美国印太数字战略与数字秩序构建研究

摘要：[目的/意义]美国新版《国家安全战略》将印度–太平洋地区（“印太地区”）作为21世纪地缘政治的中心，其在“印太地区”推进的数字战略竞争将直接影响地区数字秩序构建。研究美国印太战略中的数字战略，对预判美国对华战略竞争的核心地带、支柱、路径与安全风险等具有重要的理论与战略意义。[方法/过程]以美国政府文件和外交政策为基本事实依据，采用政策研究方法分别从战略框架、权力和规则三个层面，通过最新政策案例系统分析美国印太数字战略的布局。[结果/结论]研究结果表明，“印太地区”正成为美国对华战略竞争的核心地带，数字权力竞争正在成为国际权力竞争的支柱，美国在印太战略下大力推进印太数字战略，塑造以“民主”价值观为基础的价值观认同，在印太数字空间中植入“自由与开放”的共同价值观，建立多圈层、多功能的数字联盟和伙伴关系，试图构建“去中国化”的“分层金字塔”数字规则体系。美国印太数字战略主要目标是削弱地区国家与中国的经济合作纽带，逐步建立基于“技术政治战略”的新安全体系，塑造与中国进行长期竞争的非对称权力优势、安全格局、战略环境以及“基于规则”的国际秩序。

关键词：印太数字战略 技术政治 数字联盟 数字秩序 数字权力

分类号：D815

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.01.01

开放科学（资源服务）标识码（OSID）

1 引言

2022年2月11日，美国白宫发布了《美国印太地区战略》[1]，宣称将在印度–太平洋地区（下简称“印太地区”）投入更多的外交与安全资源，塑造围绕中国的战略环境。虽然俄罗斯与乌克兰持续冲突正加剧美西方与俄罗斯的地缘政治的冲突烈度与范围，但从《美国印太地区战略》可看出，美国战略重心仍然是与中国的战略竞争[2]，拜登政府将美国战略重心锚定在印太地区[3]。美国两党也形成广泛共识[4]，即美国最大的国家安全挑战不是俄罗斯而是中国，决定本世纪命运的地区不是欧洲而是亚洲，“印太地区”是中美竞争的主要地区。美国国防部发布的《2022美国国防战略》也进一步明确，将应对中国在“印太地区”的挑战作为优先事项[5]；《美国国家安全战略》将“印太地区”视为21世纪地缘政治的中心[6]。从《美国印太地区战略》规划的“开放”“连接”“繁荣”“安全”“弹性”五大支柱和“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework， IPEF）具体实施路径均可看出，基于“技术政治”[7]的数字秩序将改变“印太地区”基于“地缘政治”逻辑的安全格局和秩序，印太数字战略的重心在于美国试图塑造与中国进行长期战略竞争的非对称技术权力优势、安全格局、战略环境以及“基于规则”的国际秩序。在“技术政治时代”，技术领先的国家将推动数字经济获得政治权力和军事实力，并塑造技术规则。美国与部分“印太地区”国家看到了一种“基于规则”的秩序构建和遏制中国的手段，即通过建立所谓的“可信赖和可靠”的数字基础设施，并联合制定技术规则以推进“印太地区”数字秩序。本研究以美国政府部门发布的官方文件作为基本资料来源，以美国智库的相关研究报告和政策建议等作为补充，系统性地剖析研究美国为夯实印太战略，以技术权力竞争为核心，如何设计、布局印太数字战略，如何争夺“印太地区”的数字权力，如何拉拢盟友制定数字规则体系，从而在“硬实力”和“软实力”两个轨道上构建非对称战略竞争优势。

2 美國印太数字战略框架设计

美国建构的印太数字战略遵从《美国印太地区战略》宏观框架设计，塑造以“民主”价值观为基础的意识形态认同，在印太数字空间中“植入”所谓的“自由与开放”共同价值体系，基于价值观认同建立多圈层、多功能的数字联盟和伙伴关系，从而构建限制创新要素向中国流动的壁垒，占据关键高技术供应链主导权。2022年5月23日，美国总统拜登访问日本期间与十二国正式启动了“印度–太平洋经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF），IPEF是推进《美国印太地区战略》的“施工图”，IPEF的战略目标是塑造与中国进行长期战略竞争的非对称技术权力优势、战略环境，建立在共同价值体系和数字联盟基础上的印太数字经济框架，其主要目标是削弱“印太地区”国家与中国的经济合作纽带关系，从而在经济与安全上形成非对称性对华战略竞争态势[8]。因此，以意识形态塑造价值观认同，以数字经济为利益合作纽带，以数字联盟建立伙伴关系网，构成美国印太数字战略框架的基本结构。

