新时代“三治融合”的提升路径研究

何珊 鲁敏

摘   要：作为国家治理的基石，乡村治理关乎国家的长治久安。党的十八大以来，在推进国家治理体系和治理能力现代化目标指引下，乡村治理提升到了新的高度。党的十九大报告明确提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。结合当前乡村治理的具体实际，在“三治融合”时代要求的基础上，分析存在的问题，提出加强基层组织建设，注重治理体制机制创新，建设有针对性的“三治组合”等具体路径。

关键词：新时代；“三治融合”；提升路径

中图分类号：D638        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）11-0018-03

引言

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确指出：“到2035年，乡村社会公共服务、公共管理、公共安全等方面得到明显改善，在党的领导下，进一步健全自治、法治、德治相统一的乡村社会管理体制。”2021年，中央“一号文件”提出，要进一步加强和改进农村工作。因此，在新时代，要想建立起乡村治理体系，就必须要发挥好基层党组织的领导作用，将村党组织软弱涣散、治理能力弱化、党员服务功能弱化、工作方式落后等问题都要解决好，发挥好“三治”的作用，从而形成科学的乡村治理体系。因此，为了实现建成社会主义现代化强国这一目标，必须要做好乡村治理体系的顶层设计，解决好农村问题。对此，应当抓住乡村振兴战略机遇，加强基层党组织建设，发挥好引领作用，建立健全“三治融合”的乡村治理体系，解决好农村问题，建设好农村，推动乡村振兴战略的实现。

一、乡村振兴战略中“三治融合”的基本要求

三种治理模式在乡村治理中由来已久，但是每一种治理模式都是在特定治理场景下发挥作用，其组合形态也千差万别。针对当前乡村治理的现实情境，实现“三治融合”的更好状态需要达到这种要求。

一是三种治理模式都要发挥作用。从理论上讲，每一种治理模式都具有其优势和特点。自治在“三治”体系中处于根本性的地位，是法治和德治的基础；在“三治”体系中，法治是自治与德治的保障，良好的法律能够以村民的根本利益为基础，对乡村根本权力进行制约。德治是乡村治理道德化的现代支撑，是个体对乡村公共生活的价值遵循与底线原则。每一种治理模式的优势和特点意味着它们能够在特定治理场景中发挥独特的作用。当前，乡村治理已经进入了“三治融合”的状态，如果缺失某种治理模式，治理的创新和提升势必缺少拓展的空间。因而，要统筹发挥三种治理模式的作用，既要发挥德治的作用，也要发挥法治和自治的作用。

二是要注重三种治理模式在乡村的不同治理情境下有所侧重，突出特点。社会治理是政府面对特定社会形态所采取的控制、管理和服务等多种治理方式的综合使用。治理对象不同，治理方式应该有所差异。中国是一个人口大国，不同区域的经济社会差距很大，治理对象各异，这种情况在当前广大乡村亦然。因而针对中国乡村在发挥“三治融合”进行有效治理的过程中，需要甄别乡村的具体情境，采取不同的“三治”组合形态，如可以根据具体情况采取“三治”中以某一个治理为主，其他辅助，或者某两种为主，其他为辅的方式等；也需要根据乡村治理效果的变化，渐进调整治理方式。

三是注重党组织在“三治融合”中的引领和聚合作用。中国共产党在我国政治生活和治理活动中的领导地位是历史形成的，也是现实的必然选择。在乡村治理体系中，党是实现有效治理的中坚力量，实现三种治理方式的更好融合，发挥它们各自的功能和优势，关键在党。党建引领下的“三治融合”就是要依托基层党组织促“三治”形成合力，牢固把握党组织在乡村“三治”各领域的领导权，全面协调处理“三治”之间的问题，理顺自治、法治、德治之间的关系，明确各治理主体的权责分配，设计三者之间相互衔接的程序，促进乡村自治、法治和德治主体补位和功能聚合，使其在党建引领下形成最大合力，努力产生 “1 + 1 + 1＞3”的效应。

