公安机关在社会安全治理现代化中的新角色和新机制

王龙 隋玉龙

摘要：[目的/意义]公安机关的新角色和新机制研究，旨在从角色新定位、机制新模式、角色和机制相适应的综合视角，推进新时代公安机关的转型发展和深化改革，提升公安机关战斗力，更好地履行职责使命、发挥职能作用。公安机关的新角色和新机制是深入推进警务体制机制改革、建设现代警务体系、加快构建符合实战化要求的公安机关职能体系的重要内容，也是适应社会安全治理现代化建设要求、推进新时代公安工作转型发展的必然要求，对提升公共安全治理体系现代化水平、推动公安工作高质量发展具有重要意义。[方法/过程]本文综合运用文献研读和理论推演的方法，阐述社会安全治理现代化的内涵及特征，剖析影响公安机关角色更新和机制优化的潜在因素，构建适应社会安全治理现代化要求的公安机关新角色和新机制结构框架，并对深化公安机关改革、功能升级、战斗力提升提出政策建议。[结果/结论]新时代公安机关的新角色塑造集打击、参与、预防、改革和服务为一体，并具有丰富的改革新内涵；新机制优化路径包括树立嵌入式、标准化的警务工作理念，构建以预防为主、打击为辅的警务实战机制，差序共治、资源共享的警务合作机制，事权清晰、保障有力的警务改革机制，“情指行”一体化的警务运行机制，推动警务数字化转型。

关键词：社会安全治理 公安机关新角色 公安机关新机制 公安工作现代化

分类号：D631.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.01.16

开放科学（资源服务）标识码（OSID）

*本文系国家社会科学基金重大项目（项目编号：22ZDZA122）、中国人民公安大学2020年中央高校基本科研业务费项目“总体国家安全观视角下的基层警务保障机制研究——基于多重制度逻辑的分析”（项目编号：2020JKF503）的研究成果之一。

1 引言

党的二十大报告提出，未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，并将国家治理体系和治理能力现代化深入推进作为主要目标任务之一。习近平总书记强调，要“准确把握国家安全形势，牢固树立和认真贯彻总体国家安全观”[1]。公安机关作为维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的重要力量，必须适应中国特色社会主义进入新时代、社会主要矛盾发生新变化提出的新要求[2]，在深入贯彻总体国家安全观、推进国家治理现代化建设重大实践中找准角色定位、优化警务运行机制，推进公安事业高质量发展。

推进社会安全治理现代化是公安机关落实全面深化公安改革任务、提升社会治理创新能力水平的重要课题。公安机关要从战略层面加强社会安全治理的战略定位和顶层设计，将社会安全治理置于中国特色社会主义事业发展全局谋划，置于国家经济设事业高质量发展和社会主义现代化强国建设的大局中定位。公安机关是我国社会安全治理体系的主体力量，要把握社会安全治理社会化、法治化、智能化和专业化的整体要求[3]，把握警务理念更新、警务资源整合、警务要素重组、警务流程再造、警务技术创新等关键要素，系统构建、调适和完善警务实战运行机制，使新角色和新机制有机融合并相互支撑，有效保障各新角色功能发挥，通过机制建设的中介作用，将安全治理的制度优势转化为治理实践效能。本文基于全面深化公安改革、推进公安现代化建设的时代背景，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化、全面深化公安改革，特别是实现公安机关系统性重塑、整体性变革要求，聚焦治理角色重新定义、治理定位重新强化、治理机制重新制衡等重点任务，就公安机关在推进社会安全治理现代化中的新角色、新机制等进行深入研究和系统分析，并形成了一条“理念更新–角色变更–机制优化”的改革进路，以促进新时代公安机关专业化建设，充分释放公安机关治理效能，提高社会安全治理现代化水平。

2 社会安全治理现代化研究概述

2.1 社会安全治理现代化的理论内涵

社会安全治理是指由政府主导、社会组织与民众参与，维护并服务社会安全治理实践的活动，体现为政府机构、市场企业和社会组织（含个体）等多元利益主体，通过主体间的充分参与、交互作用、利益博弈、协调容错，共同维护与实现社会安全，推进社会公共安全利益最大化、达到治理目标的动态平衡过程[4]。社会安全治理的最终目标是提高社会安全的整体水平，提升社会民众的安全感、获得感和幸福感。