2.1 打造“自由”与“开放”的数字空间

由于意识形态可成为粘合战略联盟的纽带，美国以“民主、自由”等西方价值观为旗帜，将意识形态引入数字空间中。美国智库“新美国安全中心”（Center for a New American Security，CNAS）报告称[9]，目前技术竞赛的本质是“民主”和“专制”国家的技术主导地位之争。2021年12月，美国拜登政府在组织召开的“全球民主国家峰会”上宣布了“民主复兴倡议”[10]，提出推进开放、互操作、可靠和安全的互联网等实现“技术民主”。2021年，美国国务卿布林肯在美国–东盟峰会期间发表演讲称[11]，促进“印太地区”的“自由”和“开放”的另一种方式是“捍卫开放、可互操作、安全和可靠的互联网”。因此，基于“民主”价值观的“自由与开放”理念成为美国介入印太数字空间治理的理论支柱，《美国印太地区战略》第一条提出要投资于“民主”制度，这成为在印太地区“粘合”伙伴关系的“道义”旗帜。倡导“自由”“开放”的印太数字空间在地区关键新兴技术、互联网和网络空间通用规则制定中保持对美国的“开放”，通过主导地区数字规则制定，实现美国在印太数字空间中的“自由”（主导权）。正如CNAS报告所认为的[12]，美国必须确保印度–太平洋国家在其数字网络决策方面有更大的选择“自由”，在制定标准等方面需与美国私营部门等密切合作，以应对中国不断扩大的“数字足迹”挑战，从而确保“印太地区”的政治秩序。

2.2 印太数字经济框架的两大支柱

2022年3月，美国国会众议院外交委员会举行“印太经济框架”听证会[13]，认为亚洲经济体越来越多成为全球需求、产品、资本和贸易的来源，亚洲内部贸易已超过了与美国的贸易，亚洲经济一体化正在使亚太地区相对更“亚洲”。美国担忧在亚洲地区的重要标准协议制定上被逐渐边缘化，例如，“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）、“区域全面经济伙伴关系协定”（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）和“数字经济伙伴关系协定”（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）等。鉴于此，美国不仅要成为地区“安全产品”的提供者，更需投资于地区联盟和伙伴关系，使每个亚洲国家继续直接或间接地依赖美国以平衡与中国的实力竞争。印太数字经济框架能否有效运转，关键在于跨境数据流动框架、数字治理模式等支柱性框架能否成型。

2.2.1 跨境数据流动框架 2022年3月25日，美国和欧盟委员会宣布建立一个新的跨大西洋数据隐私框架[14]，这加速了跨大西洋数字经济框架的成型。类似地，美国在印太地区达成以数字经济为重点的“印太经济框架”，首要解决的问题也是构建印太地区的跨境数据流动规则（或协议）。在实现路径上，美国商务部积极推动改革（AsiaPacific Economic Cooperation，APEC）跨境隐私规则（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）系统，具体是相关国家和公司采用法律和可审计框架确保数据隐私传输，改革后的CBPR使其成为印太地区跨境数据流动规则的现成替代，该进程在2022年APEC会议和2023年美国主办的APEC会议上继续推进。另外，美国基于所谓的“民主”价值观，依照政治和治理将国家和所属企业划分为多个数字信任等级[15]，与多圈层结构的数字联盟与伙伴关系相呼应，不同的联盟等级意味着不同的数字信任等级，不同的数字信任等级决定着不同重要程度的跨境流动数据要素。这种跨境数据流动规则将成为美国在更广范围建构全球数据传输机制的基本框架，但需要更加复杂和漫长的国际协调和数字信任机制的认同。

2.2.2 印太数字治理模式 美国为了推进G7数字贸易协议，打造数字生态系统和供应链，2021年6月，《卡比斯湾 G7峰会公报》提出[16]，要建立一个值得信赖的、价值驱动的数字生态系统，推动建立G7数字技术标准合作框架，以信任支持数据自由流动，推进G7电子可转让记录合作框架，促进安全、有弹性、有竞争力、透明、可持续和多样化的ICT基础设施供应链。为制定替代中国技术基础设施的数字技术投资标准，美国以2019年和2020年布拉格会议达成的协议为基础，就5G网络安全标准达成共识，说服印太地区国家投资“可信赖和安全”的技术和数字基础设施。美国将在“印太地区”牵头制定评估框架和标准，以审查数字开发项目，并推动域内国家实施投资筛选计划[12]。为推进价值观驱动的数字治理模式，美国借助国际开发署（U.S. Agency for International Development，USAID）、美国国际开发金融公司（U.S. International Development Finance Corporation，DFC）、千年挑战公司和美国贸易与发展署等金融机构，在“印太地区”实施数字发展计划和数字治理模式[12]。为此，美国建立一个新的数字发展基金，与盟国协调支持“印太地区”及其他地区的数字连接项目，涵盖电信设备、在线支付平台、智慧城市、海底电缆等各个领域。

