协作整合还是权威依赖？基于A省河长制的实践观察

2023-07-21胡春艳周付军雷雨虹陈其平

湖南行政学院学报 2023年3期

胡春艳周付军雷雨虹陈其平

摘要：河长制作为流域水环境治理的重要制度创新，核心在于试图打破“九龙治水”的协作难题，实现跨区域跨部门的协作整合。基于整体性治理理论，建立整合-信任-合作-责任四维分析框架，探讨A省河长制的协作整合情况，研究发现河长制虽然实现了初级治理整合、信任关系建构、合作网络搭建和责任实现体系建设，但也暴露了“权威依赖”的新困境，权威注意力配置成为影响治理整合效率、信任关系建构质量和推动合作治理的依赖性工具，并诱发责任敷衍问题。权威依赖问题的存在，从长期来看会阻碍河长制制度优势发挥和效能显现。为保障河长制长效化运行，研究提出从权威分担、权威优化、权威分解和压实责任等角度，破解河长制的“权威依赖”困境，以确保河长制长效可持续运行。

关键词：河长制；整体性治理；协作整合；权威依赖

中图分类号：TV213 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2023）03-0005-11

党的十九大后，河长制由地方创制上升为国家流域水环境治理的创新制度[1]，不仅是应对流域治理难题和严峻水环境治理危机的重大制度创新。河长制旨在强化地方党政负责人河湖水生态保护的责任担当，借助地方党政领导权威力量整合流域治理力量。一方面，通过提升政府部门间的合作强度，破除“九龙治水”、各自为政的困局[2]，解决分级、分部门管理带来的协同障碍难题[3]。另一方面，建立政府主导、水利部门牵头、有关部门分工负责的河道良性管理体制和管护机制[4]，实现层级、部门以及社会力量之间的协同[5]，将“九龙治水”变为“一龙管水”，形成“一荣俱荣、一损俱损”的治水“生态链”，使河长制真正变为“河长治”[6]。那么，在我国科层体系中，河长制能否打破“九龙治水”的古老难题？它如何进行协作整合？会不会陷入新的“权威依赖”困境？这是本文的主要研究旨趣。

一、理论分析框架：整体性治理理论

整体性治理理论是西方国家应对治理碎片化难题而形成的理论范式，其核心内容就是协调与整合。组织层面上，协调意味着要对任务与资源进行划分并在组织成员之间进行分配，整合意味着组织结构和专业力量进行协调的过程。协调和整合就像整体性治理的两个引擎。协调指通过多方努力进行有效沟通，为整合创建条件；整合则指协作各方参与者达成共识，制定政策以促成实现的过程。中央推行河长制正是希望通过组织结构优化、资源任务再分配进行协作整合以应对当前的现实难题。本文试图根据整体性治理理论的基本要素，从“整合-信任-合作-责任”四个维度构建理论分析框架，以印證河长制在实践中如何进行协作整合。

（一）整合

整合涉及对治理资源、治理功能、治理工具的规整和调节，以确保系统要素能够实现集体行动和共同发力。整合通常涉及治理整合和制度整合两个方面。治理整合包含三个方面：一是治理层级整合，即包括行政系统不同层级或相同层级的整合；二是治理功能整合，指行政系统在部门内部或不同部门间基于业务流程、职能职责的整合；三是政府内外治理力量整合，包括公共部门与企业、非营利性组织、公众等社会主体之间的合作关系整合[7]。制度整合主要是指对影响主体关系、责权配置、利益协调、行为激励、资源配置的各种相关制度规范，进行制度完善、制度创新、制度重构的过程。涉及宏观的制度变革和微观的制度调整多个方面，是一个涉及多层级、跨部门、跨流域的复杂管理系统[8]。

（二）信任

整体性治理强调在行动者和组织之间建立信任关系。信任机制作为合作治理产生效果的黏合剂，是一种凭借广泛接受的认同感和价值观来降低治理成本的过程机制[9]。可见，在多元治理主体间建立信任是整体性治理目标达成的重要影响因素。有学者认为在整体性政府中，治理主体间是一种基于信任的治理关系[10]。也即信任机制是实现整体性治理的内在要求[11]和不可或缺的要素[12]。河流水环境治理涉及水利、环保、住建、社会组织、人民群众等多元主体，唯有建立起稳固的相互信任关系，才能够实现河流整体性治理，也才能够规避河长制碎片化运行的现实难题。

