普政府重返TPP无果后，积极主导并联合TPP的其他10个成员国继续推进谈判。2017年11月11日，以日本为首的TPP 11个成员国在越南岘港共同发布了一份联合声明，决定将TPP更名为CPTPP。2018年3月8日，参与CPTPP谈判的11个成员国签署新协议，CPTPP于2018年12月30日正式生效。与TPP相比，虽然CPTPP在经济规模、贸易规模和国际投资等方面不可同日而语，但是CPTPP沿袭了TPP高标准、高质量的“下一代贸易规则”的特征，并保留了大部分TPP的原始文本，仍然是一个高标准的区域贸易协定，未来将对亚太区域经贸格局和中国对外经贸环境产生重大影响[1]。2021年9月16日，中国正式申请加入CPTPP的举动引发国际社会广泛关注，其中美国主流智库围绕中国加入CPTPP这一举动展开了多角度的分析和解读。鉴于智库历来对美国的外交政策具有强大的影响力，因此，研判美国主流智库对中国加入CPTPP的认知就显得尤为必要。这不仅有助于全面把握美国对中国加入CPTPP的舆论态势以及拜登政府的对华政策取向，也能为中国后续采取相关应对策略以顺利推进CPTPP谈判进程提供参考借鉴。

2 智库样本选取及文献概况分析

2.1 智库样本的选取

本文主要选取美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）、布鲁金斯学会（Brookings Institution）、新美国安全中心（Center for a New American Security）、美国和平研究所（United States Institute of Peace）、亚洲协会政策研究院（Asia Society Policy Institute）、彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）以及对外关系委员会（Council on Foreign Relations）等7家主流智库的18份代表性研究报告作为分析样本。本文选取上述7家智库主要有如下三方面的考量。第一，这些智库在美国乃至全球范围内具有极强的影响力和权威性。根据宾夕法尼亚大学2021年发布的《全球智库报告》，这7家智库在110家美国顶尖智库排名中均位于前36名之列。不仅如此，这7家智库在美国国防和国家安全顶尖智库、外交政策和国际事务顶尖智库中的排名也非常靠前。例如，战略与国际研究中心被认定为“国防与国家安全领域顶级智库榜单”中的“卓越中心”，布鲁金斯学会被认定为“国内经济政策顶尖智库榜单”中的“卓越中心”[2]。第二，这些智库通常是美国民主党精英的大本营，是拜登政府制定内外政策的重要参考来源。例如，美国战略与国际问题研究中心素有“冷战思想库”之称，与民主党较为强硬保守的政策路线基本一致；布鲁金斯学会汇聚了一大批美国民主党精英，拥有美国智库中最权威、最全面、最具影响力的知华派群体；新美国安全中心作为新型防务智库已经逐步发展成为民主党的御用智库[3]。第三，这些智库与拜登执政团队核心成员关系非常密切，很大程度上推动并主导拜登政府内外政策的走向。拜登执政团队核心成员大多拥有智库背景，其通过“旋转门”机制实现了由美国智库学者向政府官员身份的转换。例如，现任美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）曾在战略与国际问题研究中心担任过研究员；美国国家安全委员会“印太协调员”库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）是新美国安全中心联合创始人并且曾担任该中心总裁；美国财政部部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）曾任布鲁金斯学会研究员等（见表1）。

本文以“China Join CPTPP”为关键词在上述7家智库的官方网站进行检索与甄选，最终共得到18份代表性研究报告。具体包括：战略与国际问题研究中心3份、布鲁金斯学会3份、彼得森国际经济研究所各3份、新美国安全中心2份、对外关系委员会各2份、美国亚洲协会政策研究院4份、美国和平研究所1份。

2.2 文献概况分析

从文献内容来看，上述7家智库关注的主题主要涉及中国加入CPTPP的意图、前景、影响、美国应对中国加入CPTPP的政策措施等四个方面（见表2）。在18份代表性研究报告中，有将近1/2的文献关注中国加入CPTPP的意图及其前景，超过3/4的文献聚焦于中国加入CPTPP产生的影响。

从文献作者的背景来看，18份代表性研究报告的作者通常是中国问题研究领域的专家，具有较大的学术影响力。例如，美国和平研究所研究员傅瑞珍长期研究中国内政外交，是资深的中国问题专家；美国战略与国际问题研究中心高级研究员葛来仪是知名的台海问题专家。与此同时，部分专家学者具有在美国政府部门任职的经历（见表3）。例如，美国战略与国际问题研究中心高级顾问威廉·赖因施曾担任美国对外贸易委员会主席、美中经济与安全评估委员会委员；亚洲协会政策研究院副主席温迪·卡特勒曾担任美国贸易副代表；新美国安全中心印太安全项目高级研究员雅各布·斯托克斯曾担任白宫国家安全顾问等。