2.3 构建多圈层印太数字联盟

美国在印太战略下制定了“技术多边主义”框架协定[17]，重新调整和构建美国及地区合作伙伴、联盟、组织和规则，增强地区内外集体能力 [1]，以实现印太战略的第二大战略目标——“连接”[1]，这种数字联盟伙伴关系根据战略与安全信任程度划分为若干等级[18]，呈现不同的圈层拓扑结构。

2.3.1 四方安全对话（QUAD）——核心“引擎”2021年9月，在美国召开了四方安全对话峰会（Quadrilateral Security Dialogue，QUAD）[19]，计划打造开放、可访问且安全的技术生态系统，为了在关键和新兴技术领域嵌入“民主价值观”和“普世人权”，QUAD发布了关于技术设计、开发、治理和使用的原则声明。早在2021年3月，QUAD就已成立了關键和新兴技术工作组，重点围绕技术标准、5G多样化、技术监测和技术供应链等展开工作。2022年2月11日，四方发表合作联合声明[20]，协助印太地区合作伙伴打击虚假信息和建设确保有弹性的网络安全和打击网络犯罪。QUAD更重要的目标是建立防御技术联盟以对抗中国[21]。

2.3.2 五个区域条约联盟——安全保障 印太战略下的五个区域条约联盟主要在于数字赋能安全与防务。第一，美国和韩国通过协调美国印度–太平洋战略和韩国新南方政策[22]。21世纪美韩联盟战略[23]计划寻找韩国新南方政策与美国印太战略之间的交叉领域，建立联盟创新基地。第二，美日将加强军事研发合作[24]，未来10年将越来越关注关键和新兴技术方面的合作。2021年3月16日，美日举办安全协商会议并发表联合声明[25]，美日重申对促进“印太地区”的“自由开放”和捍卫“基于规则的”国际秩序承诺。第三，美国与东南亚地区菲律宾和泰国的联盟尚不稳定，美国或投资无人机、低地球轨道传感器和自动化平台等技术帮助菲律宾增强海域和网络安全以应对“灰色地带”挑战，与泰国军队建立安全联盟，对泰国增加与国防直接相关的军事新兴技术援助等[26]。第四，美国与澳大利亚增加技术转让以合作应对中国[27]。美国总统拜登表示，奥库斯（美国、英国和澳大利亚三国组成的联盟，即Trilateral security partnership of Australia， the United Kingdom， and the United States，AUKUS）将扩大军事能力和网络、人工智能、量子技术和海底领域等关键技术方面的优势。

2.3.3 美国–东盟数字伙伴关系——主平台 2021年8月4日，美国国务院发布《美國支持东盟印太地区展望》指出[28]，要加强在美国–东盟连接数字经济建设。2021年10月27日，第九届美国–东盟峰会达成《东盟–美国领导人数字发展声明》强调[29]，建立东盟印度洋–太平洋东盟印太展望（ASEAN Outlook on Indo-Pacific，AOIP）和东盟全面复苏框架（ASEAN Comprehensive Recovery Framework，ACRF），推进东盟数字连接和网络安全伙伴关系（Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership，DCCP）。2022年5月，东盟–美国特别峰会联合愿景声明强调[30]，东盟是核心，AOIP和美国的印太战略在促进开放、包容和“基于规则”的区域架构方面具有共同的基本原则。

3 美国争夺印太数字权力的支柱

数字空间中数字权力成为未来大国国际政治竞争的核心支柱，“印太地区”的数字权力竞争将深刻影响国际权力结构平衡。目前，“印太地区”数字权力集中于数字基础设施、半导体供应链、海底通信网络、关键矿物控制权和数字生态系统构建等方面。

3.1 数字基础设施

“印太地区”数字基础设施建设正处于增长爆发的关键期，印太数字基础设施自然成为美国“印太经济框架”的核心支柱。2021年9月，四方领导人峰会计划启动“四方基础设施协调小组”[19]，强调四方合作伙伴是“印太地区”建设优质基础设施的领导者，并谋划建立高标准基础设施的领导地位，以对其他国家的基础设施按此标准进行评估。为了通过与新加坡的数字合作提升美国–东盟数字伙伴关系，2022年3月29日，美国与新加坡发表的《美国–新加坡领导人联合声明》中提出[31]，通过美新增长与创新伙伴关系（U.S.-Singapore Partnership for Growth and Innovation，PGI）扩大经济合作，特别是在“印太地区”推进负担得起、有弹性、安全和可互操作的先进高速无线通信（“Next G”）。2022年5月，东盟–美国特别峰会声明承诺[30]，支持东盟数字基础设施建设，推进美国–东盟智慧城市伙伴关系（USASCP）。