（三）合作

竞争合作关系是政府间聚团的底线[13]，构成政府间关系的主要类型。有学者认为整体性治理是合作理论的复兴，只不过其内容更加复杂[14]。一方面，它强调政府机构和政府机构之间通过非常充分的沟通与合作，进行有效的协调，最终达到合作顺畅的目标治理行动。另一方面，它主张通过信息技术与各项激励手段协调碎片化治理主体，促进相关主体就整体性治理达成共识，确立共同意愿的行为方向，从而避免碎片化治理带来的治理失灵。由此可见，合作既是政府间关系的主要形态，也是整体性治理的基本要求。

（四）责任

整体性治理将责任履行和维护视为本源性的价值追求和导向[15]，通过明确公共项目的政府责任和问责设计来提高治理效能。责任通常涉及问责、绩效和监管三个方面。问责作为责任的责任，对督促流域治理责任具有显著效果。绩效作为整体行动后果的评价结果，一定程度上体现多元主体责任实现程度。绩效结果能够相对直观地反映主体协同、合作的效率高低，以及责任落实程度。监管的有效性和参与程度影响河长制中多主体的责任实现，进而对流域治理效果产生影响。也即，责任机制创新所影响的责任实现，构成影响河长制运行实践效果的关键变量。

二、协作整合：基于A省河长制的案例观察

A省水资源丰富，其河长制全面推行的亮点经验曾获中央部委表扬，具有比较典型的代表性。课题组近3年（2019年-2022年）先后走访了A省五个区县（C市W区与C县、T市Z区与T县、Y市J县），通过座谈会、半结构化访谈、问卷调查等形式进行了实地调研，分析了各地的内部政策文本和官方河长制公众号报道的资料，获取了大量的原始数据。基于这些资料，结合整体性治理理论分析框架，本文从以下几方面展开分析A省河长制的协作整合状况。

（一）治理整合：科层控制主导下的多重整合

治理层级整合。在政治晋升锦标赛激励下，地方政府倾向于将治理资源向政绩工程倾斜。水环境治理中存在着治水目标与其他政绩目标相冲突的情况。这使得政府对治水部门的支持相对消极和被动（图2箭头1），甚至以牺牲环境指标来完成其他更具优先性的指标[16]。为应对治理层级间的目标冲突问题，A省依托科层控制，形成纵向压力贯穿的河湖管护责任体系，促进了水流域治理层级间的整合（图2箭头2）。通过“分级负责”强化了各级政府主体责任，在一定程度上践行了“属地管理、分级负责”的管理理念（图2箭头3）。

治理功能整合。一是部门间治理功能整合。传统治水模式下，不同部门间联动处于弱关系状态（图2箭头4）。河长制组织体系下，A省出台《河长制行动方案》规定了治理任务的牵头部门、参与部门与责任单位及其职责，借由政策规制建立部门间的工作联系机制。此外，部分地区通过整合行政部门执法权，建立起综合执法平台，有效避免了多部门执法的碎片化现象（20190704AQ3-KP①）。通过确立各部门在河长制工作的角色和职责、推进综合行政执法改革，促进了职能部门间的功能性整合（图2箭头5）。二是与其他公权力的功能性整合。A省依托河长制分级分段设立“警长”与“督察长”等治理实践，吸纳公安部门、人大常委会机关、司法机关、检察机关力量嵌入水流域治理。以其他公权力与河长制的功能性整合缓解部门行政执法权缺失问题（图2箭头6）。

治理力量整合。一方面A省通过创新征文大赛、巡河民谣、曲艺渔鼓等多元化方式在校园、社区、乡村开展专题活动。设立河长公示牌、开设河长工作公众号等方式发布河长制工作动态，让河长制进入大众视野。此外，通过设置举报小程序、举报热线并建立举报奖励机制，激发全民参与监督的热情。另一方面，实行“官方河长+民间河长”的双河长模式（20190708R1-ZV）。通过分段聘请民间河长负责河道的环保宣传、清洁、巡河护河工作，以民间河长对官方河长的功能性补充减轻基层压力，构建起基于河长制的公私力量合作网络（图2箭头7）。

（二）信任建构：技术监管与战略对接建构纵横信任关系

信任在某种程度上是合作的前置条件，是建构和维持合作关系的必要前提组件。A省在推行河长制过程中，通过纵向技术嵌入强化监管、横向战略对接逐步建构起多元主体互信互利的信任关系。