3 美国智库对中国加入CPTPP的主要认知

通过评估上述18份代表性研究报告可以发现，中国加入CPTPP的意图、前景及其产生的影响是美国智库关注的核心内容。美国智库从不同的角度对这3个方面的内容进行了深入分析和解读。

3.1 对中国加入CPTPP意图的解读

美国智库认为，中国申请加入CPTPP背后的意图既受到经济利益驱使，也有阻止中国台湾加入CPTPP的政治考虑，同时为了凸显美国在地区经济合作中的缺位，以塑造自身支持自由贸易和多边主义的良好形象（见表4）。

首先，中国申请加入CPTPP主要受到经济利益驱使。美国智库认为，中国申请加入CPTPP的举动将对中国经济起到巨大的推动作用。虽然CPTPP的经济体量比较小，但其拥有较低的关税和较高的贸易自由度，这有助于中国牢固地处于地区和全球供应链的中心，提升其参与主导印太地区经济合作的广度和深度。美国彼得森国际经济研究所客座研究员彼得·佩里（Peter Petri）和迈克尔·普卢默（Michael Plummer ）的研究数据表明，中国加入CPTPP将获得巨大的经济收益。其认为：“如果不加入CPTPP，中国的总收入将会因为贸易转移效应损失100亿美元，而加入其中则能获得2，980亿美元的经济收益；在CPTPP持续扩员的情形下，中国不加入的经济损失将会高达530亿美元，而加入其中则能够获得大约3，250亿美元的经济收益。”[4]美国和平研究所中国研究资深研究员傅瑞珍（Carla Freeman）指出：“由于RCEP和CPTPP成员国存在大部分重叠，中国如果凭借自身的经济影响力加入CPTPP，那么可以在未來十年内国民生产总值增加数千亿美元。不仅如此，加入CPTPP也有助于中国与RCEP成员国共同扩大贸易伙伴网络，增加供应链韧性，以抵御中美贸易摩擦造成的经济损失。”[5]

其次，中国申请加入CPTPP有阻止中国台湾加入的政治考虑。CPTPP协议正式生效后，蔡英文当局一直竭力推动中国台湾申请加入CPTPP，图谋缓解岛内经济困境的同时，拓展台湾“国际空间”、提升“国际地位”，从而达到与中国大陆“实质性脱钩”的目的[6]。在美国智库看来，中国申请加入CPTPP正是基于维护一个中国原则、推进两岸关系和平发展的政治考虑。美国彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗瑞·肖特（Jeffrey Schott）认为：“中国申请加入CPTPP是一种防御性战略，本质上是为了防止CPTPP将中国台湾纳入其中。”[7]美国和平研究所中国研究资深研究员傅瑞珍强调：“中国台湾多次表达加入CPTPP的意愿，并积极与日本围绕这一议题展开讨论，这些给中国大陆敲响了警钟。为了防止中国台湾提前申请加入CPTPP，中国大陆抢先一步加入以避免陷入被动。”[5]布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任米雷娅·索利斯（Mireya Solís）认为：“由于中国的经济实力已经超过了现有CPTPP成员国的总和，这使其可以凭借自身影响力对CPTPP成员国施加压力以阻止中国台湾加入。”[8]

最后，中国申请加入CPTPP是为了对冲美国组建的新印太安全联盟，以塑造自身支持自由贸易和多边主义的良好形象。由于中国申请加入CPTPP的时间与美国、澳大利亚和英国宣布组建的澳英美联盟（AUKUS）的时间非常接近，因此，美国智库的解读普遍带有浓厚的政治色彩，强行将两者联系在一起，称中国的举动是为了“从经济上削弱和打破美国的军事围堵”[9]。美国战略与国际问题研究中心研究员乔安娜·谢尔顿（Joanna Shelton）认为：“中国在澳英美联盟成立后的第二天提出申请加入CPTPP，意在表明对美国在印太地区的军事努力和日益强硬的经济行为的担忧。”[10]美国亚洲协会政策研究院副主席温迪·卡特勒（Wendy Cutler）指出：“中国加入CPTPP可能受到澳英美联盟的影响，这一举动只有好处没有坏处：不仅可以借此在维护贸易自由化问题上赢得道德制高点，也能树立中国推动经济合作和地区经济一体化的坚定支持者形象。”[11]美国战略与国际问题研究中心研究员威廉·赖因施（William Reinsch）也持类似看法：“中国加入CPTPP是一个明智的举动，因为其可以塑造中国支持自由贸易和多边主义的形象，而凸显美国缺席印太地区经济合作的弊端。”[12]