新冠疫情加剧了“印太地区”国家的债务危机和其对数字化转型及基础设施建设的需求，美国认为这一态势有利于中国在“印太地区”的数字基础设施项目拓展。因此，美国加大了在“印太地区”的分布式可再生能源电网等核心基础设施建设，关注数字基础设施建设对网络安全能力、应对虚假信息和数字包容性的需求，加速与中国竞争[32]。美国印太数字基础设施战略的重要目标是要阻止中国在“印太地区”的数字基础设施投资。2019年11月22日，在第35届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议期间，美国海外私人投资公司（The Overseas Private Investment Corporation，OPIC）宣布启动“蓝点网络”计划（The Blue Dot Network）。“蓝点网络”是一个针对“印太地区”基础设施项目的评估体系，不具备融资功能且美国只会“盖戳认证”符合其标准的基础设施项目。“蓝点网络”由美国、日本、澳大利亚等国牵头，旨在通过打造新的基础设施建设标准，抗衡“一带一路”倡议。2021年6月7日，世界经济合作与发展组织召开“蓝点网络”执行咨询小组（Executive Consultation Group，ECG）成立大会暨首届会议，以确立“蓝点网络”计划价值主张、设计认证框架、动员利益相关者等内容。2021年，美国国务卿布林肯在访问印度尼西亚时称[11]，“蓝点网络”已开始认证符合G20、经合组织和其他国家制定的高标准基础设施项目。美国“重建更美好世界”（Build Back Better World，简称B3W）计划和“蓝点网络”计划的推进，将加大对“一带一路”基础设施的遏制。

3.2 半导体供应链

随着大国战略竞争主战场向科技创新领域演进，由于芯片是数字时代的权力基础而成为关键战略资源，围绕芯片供应链主导权的战略争夺正加速全球半导体供应链体系的深刻重塑。为了争夺对全球半导体供应链的竞争优势，美国正积极在半导体领域构建基于战略联盟而非基于产业生态的“技术联盟”[18]。美国智库“大西洋理事会”发布的《供应链与半导体：美国外交的需要》认为，美国自身对亚洲半导体生产的依赖属于国家安全问题，这不仅要求美国加紧重建半导体制造业，同时要求美国通过外交努力加深与中国台湾地区和韩国的贸易与投资关系，使之更加靠近QUAD机制。2022年4月，美国政府向韩国政府及主要半导体企业提议，与韩国、日本、中国台湾地区建立“芯片四方联盟”（CHIP 4），以建立将中国大陆排除在外的全球半导体供应链体系。CHIP 4不仅对全球半导体供应链体系带来严重冲击，对半导体供应链的控制更将影响数字时代的权力分布格局[33]。美国要重新获得全球半导体市场的主导地位，首要目标是争夺半导体供应链的控制权，在“印太地区”建立CHIP4的长期目标是逐渐转移亚洲地区半导体产业技术到美国本土[34]，打造美国的技术霸权地位。

当前全球半导体供应链结构从以前的多级结构向联盟主导的单极结构快速演变，高端半导体创新要素和产品将仅限于联盟内部流动，联盟通过多边出口管制措施阻止其向其他国家扩散，从而高筑半导体创新壁垒，进而影响到全球所有的数字产业和数字经济的竞争优势[33]。美国通过价值观共识建立技术联盟是“软连接”，而通过半导体联盟建立的技术联盟成为“硬连接”，CHIP 4将推动数字产业物理层技术生态体系的联盟协同，从而在物理层面构建技术联盟的基础架构[35]。CHIP 4只是美国战略性供应链联盟的步骤之一，随着美国加大“印太地区”战略的部署，在多领域构建“印太供应链联盟”的战略趋势日渐清晰。

3.3 海底通信网络

当前，全球有95%的洲际全球数据传输依赖海底电缆。鉴于海底电缆基础设施在数据和信息流动方面的巨大作用，美国等西方国家加大了对海底电缆的控制。在美国特朗普政府时期，由美国务院推进的“清洁网络计划”中就将海底电缆列入“清剿”目标。除此之外，美国加大海底电缆战略部署。

3.3.1 美国在“印太地区”海底电缆利益 根据TeleGeography数据，与亚洲相连的海底电缆在2015—2019年期间复合年增长率为56%，2020— 2022年期间，穿越太平洋的海底电缆投资高达23亿美元，到2024年计划再建8个海底电缆系统。未来三年内，有12条新的海底电缆计划在东南亚、澳大利亚和东亚地区开始服务。亚洲的海底电缆为美国带来了切实丰厚的经济金融利益。2019年，海底电缆对美国经济的贡献达6490亿美元，其中通过亚洲流量约占1690亿美元，亚太地区的数字服务出口总额接近1220亿美元。尤为重要的是，海底电缆是支持美国作为全球金融中心的基础（海底电缆每日支持10万亿美元的金融交易）[36]。因此，“印太地區”的海底电缆控制权直接影响美国未来的数字经济和数字金融竞争力。