纵向信任。A省河长打造“互联网+河长制”管理模式，建立面向全省的河长制综合管理信息系统，实现信息共享的治理模式，能够利用手机APP实时查看断面数据、“一河一档”数据、河湖業务数据等信息。如J县上线的“河小青”APP。各级河长通过“河小青”APP打卡“巡河记录”，实时监督、考核河长的巡河情况。“民间河长可拍照上传不能解决的问题，上级河长（办）收到通知即可协调、统筹处理，各项信息都可通过系统实现电子化信息存档”（20220824SL2-GJ）。这在一定程度弥合了传统信息报送制度障碍、区域壁垒等导致的信息不对称，降低了纵向协调、监督与沟通成本，提升了纵向治理主体间协同合作信任度。

横向信任。横向信任分为政府内部横向部门信任和政府与群众信任两种类型。在A省河长制实践中，主要借助纵向行政等级权威推动横向治水部门相互合作。由于从中央到地方，均对河长制赋予了极大关注和期望，这使得部门信任关系能够依赖于等级权威而维系。横向政府与群众信任方面，A省将河长制与精准扶贫、旅游开发等国家战略相结合，吸纳群众参与河湖治理工作，培育群众对河长制的制度信任，以及对政府河湖治理的能力信任。比如，C市C县专门聘请贫困户担任河湖保洁员，既提高资源利用效率，也强化群众对河湖治理的认同度和支持度。此外，A省基层政府立足于民间护河队伍，通过走村串户、宣传动员等方式带动群众参与河道垃圾清理。在多频互动中培育群众对政府及河长制的认同和支持，从而建构稳定的政府与群众信任关系。

（三）主体合作：目标考核与绩效压力驱动双向合作

通过诱导和动员各治理主体基于利益驱动与资源依赖，各级政府部门就流域治理的协作达成了初步共识。

纵向合作：目标考核诱发纵向协同治理行为。A省通过明确各项具体河湖治理任务、工作措施、责任单位及时间节点，形成分流域、分市州、分任务的水流域治理任务清单。依托科层管理体制层层向下分解细化，各级河长对下级河长进行考核，考核结果作为党政领导干部综合评价、离任审计、生态环境责任追究、评优评先资格的重要依据。由此，治理任务通过嵌入党政领导政治权威自上而下层层向下传导，并以指标量化、考核排名等方式与河长切身利益挂钩。在晋升激励驱动下，争取完成上级层层下放的治水目标，避免因治水不利减少晋升机会。A市W区河长办主任谈到：“县级河长的提拔、调动要听取上级河长的意见”（20220826WC1-HZ）。

横向合作：绩效压力驱动横向协同治理行为。河长制成员单位如何进行合作非常重要。A省根据各部门职能划分，汇集各河湖突出问题分派给本级部门制定专项治理方案，并提出治理目标、任务清单、责任分解与完成时限，完成情况与年度绩效考核挂钩。由此驱动各涉水行政部门基于部门个人和整体利益采取各项措施、调动资源促进任务指标的达成。但囿于“九龙治水”的治理体制，部门治理目标的达成往往需要其他部门的职能权限、执法权、人力等资源的支持。例如负责黑臭水治理与排污口关闭的两部门协同开展工作，才能长效保证水污染治理效果（20190708BM2-KP），从而在不同部门之间形成资源依赖关系。由此，在高压下治理任务达成的利益驱动以及彼此间的资源依赖关系的双重作用下，催生部门间的合作动机，而“河长制建立有利于促进部门间协同”（20220825SL1-JJ）。

（四）责任实现：多重监管与高压问责压实治理责任

责任作为整体性治理的本源性价值追求和导向，对河湖治理效果有着极其重要的影响。A省通过持续优化监督机制、考核机制和问责机制，为多元主体落实河湖治理责任提供了保障。

以无缝监督压实治理责任。C县在实施河长制过程中，借由信息技术手段打造覆盖全域范围的“天眼”监测系统，实现对河流水质、污染物、污染企业的全天候监督。在天眼系统无法覆盖领域，采用外包服务形式，由社会力量以无人机方式展开巡查监督，及时发现及时处理，以技术优势倒逼多元主体积极履责。此外， A省出台《河长制举报奖励实施办法》，对群众举报河湖治理责任履行不到位情况属实的，给予两万元以下现金奖励。以激励带动监督的方式，将相互分散的群众转变为河长制责任履行监督网，压实主体责任。在Y市J县，参与监督的民间河长是流动而非固定的，建构了全民监督的高效社会监督网络。