社会安全治理现代化是社会安全治理实践的高级发展阶段，是适应国家治理现代化要求、实现社会安全治理升级发展的总目标，安全治理现代化是国家治理现代化的秩序保障与基础前提。社会安全治理现代化的核心价值是以人民为中心，维护最广大人民的根本利益，增强社会发展活力[5]，其核心功能是推动国家治理体系和治理能力现代化，实质是政府治理共同体的权力再分配、社会安全治理结构再造与治理能力再提升的有机统一[6]。其目标实现的关键是治理规范和标准的再设计，以及与现代科技手段的深度融合，从而形成共建、共治、共享社会治理格局。

社会安全治理现代化是一种优化、良性、多元、多角度、高层次的管理[7]，服务于国家整体发展战略，应遵循国家现代化建设的一般理论范畴和标准，并与国家治理现代化改革进程同向、同步、同行[8]。随着全面进入以云计算、大数据、物联网等技术为代表的深度信息化时代，以及现实社会“虚拟化”和虚拟社会“实在化”的趋势不断加强，虚拟社会安全治理成为影响国家安全、關乎社会稳定的重要领域，成为我国治理体系和治理能力现代化建设的重要变量，并对公安机关的职能角色转型和治理机制优化提出挑战。

2.2 我国社会安全治理现代化面临多重挑战

2.2.1 我国经济社会双重深度转型对社会安全治理提出新挑战 当前，我国在积极推进治理体系和治理能力现代化建设的同时，也承受着快速工业化与城市化的双重压力，以及信息化、全球化乃至逆全球化的巨大冲击与挑战，社会治理的艰巨性愈加凸显[9]。从社会发展转型来看，其转型影响人口规模之大、变化速度之快、覆盖范围之广、影响程度之深、社会矛盾之复杂，在中国历史乃至世界历史上都是前所未有的[10]。从社会发展的历史经验可知，由传统社会向现代社会过渡时期往往也是风险冲突问题普遍发生的时期[11]。我国经济体制从计划经济向市场经济深度改革、社会结构从传统社会向现代社会深度转型，具有经济体制和社会结构双重叠加、时空高度压缩、转型幅度和范围大、多重效应叠加等特点，对整个社会的结构、形态和秩序产生了巨大冲击。从社会结构的变迁来看，城乡二元结构和基于单位的社会管理制度逐渐走向消解，基于血缘地缘构建的“亲密共同体式”的“熟人社会”关系模式被打破，“后单位”时代社会群体的流动性提速，个人与社会组织的依存关系减弱，社会利益主体日渐多元化，社会原子化特征日趋明显[12]。从社会发展的平衡性来看，当前我国经济结构已经达到工业化中期水平，但社会事业的基础薄弱、投入不足、配套改革相对滞后，社会结构严重滞后于经济结构成为突出的社会结构性矛盾，是产生诸多社会矛盾问题的重要根源[13]。部分领域经济矛盾与社会矛盾关联作用，使社会安全治理情境中的问题更加复杂、更具挑战性。

2.2.2 我国社会安全治理环境呈现常态化、复合化特征 从社会矛盾特点来看，我国已经进入风险社会，社会安全领域新生问题不断增长。各类风险的跨界性和关联性增强，行业、城乡、区域发展、环境经济等矛盾不断联动和强化。随着信息技术在社会各领域融合应用，危机过程中叠加技术、管理等人为因素而呈现“复合化”特征，增加了应对治理的难度。随着信息化和数字化时代发展，社会安全问题呈现不确定性、泛在性、即时性、震荡性、巨变性以及传染性等特征[14]，在此环境下，极易诱发公民隐私泄露、数据滥用、数据污染、数据生态破坏等数据安全风险，带来冲击法律与社会伦理、改变就业结构、扩大“数字鸿沟”、利用网络载体渗透等潜在问题。从社会变革新趋势来看，我国当前阶段面临制度化风险和技术性风险等新类型风险，呈现风险共生现象[15]，源头治理、系统治理、依法治理、参与型治理等新型治理实践方兴未艾。另外，全球化时代“安全问题的跨国性、联动性、多样性特征更加突出”[16]，不同国家间安全利益相互交织、国际间安全要素传导渗入国内而产生联动，成为影响新时代社会安全治理实践的重要挑战。