3.3.2 美国印太海底电缆的战略措施 具体措施包括以下五个方面[36]。一是制定全球海底电缆规则。利用《联合国海洋法公约》为海底电缆提供国际法律保护，利用“印太地区”几大重要的区域多边机制平台推动达成一项全球海底电缆规则。二是海底电缆倡议标准谈判。在“数字经济伙伴关系协议”的框架下，开展海底电缆倡议标准的谈判进程，重点在于筛选和认证供应商标准。三是地区盟友间的政策协调。美国与日本、澳大利亚等地区盟友及合作伙伴在G7框架下推动B3W，建立美欧贸易技术委员会（Trade and Technology Council，TTC）信息与通信技术服务工作组，由国际金融公司和其他多边开发银行为帕劳支线提供融资。四是推广零信任技术。美国将推出安全协议，推广高级加密的超低损耗光纤电缆。美国国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）计划构建电缆远程网络管理系统，为海底电缆所有者制定一套安全标准。五是主导海底网络安全许可标准。提出更加明确的海底电缆安全审查程序，推进国际海底电缆机构间委员会审查程序。

3.4 关键矿物控制权

数字技术的发展是建立在数字基础设施之上，而关键矿物又是支撑数字基础设施的物质基础。“印太地区”拥有丰富的关键矿物资源，根据美国地质调查局（U.S. Geological Survey，USGS）统计[37]，亚洲国家镍储量占全球的58.3%，锡储量占全球的79.0%，坞储量占全球的90.5%。在关键矿物资源中，稀土资源在亚洲地区尤为丰富。根据国际能源署的统计[38]，马来西亚稀土资源占全球的12.0%，缅甸稀土资源占全球的10.5%，印度在稀土元素以及许多关键矿物方面具有极好的地质潜力，包括锂、钽、铌、钛、钒、镍和铂族元素（PGE）等矿物，印度稀土产业拥有全球35%的海滩砂矿床。澳大利亚矿产资源丰富，拥有大量的战略性关键矿藏，在美国第13817号总统行政令中所列“关键矿物”清单的35种矿物质中，澳大利亚占了21种[39]，澳大利亚生产的锂占全球的55.0%，铝土矿占全球总产量的30.0%；印度和澳大利亚已于2020年6月4日签署了一项谅解备忘录，以向印度供应关键矿产，其中包括锂、钴、锆石、锑、钽和稀土。印度尼西亚是全球最大的镍生产国，镍资源占全球的29.6%，菲律宾的镍资源占全球的15.6%，日本镍资源占全球的8.0%，日本在稀土加工和制造业规模庞大，日本公司磁铁年产量占全球的15.0%，日本在高性能汝铁硼磁体市场份额超过全球48.0%，日本海底矿藏潜力较大。因此，“印太地区”国家拥有得天独厚的关键矿物资源和产业，这成为美国在该领域通过联盟增强控制权的重要领域。

“印太地区”关键矿物的战略争夺。关键矿物供应链安全已上升为国家战略问题，美国为了摆脱对单一供应商的进口依赖，让日本推动库存管理现代化和开发海外资源[40]。澳、美、加三国已启动“关键矿物测绘倡议”，收集来自全球超60个国家的7000余份样品信息等重要数据，制成目前全球最大的关键金属及稀土元素矿物数据集，旨在获得“多样化的钴、锂、稀土元素等关键矿物采购来源”，弱化中国在全球稀土供应链中的领导地位[41]。澳、日、印计划启动三方“供应链弹性计划”（Supply Chain Resilience Initiative，SCRI）[42]，SCRI还将向东盟国家开放，旨在提高整个“印太地区”的供应链弹性，印度政府也做出了“替代中国供应链”的决定。为了加强对全球关键矿物开采的控制，美国国务院和美国贸易代表办公室积极与地区生产商接触，利用政府间论坛与合作网络，推动“能源资源治理倡议（Energy Resource Governance Initiative，ERGI）或采掘业透明度倡议”（Extractive Industries Transparency Initiative，EITI），并通过非政府组织等发起“负责任采矿保障倡议”（IRMA）形成利益相关者组成的国际联盟，嵌入人权、劳工、环境等国际采矿标准的认证[43]，美国证监会将审查多德–弗兰克华尔街改革和消费者权益保护法第1502条规则，并由美国国务院扩展到全球[39]。

3.5 数字生态系统构建

数字基础设施、半导体供应链、海底通信网络和关键矿藏是数字权力的“硬权力”，而数字生态系统则是数字权力的“软权力”。在“印太地区”构建美国主导的数字生态系统是印太数字战略的重要支柱。2022年2月，美国白宫发布的《美国印太战略》明确提出[1]，要推进关键和新兴技术、互联网和网络空间的通用方法。QUAD提出共同打造一个开放、可访问且安全的技术生态系统[19]。2022年3月，美国和新加坡领导人联合声明中进一步强调，确保关键和新兴技术培育一个开放、可访问和安全的技术生态系统[31]。2021年G7峰会公报指出，建立一个值得信赖的、价值驱动的数字生态系统，以确保数字生态系统反映其价值观[16]。