以多重考核强化履责意识。A省将河长制责任融入绩效考核，培育政府主体的履责意识。同时A省颁布《重大公共决策第三方评估实施方案》，引入第三方专业组织对多元治理主体责任履行展开专业评估，作为给予奖励或惩戒的依据。此外，A省构建了“公众一键举报、线上自动分流、线下快速反应和线下及时处理”的全闭环监管考核模式，以期借助底层力量，倒逼政府组织提高责任履行意识。

以创新问责保障责任实现。A省借助信息技术手段创新问责举措。监督主体可以通过扫描河长制公示牌二维码，对发现的责任问题进行举报，强化对治理主体的社会问责监督。社会公众还可登录河长制APP，实时查看责任问题处理情况并反馈意见。此外，A省部分县市出台专门性地方河长制问责办法，明确本地区河长制问责工作机制、问责对象、问责方式和问责情形。

三、权威依赖凸显： A省河长制运行的困境

A省河长制实践情况表明，河长制很大程度上解决了治理力量分散、多主体合作、权威缺失和治理主体信任等问题，保障了河长制的运行效果，但也暴露出较为突出的权威依赖问题。无论功能整合、信任与合作关系建构，还是治理责任划分与落实，都需要权威力量作为外部驱动力来达成相应目标。

（一）有限整合：权威注意力配置决定治理整合效率

层级整合依靠党政领导政治权威推动，整合效率取决于上级重视程度。工作重心、河长任期与职务变迁等因素直接影响河长的重视程度，政治压力传导强度具有不稳定性，致使权威推动下的层级整合面临长效化困境（20190704AQ1-ZV）。此外，责任与任务成本持续下沉，造成基层治理负荷超载。在治理权限和资源约束下，依赖权威关注获得治理权限和资源成为实现治理整合的有效途径，但此举却产生了严重的权威依赖问题（20190708BM3-KP）。对现实中难解决、不易解决的事项，严重依赖河长“现场办公”，问题解决的优先次序取决于领导重视程度。“领导重视会加速落实，分管领导推动也会轻松一些”（20220824TJ1-ZB）。由此，依赖权威关注协调碎片化治理任务而获得相应资源投入，是达成集体治理行动的重要方式，治理力量整合严重依赖权威注意度。A省河长制仍旧属于“政府主导的单边治理模式”（20190708BM1-CN2）。在参与范围上，社区和农村主体参与度较低。参与内容停留在制度宣传、举报监督等浅层参与。并且“民间河长”选拔、聘用都由政府主体决定，难以对官方河长形成有力监督。尽管有地方在决策、考核环节引入第三方评估、邀请专家学者列席会议等，但并未形成常态化机制，更多表现为问题导向的临时性措施。

（二）被动信任：权威嵌入强度决定信任关系建构质量

纵向层级信任建构，表现出极其明显的权威依赖色彩。尽管A省在着力推进河长制高效实践过程中，大力引进信息技术构建全天候、低成本、高便捷度的信息网络，降低了治理主体间的信息不对称情况，提高了治理主体间的信任程度，但层级信任关系的维持，仍取决于上级部門或领导的权威关注度。在“报喜不报忧”思维下，下级较少主动报告治理难题并寻求上级河长协调。层级间信任缺乏使其更多选择在专项治理任务中，被动配合上级河长的统筹调度或在调度会议中“诉苦水”。总而言之，河长制运行中纵向层级的确摆脱了信任缺失的问题，但也陷入了权威依赖下的被动信任状态。

横向主体信任建构强度取决于权威投入力度。在中央大力倡导将社会主体纳入河湖治理主体背景下，A省采取了各种措施吸纳社会主体参与水环境治理工作，但社会参与主体的参与程度，取决于上级领导权威配置强度。在多元吸纳手段的背后，社会主体能够在哪些方面参与、参与深度控制以及通过哪种方式进行参与，都依赖权威力量的应许程度和重视程度。也就是说，政府部门或内外主体的横向信任关系建构质量和关系强度，是由权力注意力强度所主导，本质上仍旧是一种单向被动信任。

（三）异化合作：科层权威力量沦为推动合作治理的工具

权威协调异化部门合作。河长制遵循“上下对齐”逻辑，参照省级河长办设置模式将本级河长办挂靠在水利部门（20190704A1-CN3；20220824SL2-GJ），独立性和权威性不足。在对各部门进行综合协调、交办督办时面临权责不等、推动困难等困境（20190708BM1-CN3）。且河长办工作人员主要由水利部门人员兼任，人员数量及其专业性的不足，导致河长办工作的专业化和有效性得不到保障，时常出现问题交办发生错位、缺位等情况（20190706BR5-KP），致使河长办成为河流治理责任履行的“接锅侠”。然而，河长办本身不承担具体治理职能，实践中却成为各部门推诿责任、转嫁任务的对象。这就使得河长办从合作协调者转变为部门合作的依赖对象，寄希望于通过河长办的权威力量来协调推动合作治理。