二、乡村振兴背景下“三治融合”的困境——以云阳县为例

（一）乡村治理自治主体缺位，部分治理形态在乡村治理中存在不足

云阳县地处长江之滨，山地多，土地稀少，生态脆弱，产业发展基础较差，且有较多的年轻劳动力在外打工，2018年，该县农村流动劳动力522 000人，在外打工396 000人（占75.9%）。由于有很多的农民外出打工，留守老人、留守妇女、留守儿童的现象非常明显，他们的户口在，但生活不在村的情况非常常见，从而造成了乡村的空心化。由于大规模的人口流动，造成了乡村治理中优秀人才的缺乏，而留在村庄中的村民又缺乏主动性，没有积极地参与到乡村治理中。当前中国乡村，部分区域存在某些治理形态缺失，不能发挥作用，更不论其融合发展。具体表现为：一是传统思维观念中的规则意识不强，再加上基本法律知识缺失和法治意识淡薄所带来的法治不足是当前乡村治理中的普遍现象，遇事找关系、出事闹政府等传统行为方式仍很常见。二是部分乡村德治不够，不能适应新时代道德教化的托底功能。市场化、城市化已经彻底改变了乡村社会的基本结构，一些乡村传统文化共识和传统文化价值观被边缘化，市场经济中的一些功利性倾向大行其道，能够提供正向价值引导的“乡贤文化”在城市化进程中基本流失，最终传统的能够有效弥补正式法律规范体系的“乡村非正式制度”功能丧失。三是自治水平低。由于经济条件、教育基础等不足，多数乡村民众缺乏积极参与乡村治理的动力。同时，部分乡村基层组织在行动上依旧沿袭传统的家长式、命令式方式，缺乏贯彻乡村自治的耐心和能力，因而乡村治理自治水平低。

（二）乡村治理人才短缺，“三治”之间融合程度不高

“三治融合”是一种全新的行政管理方式，它本质上讲就是政府、社会以及其他相關组织之间相互配合，共同实现治理目标。但是由于我国乡村发展受传统观念的影响较大，社会和其他组织发育不足，基层地区之间的差异较大，“三治”之间的融合有一定难度。乡村“三治融合”治理程度不高主要体现在：一是在乡村治理的过程中传统的依靠强制性行政命令的管理方式存在惯性，压制了其他治理方式的发挥空间。在乡村治理中，农民是主体，但是由于基层部门受到传统思想与方式的限制，在实际治理过程中未充分发挥农民的主体作用，还是坚持的“由上而下”的治理方式。二是治理机制创新不足，缺乏有效的机制将三种治理模式融合起来。由于基层工作人员的思想认知不足，缺乏对乡村自治、法治、德治融合的深入理解，在治理机制上沿袭传统的模式，仅进行某一个方面的治理，未创新治理模式将三者进行有效的结合，导致乡村治理停留在传统阶段，无法适应现代化社会的发展进步。三是基层人员的职责不明，乡村治理效率低下。在“三治融合”过程中，存在着政府基层人员职责不明、权责不一的现象，导致行政效率低下，例如，有些地方政府部门对农村经济发展采取的是“抓大放小”政策，由于缺乏市场竞争机制和相关法律法规来规范和约束农民行为，使得乡村治理难以实现从管理向服务转变，在“三治”的融合上未取得实际性的效果。这些因素导致我国乡村治理中出现了“三治”之间的融合程度不高、不协调的问题，在实际工作中基层政府部门把自身定位为行政管理，对基层地区广大群众的切身利益未进行有效保障，对新时期基层乡村治理造成了非常不利的影响。

（三）法律意识有待进一步增强，基层党组织在融合三种治理的功能上存在严重不足

农村留守群众的受教育程度一般较低，法治观念不高。“三治融合”是一种多元的治理，在这一治理方式中，基层党组织要发挥主导作用，但还需要克服传统强制型的家长作风，注重其他主体的作用。但在传统力量和思维惯性的影响下，多数基层党组织干部在旧有观念和能力不足等因素的影响下，缺乏必要的方式方法，难以形成党组织引导下的融合机制。在基层党组织引导“三治融合”的能力不足方面，主要体现为以下三个方面：一是方式单一，习惯于用传统的家长式命令，不能将法治的“刚”，自治的“巧”，德治的“柔”结合在一起，直接影响了基层党组织在融合三种治理上的功能发挥。二是权威不够。部分基层党组织本身在治理中就存在感不强，软弱涣散，难以适应时代要求，缺乏引导其他力量的超越感和权威性。三是能力不足。由于未受到专业化的培训，基层党组织组织能力以及协调能力存在不足，在三种治理工作的开展上缺乏有效的认知和规划。