3.5.1 基于“技术四原则”替代中国数字产品为了在“印太地区”构建全周期的技术生态体系，QUAD提出了技术设计、开发、治理和使用四原则[44]（简称“技术四原则”）。“技术四原则”，本质上是为了逐渐替代中国的技术产品，这种技术生态替代目标在ICT领域尤为明显。美国智库的《在印太地区推进自由数字秩序》中提出[12]，美国需制定数字技术投资标准为替代中国提供的技术基础设施寻找方案。例如，在“印太地区”围绕5G开放无线电接入网（OPEN-RAN 5G）[45]、海底电缆、云计算服务、人工智能、物联网、面部识别、智慧城市等重要技术领域，美国将加大联盟和小多边协商，推动以新的技术原则塑造“去中国化”技术生态。例如，利用“亚洲加速器”计划向地区中小企业推动数据本地化，以《亚太经济合作组织的跨境隐私规则》为由开展培训，倡导其技术生态系统政策[46]。

3.5.2 推出“可信”数字生态系统 2022年4月28日，美国和60个全球合作伙伴发布的《未来互联网宣言》[47]，提出要促进可信的全球数字生態系统，构建“开放、自由、全球、可互操作、可靠和安全的互联网”。该宣言称将促进互联网技术的民主、人权与自由数字，并为大小企业带来数字生态系统领域创新机会，而可信的数字生态系统成为该宣言的重要原则之一。未来互联网联盟本质上是要在全球互联网中圈定一个“网中网”，联合盟友和伙伴关系以西方价值观为标准制定“可信”标准，全面开展网络安全风险评估和认证，排除其认定的“不可信”网络基础设施和服务供应商，在“网中网”内推动“可信”的数据自由流动[48]，以便建立其主导全球数字经济规则。

4 美国塑造印太数字规则的立体维度

数字权力是印太数字战略竞争的权力支柱，而数字规则是印太数字秩序框架，数字权力结构演进直接取决于数字规则的博弈态势。当前，印太数字规则竞争的焦点主要是5G标准、跨境数据流动规则、智慧城市标准和数字贸易规则，这四个领域的数字规则直接构成了数字基础设施、数字应用、数据流动和数字经济贸易的立体维度。

4.1 5G开放标准接口规则

为对冲中国在5G技术和产品上的竞争优势，美国拉拢盟友推进基于开放标准接口Open-RAN（Open Radio Access Network）5G替代方案。Open RAN标准允许不同的公司提供电信网络的不同部分，从而开发代替华为等单一供应商的多供应商5G替代方案。美西方倡导的Open-RAN理念是建立一个开放架构互操作性标准，允许运营商从多个供应商中进行选择，而不必依赖单一的硬件和软件供应商（替代中国设备），其目的是塑造5G生态系统为未来十年更广泛的中美技术竞争奠定基础[9]。为了将Open-RAN模式推广成为国际电信标准，美国政府以及联邦通信委员会（FCC）展开了大力游说，并召开了5G Open RAN论坛。在“印太地区”，将日本NTT DOCOMO和NEC纳入Open RAN政策联盟，FCC承诺向各大运营商支付相关费用助其拆除并废弃华为及中兴的5G及4G设备，加速完成相关国家从5G RAN到Open-RAN的技术转向。美国智库“信息技术与创新基金会”（ITIF）认为，Open-RAN的发展及部署目标是5G市场“去中国化”，Open-RAN将使美国得以抗衡中国在5G市场中的主导地位，使美国重回全球无线网络设备市场领导地位。在基本完成欧洲国家Open-RAN的政策调整后，美国在“印太地区”大力推广Open-RAN模式将全面展开。

美国和合作伙伴推进5G新标准架构，并通过领导QUAD合作研究战略计划。日本政府官员和立法者广泛支持开放Open-RAN作为技术替代方案，日本乐天公司已部署了一个全国性4G开放式RAN网络，并正为5G建立一个网络。澳大利亚推进技术替代最为积极，加快向模块化架构和无线电信基础设施开放接口转变。澳大利亚还召集QUAD和其他合作伙伴在超越5G技术方面开展合作。此外，QUAD还发起了Open RAN部署和Track 1.5行业对话以及Open RAN政策协调联盟[20]。QUAD通过制定下一代电信发展和部署长期战略规划，努力成为技术创新领先者。Open-RAN虽然可促进5G网络市场竞争，并通过虚拟化技术减少投资，但这一概念仍处于早期阶段，面临诸多技术开发方面的挑战。随着美国向全球推动“未来互联网宣言”[47]，倡导“包容且可负担的网络接入”，全面开展网络安全风险评估，建立“可信”的数字生态系统，“印太地区”OPEN-RAN 5G、6G标准成为印太数字战略下数字规则竞争的重点。