2.2.3 社会安全治理实践中现实存在被动治理、应急治理的治理困局 从我国社会治理实践看，治理主体部门往往习惯于采用计划手段进行指令式、調配式管理，表层治理、被动治理、单向度治理等粗放式治理尚未得到根本性扭转，存在不同程度的“治理失灵”和“治理赤字”，社会上因利益受损、利益诉求博弈引发的“群体性事件”“网络舆情事件”仍呈现多发态势。近年来，适应新业态发展和突出领域治理需要，以公安机关为主体的社会安全治理部门开始探索建立校园警务、医疗警务、食品药品环境卫生警务、旅游生态警务等涉校、涉医、涉旅等专门机构和力量。从客观层面来说，这些应对举措阶段性地达到了目标，提高了对特定领域的安全治理效果，但这种“头疼医头、脚疼医脚”的直接应对模式，也反映了政府部门在社会安全治理矛盾压力下的“窘态”，显示了传统社会安全治理供给模式的弊端，客观上要求对公安机关为代表的治理主体进行深化改革，推动其对治理角色进行新的认知和定位，对治理机制进行改革和创新，从事后处置走向事前预防，变被动治理为主动治理，以建设适应高质量发展要求的共建、共治、共享的社会安全治理格局。

3 社会安全治理现代化实践中的公安机关角色重塑

基于新时代社会安全治理体系主体多元、互动多向、边界延伸、视角多维、方式系统等改革要求，公安机关应调整、重塑多元化新角色，转变为引领合成作战的“打击者”、融入基层治理的“参与者”、高效治理社会流动性问题的“预防者”。

3.1 公安机关“打击者”角色塑造

2015年，党的十八届五中全会首次提出国家大数据战略，强调了大数据对于提升国家治理现代化水平的战略价值[17]。公安部提出大力实施公安大数据战略，着力打造数据警务、建设智慧公安，全面推动公安工作质量变革、效率变革和动力变革。公安大数据战略催生了实践中的智慧警务创新模式。在技术赋能的理论视角下，智慧警务以警务信息“强度整合、高度共享、深度应用”为特征的新型警务运行模式深度赋能公安机关的“打击”效能，促进各个功能模块高度集成、协调运作的正外部效应和规模效应[18]。同时，智慧警务赋能公安合成作战理念和行为模式，提高信息科技整合作战信息、实现流程重构、组织集群战役的效率，合成作战“打击者”角色焕发新的战斗力。

3.1.1 智慧警务提高情报搜集水平 公安机关按照“传统+现代”“虚拟+现实”的思路，发挥情报信息集成的职能优势。一方面，注重通过接处警、入户走访、服务群众等日常警务活动延伸数据情报触角，畅通情报搜集渠道；另一方面，与其他相关政府管理部门、大型互联网平台企业等加强合作，有效整合各种风险情报，为信息深度挖掘和创新应用奠定数据基础。

在实战中，工作规范化程度、信息系统建设水平、标准化规范化落实等常导致存在无用数据、冗余数据、劣构数据等质量问题，制约了数据实战应用效果发挥。因此，一方面，通过为数据指标设定关联、相互印证检验，提高公安决策与警务指挥所需的可靠数据；另一方面，改进统计方法，加强监督检查，杜绝数据造假等违规违纪行为。另外，利用人工智能技术广泛采集动态数据，加强对海量实时数据的采集、挖掘和研判，实现技术力量对传统人力的替代升级[19]。

3.1.2 探索合成作战多元路径 当前，新型非接触犯罪的智能化、隐蔽性、信息化和动态化特征越来越突出，传统的合作作战机制面临数据碎片化、平台缺乏统筹规划、警种合成程序繁琐、信息流转渠道不通畅等困境[20]。通过“多警种协作、统一计划、协调行动”的传统实体合成作战模式，需随着智慧警务建设不断升级。应以信息化平台为纽带，建立扁平化指挥体系，有机融合各警种、各部门信息流，探索公安机关内部各警种之间、公安机关与其他部门之间联合打击违法犯罪合力的路径，缩短合成作战中心与犯罪现场、与治理行动或侦查行动之间信息传递层级[21]，降低情报信息失真风险，最大限度地实现资源、技术和警力的集约化。当前生活中的智能深度应用与公民隐私保护之间产生了博弈，缓和两者张力亟需技术升级与协同规制的合力介入，建设立足于数据治理的多元合成作战模式是抵御数据安全风险的有效途径。