3.2 对中国加入CPTPP前景及影响的分析

美国智库预判，由于距离CPTPP的高标准门槛甚远，中国后续申请加入CPTPP的谈判将会经历漫长的历程。不过美国智库仍认为，中国加入CPTPP挑战了美国在印太地区的战略主导权，加剧了CPTPP成员国内部的分裂（见表5）。

关于中国加入CPTPP的前景，美国智库整体上对中国是否有能力进行国内经济改革以达到CPTPP的高标准门槛表示怀疑。美国战略与国际问题研究中心研究员威廉·赖因施认为：“中国后续加入CPTPP的谈判需要很长的时间，在未来可能面临3个选择：根据CPTPP成员国的要求切实做出改变；承诺作出改变但实际上并不履行承诺；向CPTPP成员国施压，迫使其降低准入标准。”[12]美国彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗瑞·肖特指出：“中国在劳工标准、国有企业补贴和数字贸易等领域与CPTPP标准存在无法弥合的难题。除非CPTPP成员国给予中国较长时间的过渡期，促使其履行具体条款义务或直接给予豁免，否则中国的申请很难获得批准”[7]。布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任米雷娅·索利斯强调：“中国与CPTPP部分成员国存在不同程度的紧张关系，是阻碍其加入CPTPP的一个重要因素。根据规定，中国加入CPTPP必须获得所有11个成员的一致同意，但中国目前与日本、越南均存在领土争端，与澳大利亚的双边关系不断恶化，而加拿大、墨西哥与美国签署的美墨加协定（USMCA）包含针对中国等‘非市场国家的‘毒丸条款，这一系列因素均将加大中国加入CPTPP的难度。”[8]

关于中国加入CPTPP的影响，美国智库普遍认为中国的这一举动具有一石二鸟的“功效”，既能削弱美国在印太地区的影响力，又能使CPTPP成员国内部产生分裂。一是中国加入CPTPP威胁和挑战了美国在印太地区的战略主导权。美国亚洲协会政策研究院副主席温迪·卡特勒认为：“中国加入CPTPP的策略暴露出美国在对华外交政策制定方面的致命弱点，中国已经成为美国在国际贸易体系规则制定及主导地位方面的最大挑战者，这应该给拜登政府敲响警钟。”[13]布鲁金斯学会全球经济与发展计划高级研究员约书亚·梅尔策（Joshua Meltzer）指出：“中国加入CPTPP不仅会削弱美国贸易政策作为实现其对华战略目标工具的效力，而且将进一步强化中国在印太地区的领导地位。”[14]二是中国加入CPTPP可能使CPTPP成员国内部产生分裂。美国亚洲协会政策研究院副主席温迪·卡特勒分析称，针对中国申请加入CPTPP的举动，CPTPP成员国内部呈现出两种截然不同的态度立场：包括新加坡和马来西亚在内的“倡导者”持欢迎态度，其认为这将倒逼中国加大改革开放的力度；而包括日本和澳大利亚在内的“怀疑论者”则并不相信中国已经做好准备去达到CPTPP所要求的高标准[15]。温迪·卡特勒强调：“如果CPTPP成员国无法对中国做出共同反应，这个由理念相近国家组成的联盟将会被弱化，其未来的运转以及成员扩容均将受到阻碍”[11]。