4.2 跨境数据流动规则

在数字空间中，数字基础设施的主要功能在于支撑数字的产生和流动，而数字流量规模能改变流向，流量决定信息资源的多寡。因此，数据流动规则直接影响数字空间中数字流动、控制数字流向和流量，是数字权力的重要支柱[7]。跨境数据流动规则成为争夺国际数字权力的重要战场，亚太地区国家越来越多地将数据治理和跨境数据流动规则作为其双边和区域贸易协定的要素。

2022年4月21日，美国、加拿大、日本、韩国、菲律宾、新加坡以及中国台湾地区共同发布全球跨境隐私规则声明（Global Cross-Border Privacy Rules Declaration），宣告成立“全球跨境隐私规则”（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）论坛[49]。美国商务部长雷蒙多（Gina Raimondo）表示[50]，CBPR论坛旨在建立“全球跨境隐私规则”（CBPR）和“数据处理者隐私识别体系”（PRP），可帮助公司证明符合国际公认的数据隐私标准，CBPR论坛在其共同数据隐私价值观基础上将促进贸易和国际数据流动。CBPR论坛目标是将基于亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）框架下的CBPR体系转变成一个国际标准体系。

印太战略下CBPR体系具有两大战略目标。一是在“印太地区”建立基于价值观区别的数据流动“信任圈”。CBPR论坛旨在向接受其声明所体现的目标和原则的司法管辖区开放，因而数据隐私价值观的认同成为能否进入该体系的首要标准。美国国务卿布林肯（Bliken）称[11]，美国将与其合作伙伴合作在数据隐私和安全等关键问题上制定规则，但要以反映其价值观的方式。二是建立在“印太地区”建立低水平保护个人数据跨境流动秩序。美国极力宣扬CBPR体系，并拉拢其盟友加入，由于CBPR体系保护等级较低，因此美国利用CBPR建立低水平保护数据跨境流动规则，避免该地区国家不以其国内高水平数据保护政策为由限制对美数据跨境流动[51]。虽然CBPR表面上没有要求参与国修改或降低其个人数据保护等级，但实际上要求第三国数据接收方不能提供超过APEC的数据保护水平[51]。拜登政府计划使数据治理成为美国在“印太地区”经济战略的核心，通过多边论坛和2024年“国际数字经济峰会”推进全球数据治理制度[52]。

4.3 智慧城市安全标准

美国印太数字战略注重制定智慧城市安全标准，认为全面的美国印太数字战略不能忽视智慧城市在21世纪的重要性，要鼓励美国利益相关者与该地区新兴的智慧城市开发商合作。因此，美国计划制定智慧城市的原则与框架[53]，力推与东南亚国家联盟（The Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）和四国（美国、澳大利亚、印度和日本）建立美国–东盟智慧城市伙伴关系（U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership，USASCP），落实“Smart Sisters”姐妹城市计划，以促进美国和东盟智慧城市间的更大合作，充分利用四方安全对话机制发展印度洋–太平洋智慧城市，在太平洋岛屿论坛的小国中建立美日太平洋岛屿论坛智慧城市伙伴关系，促进美国私营部门更广泛地参与区域智慧城市发展，并支持非政府组织协助制定智慧城市的隐私、问责能力和透明度法规等。

美国加大对“印太地区”智慧城市投入的重要目的是阻碍中国在该地区的智慧城市发展中发挥建设性作用。对于中国与“一带一路”沿线国家的智慧城市建设项目，美国称“中国通过数字丝绸之路对互联网基础设施和信息通信技术投资向全球超过63个国家出口‘监控技术”[54]。2020年4月，美中经济与安全评估委员会发布的《中国智慧城市发展》显示[55]，为减轻中国智慧城市相关技术的全球影响力，需支持美国在国际智慧城市市场上发挥竞争力，支持美国参与国外的标准制定和智慧城市相关技术使用，优先考虑“五眼”国家和地区、条约盟友和美国拥有军事基地的国家和地区的政府机构和关键基础设施中，是否存在因使用中国技术产品而带来的“漏洞”。因此，重新构建智慧城市安全标准成为美国在“印太地区”阻遏中国智慧城市建设的重要手段，围绕智慧城市标准的分歧将影响亚洲国家城市数字基础设施的创新与发展。