三、提升路径

（一）丰富和巩固自治主体的参与渠道

村民自我管理是村民在基层社会中，以村民为主体，由基层向上，以自身的力量来实现自身利益诉求的一种很好的方式。“三治融合”的关键是建立“三治融合”制度，即建立一个平台，对治理网格进行划分，建立一个多元的治理主体参与渠道。在面临着大批年轻人离开农村、空巢老人、留守妇女和留守儿童等问题的时候，应该哪些人去承担乡村的公共事业呢？利用好目前存

在的各种乡村专业合作社、理事会和监事会等自治机构，这是一种实现乡村自治的主要方式。同时，利用民主协商的方法，积极地听取农村居民的看法和建议，从而持续地调动他们对农村社会治理的热情。行政村划分了网格区，以“组”为网格区，把基层管理单元网格区缩减。健全村民小组、网格和村庄三级会议和谈判体系，促进村民自治走向规范化、程序化、法制化。比如，村级小组的资金使用、邻里关系的矛盾协调，都可以采用组级议事协商的方式来解决。小组与小组、网格与网格之间的问题矛盾和重大事务，都是由村级包片负责的村干部牵头进行协调，将村级重大事务、大额资金使用等复杂问题，统一提交给村民代表大会、党员会议讨论协商。用自下而上的三层议事协商方式，实现“小事不出组、大事不出村、问题不上交”的村庄自治目标。

（二）建立健全人才引入的多元机制

农村管理人员是提高农村管理效率的关键。一是注重对党的干部进行培训和筛选。对贫困村、软弱涣散村、集体经济弱村的党组织派驻优秀人才，比如对农村有较深感情，对农业有较好了解的农村干部，对优秀村党支部书记实行乡镇公务员考试录用制度，对乡镇事业单位的人员进行公开招聘考试，为农村管理培养有才能的人。二是要加大对乡村干部的遴选和培训力度。对愿意为村民提供服务的农村致富能手、返乡创业人员、本土大学毕业生、农民专业合作组织负责人、退伍军人等具有被村民认同的品德和能力的领导者进行激励和支持，强化对他们的教育和培训，从而使其成为实现自治的人才保障。

（三）强化法治保障和引领作用

促进党员干部、基层群众形成信法、学法、用法的自觉，加强法律规范在处理村级事务和化解矛盾问题中的权威地位。一是为各方面的利益诉求建立一个表达的平台。有关部门应当对公众提出的合法要求做出答复，并在第一时间予以处理。镇村两级的工作人员要在遇到问题的时候，尽快帮助他们化解问题。二是加强法制教育，并为读者提供法治咨询。对组织的政策进行宣传，使群众能够按照法律来解决问题。三是通过法律途径，实现村务事项的公开。对村两委会议、村民代表大会、村民大会等议事规则进行严格遵守，提升决策的公开和透明程度。

四、结束语

在推动“三治融合”一体化进程中，必须加强党的政治领导、思想引领、群众组织、社会号召力，以保证党始终保持蓬勃的活力与坚强的战斗力。“三治融合”起源于浙江桐乡，这是出于地方自身发展需要的一次创新实践，是通过“三治融合”打造良好的社会秩序和环境，促进经济的发展，提高人民的生活水平。因此，依托乡村振兴战略的实施，在基层党组织的领导之下改进乡村治理体系既有助于“三农”问题的解决，促进农村的全方位发展、腾飞，真正实现乡村振兴，又有助于我国建成社会主义现代化强国，实现中国梦。

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[责任编辑   白   雪]