3.1.3 嵌入信息化平台的新型治理模式 公安机关深化侦查模式改革，由传统的从案到人转化为由人到案、由线索到案、由案到案的全新侦查模式[22]。双轨并行推进治安防控网络建设与智慧警务建设，双向推动升级耦合[23]。公安机关应打造大数据作战中心，构建基于大数据的数据汇集、情报研判、案件侦查等模型工具，支撑各类实战场景应用。借助数据处理平台，发挥法律规范、管理流程、质量标准等在数据整合、平台接入、服务价值、安全管理等方面的重要作用。通过信息技术服务外包，加强与高技术网络科技公司战略合作，鼓励支持社会治理主体依法参与数据的采集、开发和利用，提升数据服务社会安全治理的综合效能。深化智能化系统应用，培训民警熟练应用智能警务云、公安物联网及其他穿戴式或手持式智能警务终端，高效开展综合执法和管理服务。例如，广东省公安厅着力打造“智慧新警务”，重点建设智慧指挥、侦查、防控、民生等创新警务应用体系和大数据、视频云、警务云等智慧赋能工程，基层民警通过移动警务终端随时随地调用广东全省警务数据资源赋能办案。

3.2 公安机关“参与者”角色塑造

公安機关基层治理“参与者”角色的构建是治理重心不断下移、治理角色深度参与、治理依据走向法治的过程。随着我国社会个体民主法治观念的日渐强化、不同类群利益诉求的多样化以及社会治理创新改革不断深化，我国社会治理体系建设正经历着由主体性治理向主体间性治理的转变。主体间性强调构建各社会参与主体间同生、共存、融合、互动的治理制度体系，确保形成“主体–客体–主体”结构的稳定性运行架构和灵活参与机制。通过结合“社区嵌入社会”的根本逻辑，公安机关与社会力量之间形成新的关系结构，即社区属于社会而非国家的本体论思想，逐渐改变长期以来将社区作为国家治理单元的情形[24]。公安机关要改变以往将自身作为社会治理“主导者”的角色，积极引导和促进政社互动转变为深度融入基层治理的重要“参与者”。

3.2.1 治理角色从主导走向参与 社会安全治理不是政府对社会的单向度管理，而是一项多元社会主体共同参与的活动过程。在推进社会治理创新、建设“有限责任政府、法治政府、服务型政府”的改革大背景下，公安机关需调整传统的“包打天下”“无限责任”“无限边界”指导思想，从公共安全产品供给的“主导者”转变为“参与者”。厘清社会问题界限，避免直接运用行政手段解决社会问题，更多采用引导、疏导方式积极调动社会力量，通过群策共治的方法加以解决。例如，在党的领导下，由浙江省诸暨市枫桥等地人民创造和发展的新时代“枫桥经验”，包括党建统领、人民主体、自治法治德治“三治”结合、共建共治共享、平安和谐等核心要素，体现了多元参与、化解矛盾、促进和谐、保障发展等一整套行之有效且具有典型意义、示范作用的基层社会治理机制和方法[25]。在基层治理中，公安机关要善于感知各种社会问题的所属领域，引导、约束多元主体和多方社会力量，集中资源优势合力预防或者

解决社会问题[26]。

3.2.2 参与角色从外部走向内部 公安机关将参与视角从外部转向内部，不能以一种超然的观察者、管理者视角审视社会问题和实施警务活动[27]，而是需强化与其他治理主体的互动性和主体间性，将自身放在与被治理者同等地位的角度来处理社会事件，与其他治理者平等协商、良性互动。这不仅有利于减轻公安机关的业务负担，优化治理资源配置，也有利于通过深度参与让民众理解治理行为，促进专业知识与地方性知识的良性结合，避免“治理脱嵌社会”，有效寻求改善警民关系的机会与空间。