权威力量充当弥合河长治理能力不足的工具。从制度设计看，“河长”并非是传统行政序列中的某个职位。上级在赋予河长所辖河湖“第一责任人”身份的同时并未赋予河长对等的“职权”（即官位）。河长组织协调权力完全依托所在职位的等级，这种责任包干与职权缺失的两极化带来河长协调能力的不稳定和差异化（20220825SL1-JJ）。在高压问责和生态环境治理绩效考核严苛情境下，各级河长倾向于主动寻求上级领导或河长的支持，以期借助上级权威关注，来弥补自身权力缺失，从而保障主体责任的履行。长此以往，各级河长必然会形成向上的权威依赖，逐步丧失自主治理与合作能力。

（四）形式履责：权威力量束缚诱发责任敷衍问题

考核目标模糊诱生责任敷衍行为。A省通过一河一策摸底调查每条河有哪些问题，形成问题清单。结合职责划分将相关问题指派给相应部门，制定化解问题的专项治理方案。由职能部门根据职能职责、行业情况等提出相应工作目标、任务清单。一河一策初衷旨在实现河流精细化治理，以确保河长制责任的精准落实和实现，但由于一河一策由市级及以上部门制定，对于一河一策到底要解决什么问题，上级只给出大致的指导，而未作具体的说明和解释。也就是说，在科层压力和问责风险下，治理目标模糊性和治理责任的持续下沉，使得基层河长制部门倾向于形式上的责任履行，而非达成具体责任目标。

责任意识羸弱与权威控制叠加，将治理目标导向形式化履行责任。实践中河长制主要是以上级为参照来构建制度，较少从河长制的本质意义出发。部分河长认为河长制是一个“短期性制度”，是顶层注意力短暂集聚的产物，不具有长期性。很大程度上造成了部分河长制工作人员，将形式上的任务达标作为河湖治理的第一要义。至于开展河长制工作的具体预算计算、支出标准、物有所值评价以及是否实现公共利益最大化等问题尚未进入其关注视野。从长远来看容易带来粉饰化治理、治理低效甚至出现政绩工程。此外，A省河长制运行带有浓厚的达标色彩，即各级河湖治理主体更加关注形式指标的达成，而忽视真实责任的履行。

四、如何破解权威依赖

鑒于河长制在实践中的权威依赖问题，如何巧妙化解河长制的“权威依赖”成为打造整体河湖治理格局、持续优化河长制运行的关键问题。

（一）加大整合力度，合理分担权威依赖

首先，提高公私合作整合程度，落实社会主体参与分担权威依赖。一是增强社会主体参与的广泛性和有效性，扩大参与主体范围到农村、社区居民。建立统一面向公众的河长制信息管理系统，实现公众举报、问题处理、结果回应、结果追诉一体化，确保问题得到切实处理。二是提高社会主体的参与程度。主动引导公民、企业和环保组织列席河长制相关会议、参与听证会，采取征询专家学者意见、与专家学者共同开展项目研究等方式，提升政策制定的科学性。在河长制考核、问责中可引入第三方专业组织实施专业考核，设立公众评审团，设置公众满意度相关考核指标，形成以社会公众为主导的社会考核体系。三是强化民间河长权威，吸纳企业、环保组织、高校学者担任民间河长来强化民间河长队伍，形成民间河长对河长制的有效监督。

其次，以多元公权力嵌入分担“权威依赖”。在总结现有司法、公安力量嵌入经验基础上，拓宽公权力与河长制的衔接范围，自上而下建立更全面的公权力嵌入河长制治理的常态化机制。可探索建立公安、司法等力量在违法打击、监督监管、环境公益诉讼等方面与河长制工作的前后衔接机制。通过吸纳多元公权力嵌入河湖治理，达到分担权威依赖的目的。