4 对美国智库认知的评析

在分析和解读美国智库对中国申请加入CPTPP所持基本认知的基础上，还需进一步剖析美国智库产生负面认知的动因及其可能产生的影响。

4.1 美国智库产生负面认知的动因

总体而言，美国智库普遍对中国申请加入CPTPP持消极观点，主要受到以下两方面因素的影响。

第一，美国智库对中国申请加入CPTPP持负面认知，很大程度上是近年来美智库涉华经贸议题研究整体上趋向消极和对抗的产物。奥巴马政府时期，美国智库就掀起了一场有关美国对华贸易政策的大辩论，对中国经济体制和中美经贸关系前景表示忧虑，鼓吹美国动用冷战期间遏制苏联时使用的一些经济工具来对付中国的言论不断涌现[16]。特朗普上台执政，发起对华贸易战之后，经贸问题逐渐成为中美关系中最敏感、最重要的核心议题，美国智库支持特朗普政府发动对华贸易战以及为打赢对华贸易战积极建言献策的研究更是非常普遍。可以说，美国智库在这一时期对中美经贸关系、中国经济形势的认识已经发生显著变化，质疑、曲解中国的对外政策、主张“遏制中国”的论调占据压倒性地位，美国智库对华认知态度和价值立场明显呈现“新冷战化”趋势[17]。拜登上台执政后，美国智库对拜登政府贸易政策广泛批评的一个问题就是认为其缺乏经济支柱，导致美国在印太地区的经济影响力大幅度降低[18]。中国申请加入CPTPP的举动进一步促使美国智库加大对涉华经贸议题的研究力度，大多数美国智库认为，中国加入CPTPP导致拜登政府较为被动，因而纷纷建议拜登政府以新的方式加强与印太地区的经济接触[19]。某种程度上可以说，正是在美国智库的极力推动下，拜登政府最终另起炉灶推出“印太经济框架”以削弱中国的经济影响力，达到重塑美国主导下的印太地区经济秩序的目的。

第二，美国智库新老一代“中国通”代际转换、旋转门机制因素是美国智库对中国申请加入CPTPP产生负面认知的深层原因。作为政府的“外脑”，美国智库学者最主要的目标是将自身的学术观点和政策建议通过各种渠道传递给政府，并推动政府部门加以采纳。拜登上台执政之后，大量任用年龄在40～50岁之间、长期研究中国问题且曾拥有智库工作背景的政坛新人，美国智库新老一代“中国通”学者代际转换的速度显著加快。总体上，美国智库老一代“中国通”大多出生在20世纪30年代至60年代，经历过中、美、苏战略三角關系的转换过程，对华认知相对较为客观，懂得对华接触政策和中美互利共赢的重要意义。相比而言，美国智库新生代“中国通”在对华认知方面更多地关注当下、强调分歧，表现出鲜明的消极性和对抗性；其擅长语言表达、理论构架和技术性细节，但却缺乏对中国社会的情感认知和换位思考精神[20]。例如，曾担任新美国安全中心联合创始人及总裁的库尔特·坎贝尔就通过旋转门机制进入拜登政府执政团队，现任美国国家安全委员会印太事务协调员一职。在看待中国申请加入CPTPP问题上，库尔特·坎贝尔主张“美国尽快提出比CPTPP拥有更广泛优势的贸易倡议以应对中国的加入”[21]。总之，随着美国智库老一代“中国通”相继逝去或退出政治舞台，而新一代对华持消极负面认知的“中国通”学者广泛跻身美国政界和学界，美国智库普遍质疑、曲解中国加入CPTPP的意图也就不难理解。

4.2 美国智库认知可能产生的影响

美国智库的分析和解读不仅会影响拜登政府外交政策的制定以及美国社会对华舆论走向，而且对美国盟友及伙伴国家的决策也可能产生影响。

首先，影响拜登政府外交政策的制定。鉴于智库历来对美国的外交政策具有强大的影响力，因此，美国智库学者对中国申请加入CPTPP的认知以及提出的政策建议很可能被拜登政府关注甚至直接采纳。目前，中国决定申请加入CPTPP明显加重了拜登政府的危机感和战略焦虑情绪。拜登政府选择另起炉灶推出“印太经济框架”，谋求在印太地区构建一个将中国排斥在外的俱乐部形态的“小多边集团”就是突出例证。为了帮助拜登政府进一步推进和落实“印太经济框架”，以实现削弱中国经济影响力、重塑美国主导下的印太地区秩序的目的，一些美国智库积极建言献策。例如，美国战略与国际问题研究中心高级副总裁马修·古德曼（Matthew Goodman）建议拜登政府从4个方面完善“印太经济框架”的具体细节：为印太地区盟友及伙伴提供切实的利益；制定一套具有约束力的规则及原则；以协调一致的方式管理“印太经济框架”；履行政府对透明度和包容性的承诺[22]。美国亚洲协会政策研究院副主席温迪·卡特勒建议拜登政府在“印太经济框架”成员国的选取上重点拉拢价值观及意识形态与美国相近的国家，并尽可能让东盟国家加入其中[13]。美国智库这些政策建议很可能体现在拜登政府后续推进和落实“印太经济框架”的政策议程中。