3.2.3 内部角色从人治走向法治 依法治国是新时代治国理政的基本方略[28]。公安机关社会安全治理实践要落实依法治理的目标要求，把践行法治作为所有治理活动、资源配置、流程管理、事件处理的核心原则。要引导事件处理走向“法治”轨道，明晰问题界限，找准法律依据，严格依法办事。要引导社会公众培养法治意识，防止为了疏导当事人情绪，只讲“情理”，不讲“法理”，以道德代替法律，最终导致基层社会“人治”心理障碍扩大[29]。只有在法治的制度体系框架保障下，公安机关才能准确把握和实现自身的角色定位、职责使命。

3.3 公安机关“预防者”角色塑造

“预防者”是新时代公安机关的关键角色。基于三级犯罪预防理论，社会治安治理亟待建构一个系统完备的、牵涉社会安全各要素的预防机制：通过第一层次的预防，准确鉴别为社会不稳定因素的存在提供机会的自然和社会环境；通过第二层次的预防，将注意力集中于更容易进行犯罪的个人、群体及区域，力图在不法行为实施前进行早期识别与干预；通过第三层次的预防，通过对已然发生的犯罪事实的事后惩戒，形成对未来不安定因素的威慑。基于此，新时代公安机关的“预防者”角色塑造应实现对各类风险的预测、预警、预防，主动应对社会各要素尤其是人、物、数据、资金、信息等基础要素流动性增加、治理主体范围扩大的客观现实挑战，结合智慧警务模式创新应用，从安全治理的本质着眼，强化源头治理的角色意识。要坚持系统安全观、积极安全观和主动安全观，与多元社会治理主体深度合作，综合社会预防、情景预防等多个不同层级、不同角度、不同手段进行预防、预警，形成有机统一、运行有效的预防监控治理体系。

3.3.1 以社会高流动性为情景条件 高流动性是现代社会的关键特征和重要治理变量，对社会安全治理活动具有全局影响[30]。当今社会面临的众多问题，本质上均与社会流动性的增加有关。流动性越高，则对社会安全治理的挑战越大。有效治理流动性，是社会安全治理取得成功的关键所在，也是社会安全治理现代化建设的核心任务[31]。公安机关应把预防重心放在流动性信息的收集汇总和整合研判上。同时，要注意对社会高流动性的预防，不仅是针对人的高流动性，也需要对随人口流动产生的信息交流、生产消费活动、文化交流等流动性进行统筹。

3.3.2 以大数据警务模式为预防手段 公安机关应实施公安大数据战略，树立新理念、运用新技术、建立新机制，着力提高对各类风险的发现、防范、化解和管控能力，始终把握工作主动权。应坚持科技强警、改革强警，大力推进智慧公安建设，完善智慧警务新模式，健全实战化现代警务体系，不断提升公安工作智能化水平，培育战斗力生成的增长点。

3.3.3 将日常动态信息作为预防核心 公安机关“预防者”角色的核心是对社会信息的预先全面收集汇总和研判，并转化为对警务运行模式的指导应用。公安机关应重视对社会日常运行状态分析，通过多元路径收集信息，研判其与社会治安问题的联系和影响，探究问题发生的根源，为主动预防奠定基础；精准把握信息收集方向，动态响应处理各种数据信息，实时共享信息研判成果，让社会治理主体在信息互通基础上强化彼此间沟通交流；根据社会安全战略调整优化治理策略，实施积极的安全政策，将事前风险预防作为社会安全治理的起点和重点，从“治本”“治未病”的着眼点缓解或解决社会安全问题。

4 社会安全治理现代化实践中的公安机关治理机制再造

在社会安全治理现代化建设的改革导向下，公安机关进行机制优化、流程再造、力量重构，建立共建、共治、共享的社会安全治理共同体是机制改革的核心和关键。其中，流程是机制的核心，程序化是机制的显著特征，流程再造是机制改革成败的关键。在推进角色转变的过程中，必须运用科学理念、系统方法和现代信息技术，对警务活动流程的步骤、程序和方法等进行重新构建，推动机制转换或重塑，形成决策、执行、监督有机联系的运行体系，以降低警务成本，提高警务效能，提升警务质量。整体上来说，建立与公安机关新角色要求相适应的社会安全治理新机制，需把握警务资源整合、警务要素重组、警务流程再造、警务技术创新等关键要素，重点是坚持嵌入式、标准化的警务工作理念，构建预防为主、打击为辅的警务实战机制，差序共治、资源共享的警务合作机制，事权清晰、保障有力的警务改革机制，“情指行”一体化的警务运行机制等。