4.4 区域数字贸易规则

目前，在印太地区存在着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《美墨加协定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）、《美日数字贸易协定》（U.S.-Japan Digital Trade Agreement，USJDTA）、《新加坡–澳大利亚数字经济协定》（Australia-Singapore Digital Economy Agreement）、《韩国–新加坡数字伙伴关系协定》（Korea-Singapore Digital Partnership Agreement，KSDPA）。为了避免国会批准和监管程序，美国推动的印太数字经济协议更多的是行政协议。从2022年3月美国与新加坡领导人峰会成果可以预测，由于新加坡是DEPA、SADEA和KSDPA的成员，新加坡又在东盟中发挥重要作用，因此，美国主导的印太数字经济框架大概率会加入DEPA[56]，DEPA的模块化方法和议题包容性与美国在IPEF中提出的方法一致，同时还会参照USMCA和USJDTA数字贸易章节作为模板，在印太经济框架中嵌入印太数字经济框架，并兼顾东盟在印太数字框架中的位置。

由于担心中国借助RCEP成员国地位，14名美国会议员于2021年11月14日致函拜登总统，称中国已逐渐掌握“印太地区”贸易政策主动权，敦促美政府主动参与制定“印太地区”的数字贸易规则，以扩大其经济政治影响力，并联合其盟友共同对抗中国。从总体来看，印太数字经济框架与RECP形成战略竞争态势，并争夺印太数字经济体系中的数字创新要素、数字产品供应链和数字生态体系的主导权。

5 结论与启示

从战略重点来看，美国已明确将“印太地区”作为与中国展开大国战略地缘政治竞争的中心区域。从战略领域来看，美国积极推进印太数字战略和印太数字秩序的构建。从战略路径来看，美国在“印太地区”正广泛集结盟友和伙伴，根据政治信任等级和安全依赖关系建立多圈层的数字联盟，基于意识形态共识的数字联盟，积极塑造数字技术、经济和贸易规则，从而逐步构建“分层金字塔”数字规则体系。从实力维度来看，争夺数字基础设施、半导体供应链、海底通信网络、战略性关键矿物和数字生态系统等主导权，是美国印太数字战略争夺的“硬实力”；而争夺通信技术标准、跨境数据流动规则、智慧城市安全标准和数字贸易规则的主导权，是美国印太数字战略爭夺的“软实力”。从战略目标来看，美国印太数字战略试图削弱该地区国家与中国的经济合作纽带，逐步建立基于“技术政治”战略的新安全体系，塑造与中国进行长期竞争的非对称权力优势、安全格局、战略环境以及“基于规则”的秩序。

面对加速演进的世界大变局和复杂激烈的技术政治战略博弈，面对全球性挑战和战略竞争风险，需要国际社会统筹发展与安全携手应对，需要新的治理理念与倡议引导国际社会走出藩篱。一方面，中国提出了“全球发展倡议”[57]，坚持发展优先，构建更加平等、均衡的全球发展伙伴关系，推动多边发展合作进程协同增效；坚持创新驱动，打造开放、公平、公正、非歧视的科技发展环境，共同推动全球发展迈向平衡协调包容新阶段。另一方面，中国也提出了“全球安全倡议”[58]，坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，坚持遵守联合国宪章宗旨和原则，摒弃冷战思维，反对单边主义，不搞集团政治和阵营对抗；坚持真正的多边主义，坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。当前，中国立足新发展理念，构建新发展格局，建设科技创新强国，同时积极参与全球科技治理，为应对全球性挑战贡献着中国科技成果和智慧。

科技創新推动文明的进步，文明进步加速科技创新向全人类惠及。只有顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，开拓国际科技创新合作、新格局，才能推动人类文明冲出迷雾、走向光明。

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The Study on US Digital Strategy and Digital Order Construction of Indo-Pacific

Tang Xinhua1，2

1Institute of International Relations， Tsinghua University， Beijing 100084 2Center of Tsinghua Think Tanks， Beijing 100084

Abstract： [Purpose/significance] The new U.S. National Security Strategy regards the Indo-Pacific as the epicenter of 21st century geopolitics. The U.S. Indo-Pacific digital strategic （IPDS） competition will directly affect the regional digital order. The study is significant to predict the core zone， pillar， path and security risks of strategic competition with China. [Method/process] Based on the U.S. government documents and foreign policies， the study adopts policy research methods and through the latest policy cases to systematically analyze how the IPDS lays out and competes for “hard power” and “soft power” with three levels of strategic framework， power and rules， respectively. [Result/conclusion] The result of research shows that the Indo-Pacific is the core region of the strategic competition between China and the United States. As digital power competition is becoming the fundamental pillar of the international power competition， the United States is endeavoring to promote the IPDS. The frameworks of IPDS firstly to shape the ideological recognition on basis of “democracy”， and embedded the common value of “Free and Open” in digital space， establish multi-layer and multi-functional digital alliances and partnerships， form “de-sinification” under the “hierarchical pyramid” digital rule system. The goal of IPDS is to weaken the cooperation ties between regional countries and China， gradually establish a new security system based on techno-politics strategy， and shape the asymmetric technological power advantage， security pattern， strategic environment and digital order in long-term strategic competition with China.

Keywords： Indo-Pacific digital strategy techno-politics digital allies digital order digital power