（二）创设互信机制，优化权威推动模式

首先，创设双向互动机制，培育基于信任的层级协作模式。可通过在现有河长制运行网络中嵌入反向的诉求表达与回应机制。在向上的信息报送制度中设置阶段性和临时性工作重难点反馈的诉求表达机制，以及相应的回应机制。下级可就工作难以开展的原因、需要获得支持的事项以列举事实、数据等方式向上级做出说明。上级可就普遍性、个别性问题做出统筹协调与整合。上级针对自下而上汇集的诉求表达做出统一或个别回应，促进层级间构建起以信任为基础的协商机制。

其次，建立跨域主体信任机制，优化跨域治理模式。一方面优化跨域资源的权威统筹与协调，加大党政领导人在资源调度与配置方面的优势。根据各地区水流域治理工作难度、经济发展水平情况，完善区域间的差异化资源配置机制，从而达到消解跨域主体间的资源壁垒，缓解跨域主体间基于资源争夺的对抗性治理倾向。另一方面，推动跨域利益协调机制建立。建立跨域生态补偿机制，对生态受损方采取多样化补偿措施。在政府规制影响下，信任可通过主体参与度对流域生态补偿多主体协同程度产生间接影响[17]。因而必须坚持推进“谁治理，谁收益；谁污染，谁受罚”的基本补偿原则，弥合上下游、不同区域间的信任缺口。

（三）加强合作建设，有序消解权威依赖

首先，明确河长办机构定位与人员编制。一方面合理确定河长办内部机构设置与分工结构。尝试探索将河长办机构提高到与环保、住建等部门相同或者更高行政级别。明确河长办的机构性质，落实河长办经费、人员等资源保障，树立起河长办独立性与权威性。另一方面重构河长办人员组成与配置模式。设置两类河长办组成人员。第一类是负责承担河长办日常工作的人员，通过招考、竞聘或选拔方式由具有相关专业背景和能力的人员担任。第二类是由各部门落实专人组成的非常设人员，为河长办工作提供专业咨询，接洽部门间开展联动治理、联席会议等事项，充当河长办协调各部门的沟通桥梁。

其次，提高部门协作能动性，消解权威推动依赖。一方面要明确和细化各涉水行政部门参与河长制建设、配合河长办工作的权利与义务，最大限度压缩部门相互推诿的空间。另一方面要设法构建起牵头部门与参与部门间的连带责任体系。借由连带责任体系建立，打造出多元部门间集体行动的共同利益，从而催化部门高效协作。此外，各部门可就有必要与其他部门联动开展工作的治理任务，提请河长办协调，削弱对河长政治权威的依赖。

（四）压实主体责任，杜绝形式化履行责任

首先，强化治理主体责任感。一方面细化治理主体的基本职责。立足于“干什么”“怎么干”“干到什么程度”等具体指标，细化多元治理主体在合作治理河流水环境中的具体职责。为多元主体提供较为明确的行动指南，达到强化多元治理主体责任感的目的。另一方面构建多元主体决策和行为的说明解释机制，对主体决策和行动的合理性、正当性和适切性做出说明，以便于其他治理主体能够及时理解和掌握行为动态和目标指向，从而规避重复行动带来的资源浪费。此外，充分汲取河长办与各部门的专业力量，提升多主体在治理决策、任务下达中的专业性，提高河长办统筹协调的效率和有效性。

其次，完善管理制度，提升河长制运行整体性。巡河制度设计上，将参与联合巡河、陪同上级领导巡河的次数纳入巡河完成数量，避免短时间重复性巡河。建立弹性巡河制度，允许各级根据不同周期、不同阶段的现实情况，在一定范围内动态选择巡河的频率。经费保障上，建立相应的预算制度和经费拨付制度，确保经费的科学、合理拨付与使用，保障河长制工作的资源供给。激励考核上，综合考虑各区域的经济发展、水流域现状等情况确立考核标准，提高考核标准和内容的科学性。监督问责上，出台规范性问责文件，对问责触发、问责主体、问责过程、问责形式、问责依据、问责结果等方面做出详细规定，为河长制问责提供制度保障。在此基础上尝试探索跨域协作问责、社会问责制度建设，缓解因行政壁垒带来的问责失灵困境。

河长制作为应对河湖水环境治理难题的创新举措，迎合了生态文明建设和可持续发展的需求，既是一种具有本土流域治理创新特色的制度设计，也是应对河湖水環境治理难题的有效制度。尽管河长制实践运行中，仍旧存在权威依赖等困境，但作为一种创新性的制度，必然需要在实践中逐步优化和改进。未来研究可尝试拓展案例研究范围，纳入更多具有相对异质性的案例对象，以探索出更具普适性的研究成果。

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