4.1 树立嵌入式、标准化的警务工作理念

理念是改革的先导。新角色、新机制的贯通和建立，首先需更新社会安全治理的理念。基于社会安全治理实践的战略性、系统性和长期性特征，以及总体国家安全观、社会互动建构，新时代公安机关基于新角色的定位要求和新机制的运行规范，需树立和践行嵌入式、标准化的警务工作理念[32]。在该理念指导下，通过深化改革实现公安机关的角色和角色、角色和机制、机制和机制之间有机联结，融入警务技术、信息化建设、警务改革、服务供给、协作机制、矛盾纠纷处理、考核监督等方面，作为更新角色认知、改革工作机制、提升战斗力的基本指引。公安机关应将警务理念更新作为内部治理现代化建设的重要抓手，大力推进警务信息公开，以信息公开推进角色转型和机制完善。

以公安机关大数据应用和信息化建设为例，由于历史及体制原因，各地公安机关信息化建设项目的立项和经费来源不一，设计标准不一，存在系统分散、不相兼容和“信息孤岛”现象[33]。内部数据资源分割和垄断，严重制约协同管理水平、社会服务效率和应急响应能力。因此，应按照全程深度嵌入、标准化的要求，制定统一标准，实现标准牵引，建立统一的信息共享规则，提升跨地区、跨警种、跨部门信息共享程度，提高信息资源综合开发利用效率；建设高质量的统一数据池是破除各地公安机关之间信息壁垒、顺利实现嵌入式运行、避免重复建设数据中心的关键所在；提高模拟数据池、应用数据池、文档数据池的建设质量[34]，防止出现“烟囱林立”、标准不一、数据重复等问题。

4.2 构建预防为主、打击为辅的警务实战机制

4.2.1 创新侦查模式 人工智能技术的深度应用改变了公安机关的侦查办案模式，以“数据+智能”为关键要素的现代化侦查打击模式逐渐形成并完善，对传统侦查办案模式进行从意识到实战的“智能化改造”。应推进“大侦查”体制改革，坚持手段、资源向前端集聚，推进集约化建设，将分散的打击力量和资源有效整合起来，提高侦查办案智慧化水平，最大限度发挥侦查整合效益；进一步推进立体化智能化社会治安防控体系建设，实现空中地面、人机结合，形成全时空、立体化巡防格局。4.2.2 强化犯罪预防 应推行“互联网+警务”预防模式，构建以大数据应用为核心的社区智慧警务新模式，提高预测预警能力和动态服务能力[35]；优化社区信息搜集整合模式，依托互联网和物联网，利用数据挖掘、云计算等技术拓宽信息采集渠道，提高社区民警的信息分析、研判水平，以及对人、事、物、组织、场所等各类要素的管控能力；通过现代科技手段打通虚拟社会治理和现实社会治理界限，创新“互联网+群众路线”，引导广大网民深度参与社会安全治理，实现跨网络的协同治理。

4.2.3 重视社区关系 在社会从传统走向现代的过程中，社区居民的情感关系在理性逻辑和功利主义思维的影响下继续弱化，不愿参与公共事务和社会交往[36]，社区控制的情感基础呈现不断弱化趋势。应加强基于共同理念价值的社会认同治理，实现社会群体成员对特定信仰和情感的共有和分享，维系社会治理共同体的内在凝聚力；加强社会个体对自我社会角色或身份的理性确认，提高其社会行为动力；在社会重大改革与转型期，重新建立并强化国家和个人之间的社区链接，加强基于社区的社会信任管理和社会资本建设；通过社区居民的合作治理，提高社区居民的安全意识，重塑新时代基层社会的情感纽带[37]；大力推进社区警务战略，建设社区犯罪预防体系，充分调动多元治理主体附有的社区治理资源，共同建设安全社区[38]。