其次，影响美国社会对华舆论走向。近年来，中美战略博弈态势日趋激烈，而特朗普政府时期又大肆借助新冠疫情问题丑化抹黑中国，这在很大程度上调动了美国社会的仇外情绪，美国国内民众对中国的好感度急转直下，反华情绪持续上升。拜登上台执政后，很大程度上延续了特朗普政府时期的对华强硬政策，这促使美国国内民众的对华认知进一步向负面滑动。2021年3月，美国民调机构盖洛普公布的一项调查结果显示，在过去一年里，将中国视为美国最大敌人的美国人的比例翻了一番，由2020年的22%增至2021年的45%，这是该项调查自1979年开始评估以来美国人对中国好感度最差的一次[23]。美国皮尤研究中心公布的一项民意调查结果也显示，67%的美国人对中国持负面看法，89%的美国人将中国视为竞争对手或敌人[24]。在此背景下，美国智库针对中国申请加入CPTPP的举动不但没有进行客观、公正的评价，反而持续发表并传播了大量负面的观点，这必然会让美国社会对华舆论走向产生极其不利的影响，导致美国国内民众对华负面认知进一步固化甚至升级为更广泛的对华敌意。

最后，影响美国盟友及伙伴国家的决策。鉴于美国智库在国际上的影响力，其对中国申请加入CPTPP的负面分析和解读也将迅速传播渗透至美国在印太地区的盟友及伙伴国，对这些国家的智库研究以及政府政策的制定产生一定的影响。在学术研究方面，美国主流智库与日本、新加坡、澳大利亚、新西兰等印太地区国家有着密切的学术交流，通过定期举办研讨会、地区圆桌会议、报告会、讲座等方式实现互通信息、交流学术观点的目的。例如，美国布鲁金斯学会专门设置东亚政策研究中心，该中心不仅得到日本、韩国等东亚国家的资助，而且大量邀请东亚国家的访问学者做研究，并进行定期的学术交流，相关研究成果也会及时向公众发布。在政策制定方面，在美国智库负面观点的影响下，印太地区相关国家可能会配合美国在中国申请加入CPTPP问题上施加压力。有些美国智库学者提醒印太地区相关国家关注中国申请加入CPTPP背后的“经济野心”，积极呼吁日本、新加坡、东盟、澳大利亚、新西兰等参与拜登政府的“印太经济框架”，与美国共同限制中国的地区经济影响力。美国智库这些政策建议很可能影响甚至干扰印太地区相关国家在中国申请加入CPTPP问题上的决策。

5 结论

鉴于美国智库对中国申请加入CPTPP的负面认知在短时间内很难消除，因此，中国需要在理性看待美国智库负面观点的基础上，及时采取多种举措为最终顺利加入CPTPP创造良好条件：一是在认知层面，中国应理性看待美國智库对中国申请加入CPTPP的分析和解读，不能一概而论，而是要具体问题具体分析；二是在战略层面，中国应采取多种措施妥善处理及管控好中美关系，加强中美两国之间的沟通与交流，尽可能减少不必要的误解与摩擦，防止中美关系进一步恶化；三是在务实层面，中国应调动一切积极因素，加强对CPTPP规则及条款的研究与论证，尽快启动与CPTPP成员国的谈判与对话等，为最终顺利加入CPTPP奠定坚实基础。

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[24] GALSTON W. A momentous shift in US public attitudes toward China[EB/OL]. （2021-03-22）[2022-04-28]. https：// www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/03/22/ a-momentous-shift-in-us-public-attitudes-toward-china/amp/.

Comments on American Think Tanks Perception of Chinas Application to Join CPTPP

Xing Ruili

School of Marxism， Nanjing University of Aeronautics and Astronautics， Nanjing 211106

Abstract： [Purpose/significance] Chinas application to join the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership （CPTPP） has attracted extensive attention from American think tanks. Accurately studying and judging the perception of American think tanks can provide important enlightenment for China to smoothly promote the negotiation process with CPTPP member states. [Method/process] This paper mainly selects 18 representative research reports from 7 mainstream American think tanks as analysis samples to analyze the basic views of U.S. think tanks on the intention， impact and prospect of Chinas application to the CPTPP， and further analyzes the reasons for the negative cognition of U.S. think tanks. [Result/conclusion] American think tanks generally have negative comments on Chinas accession to the CPTPP. In this regard， China should rationally view the analysis and interpretation of American think tanks on Chinas application to join the CPTPP； maintain strategic concentration and take various measures to properly control China-US relations； mobilize all positive factors and lay a solid foundation for Chinas eventual smooth accession to the CPTPP.

Keywords： American think tank CPTPP Biden administration Sino-US relations