4.3 构建差序共治、资源共享的警务合作机制

4.3.1 差序共治，明晰权责 共治并非指多元治理主体的简单叠加与组合，而是建立一种“差序共治”的机制，其内涵是明确并厘清社区安全治理多元主体有差别和次序的权责关系，针对不同事件类型构建“主体明确、多元参与”的治理主体结构，其内在支撑是各主体间的认同、共识及互惠关系[39]。差序共治机制对建设和创新社区治理体系至为关键。当前存在的治理主体不清、权责关系模糊、治理路径单一、协同机制运行不畅、被动应付等问题，是“差序共治”机制不完善的直接反映，也是深化治理改革应强化的重点。

公安机关应发挥社会安全治理的主导作用，挖掘影响社会安全治理的深度影响因素，高效动员居委会、业委会、企业、行业组织、社会组织以及社区居民等治理主体，培育和支持社会共治主体，促进社会域空间的成长，提高通过社会组织吸纳社会公益资源的能力[40]，促使公共政策体现多元相关主体的共同价值和共同利益，并在决策执行过程中形成与国家建制对等的监督力量[41]。应针对不同类型的社会治理事务，构建公安机关承担不同责任的差序合作关系，实现“放权”与“担责”的有机统一，避免陷入“一管就死、一放就乱”的极化困境。

4.3.2 社会合作，资源共享 党的十九大报告指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[42]公安机关必须在党委政府的领导和主导下，既充分发挥好主力军作用，又積极当好参谋，综合运用政治、经济、法律、文化、科技等多种手段，大力整合社会各方面力量和资源，形成社会安全治理共建共治共享的格局。

应搭建公安机关与群防群治力量联通共享的信息收集、扁平指挥、协同联动等平台，加强群访群治综合信息系统建设，推动传统社会安全治理的组织模式、工作方式转型升级，实现社会安全综合治理的“力量倍增”；发扬新时代“枫桥经验”，组织发动新兴行业力量，催生更多的北京“朝阳群众”、广州“白云快递小哥”等群防群治力量，使其成为社会安全治理“千里眼”和“顺风耳”，有效弥补专业力量不足和专业手段的局限性。

4.3.3 融入基层，深度参与 新时代“枫桥经验”深刻地揭示了社会安全治理的成功密码，夯实了社会安全治理的群众基础。应依靠群众、发动群众，把公安机关的触角延伸到基层，以实际行动赢得群众对公安工作的支持和拥护，实现刚性治理与柔性治理、治身与治心、自律和他律的有机统一；推动公安机关从被动反应的“打击–处理”模式向主动出击的“预防–治理”模式转变，加强与社会组织的联结机制建设，激发基层民警的治理活力和治理动力。

4.4 构建“情指行”一体化的警务运行机制

4.4.1 优化“情指行”一体化机制 “情指行”一体化是指在大数据背景下，以“情报主导警务”“情报引领实战”为指导理念，以“情指融合、情勤对接、情行同步”为重点，将公安情报中心、公安指挥中心和基层实战部门三大功能实体有效结合起来，实现情报分析支撑警务指挥部门有效引导一线勤务工作、基层实战部门向情报中心动态反馈的新型警务运作模式[43]。该模式可实现情报中心、公安指挥中心和基层实战部门优势互补，促使公安机关指挥工作和实战部署更加合理，对及时化解各类社会安全风险具有重要作用[44]。

4.4.2 完善“情指行”一体化制度 应完善情报报送制度，形成各业务部门相互连接的情报体系，对搜集整合的情报信息及时进行汇总、分析和研判，更好地服务实战；完善打防联结制度，创新运用即时警情研判，协助派出所自主落实打防措施，提升全局性打防能力[45]；建立完备的考核制度，完善责任倒查机制，根据情报搜集、研判、落地情况进行考核、奖惩。

4.4.3 建设“情指行”一体化队伍 应注重引进和培养专业人才，优化队伍结构，定期对民警进行培训考核；引导全警提高情报意识，不断提高实战能力、协同能力和应急能力；建立人才交流机制，加强专业知识培训，建立情指人才信息库，提高队伍专业化水平。

4.4.4 提升“情指行”智能化水平 应优化升级情报平台，实现自动运算、自动智能研判，及时获取深层次、预警性和行动性信息，生成服务实战的情報信息；完善大数据支撑的指挥决策机制，以情报指挥中心为龙头、综合数据资源为支撑，构建情报流与指挥流和实战流同步的实战运行体系，最大限度提高指挥决策的科学性和快速反应能力；健全社会机构参与机制，与互联网公司加强信息共享和治理合作，提升数据整合应用能力。

5 结语

新角色要求新机制，新机制塑造新角色。对公安机关新角色、新机制改革更新的探讨，需基于社会安全治理现代化建设的战略布局来综合分析。新时代公安机关的治理新角色认知和治理新机制创新，构成了公安机关全面深化社会安全治理现代化改革以及推进社会安全治理共同体建设的两个重要维度，也构成了新时代推进公安机关改革创新的两个根本抓手。应通过转变新角色，找到新机制的问题不足、相对弊端和改革方向；通过优化新机制，深化对新角色功能内涵的认知，找到优化机制、流程再造、评价改革成效的标准和载体。

综合研究分析可知，标准化、嵌入式的警务工作理念是公安机关新角色和新机制更新升级的基础和先导，并双向嵌入社会安全治理的全过程。应将警务理念更新作为先导，将推进技术治理和源头治理作为根本，系统总结基层治理创新经验，及时将成熟的创新做法以制度形式加以固定和推广，在实践应用中进一步创新治理模式，优化治理效能。在此基础上公安机关的角色和角色、角色和机制、机制和机制之间形成有机联结、彼此互动，从而构成良性的、稳定的动态治理结构，为社会安全治理现代化提供根本支撑，其内在机理逻辑结构如图1所示。

推进公安机关的社会安全治理现代化建设，明确公安机关适应现代化改革要求的新角色，建立适应改革要求和角色要求的新机制，是一个不断深化改革、不断创新探索的复杂过程。从管理到治理的变革具有根本性，而治理现代化建设的目标具有革命性和长远性。“打击者”“参与者”“预防者”等具有崭新治理理念的新角色，从不同维度和内涵揭示了新时代公安机关应明确的战略功能定位。而落实这些职责使命、角色功能要求，则需多元化、针对性和科学性的治理机制，让新角色和新机制有机融合并相互支撑、相互驱动，将机制的制度优势转化为治理效能。

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作者貢献说明：

王 龙：论文选题确定、框架设计、资料收集、论文撰写、修改定稿；

隋玉龙：资料收集、论文修改与完善。

The New Role and New Mechanism of Police Office in the Modernization of Social Security Governance

Wang Long Sui Yulong

Peoples Public Security University of China， Beijing 100038

Abstract： [Purpose/significance] The research on the new role and new mechanism of police office aims to promote the transformation and development of police office in the new era and deepen the reform， improve the combat effectiveness， better perform their duties， missions and functions from a comprehensive perspective of new role orientation， new mechanism model， adaptation of role and mechanism. The new role and mechanism of the police office is an important part of deepening the reform of the police system and mechanism， building a modern police system， and speeding up the construction of a functional system of the police office that meets the requirements of the actual combat. It is also an inevitable requirement for adapting to the requirements of the modernization of social security governance and promoting the transformation and development of police work in the New Era. It is of great significance to promote the high-quality development of police work. [Method/process] This paper comprehensively uses the methods of literature study and theoretical deduction to elaborate the connotation and characteristics of the modernization of social security governance， analyze the potential factors that affect the role renewal and mechanism optimization of police office， build a new role and new mechanism structure framework of police office that meet the requirements of the modernization of social security governance， and put forward policy suggestions for deepening the reform， function upgrading and combat effectiveness improvement of police office. [Result/conclusion] The new role shaping of police office in the new era integrates striking， participation， prevention and service， with rich new connotation of reform. The new mechanism optimization path of the police office includes establishing an embedded and standardized police work concept， building a police practice mechanism with prevention as the main and attack as the auxiliary， a police cooperation mechanism with differential governance and resource sharing， a police reform mechanism with clear authority and strong guarantee， and a police operation mechanism with integrated information， instruction and practice， promoting the digital transformation of police.

Keywords： governance of social security new role of police office new mechanism of police office modernization of police work