我国海关促进贸易便利化的措施研究

2023-07-18杜晓英王晓林

对外经贸实务 2023年6期

杜晓英王晓林

摘要：海关在促进贸易便利化过程中地位独特，作用独有。为促进贸易便利化顺利推进，我国于2015年接受 WTO《贸易便利化协定》。文章通过研究我国海关促进贸易便利化取得的阶段性成果，进一步阐明存在问题，进而提出相应对策。具体包括积极拓展申报范围，完善“两步申报”配套制度，防范政策风险，优化两步申报通关政策执行方式，加大执行力度来进一步推荐全国通关一体化改革；提高企业 AEO认证积极性，培养 AEO认证国际专家队伍，推进与各国海关 AEO互认来推进企业分类通关改革，健全海关分类通关措施；完善政策制度，重新整合关键业务解决关检融合问题；积极采取措施推进“单一窗口”向便利化、智能化和国际化方向发展，加强智慧海关建设，提升海关监管能力等方面提出进一步促进贸易便利化的措施。

关键词：贸易便利化；“两步申报”；通关一体化改革；无纸化通关；关检融合

《贸易便利化协定》（以下简称协定）于2013年第九届 WTO 部长会议达成，2017年正式生效。2015年9月我国正式接受该协定，而后积极改革国内跨境通关法律和相关政策，切实落实协定要求，压缩通关时间，提高通关效率。海关通关模式和通关政策是贸易便利化措施的核心。深入研究我国海关促进贸易便利化措施具有较强现实意义。本文主要研究中国海关推进贸易便利化取得的阶段性成绩，存在的问题及对策。

一、中国海关推进贸易便利化的阶段性成绩

（一）实行“一次申报，分步处置”的全国通关一体化制度

2017年7月1日起我国实行“一次申报，分步处置”为特征的全国通关一体化改革。企业可以在全国任意海关申报通关，一次性提交报关所需资料并完成税费的自报自缴。海关总署设立风险防控中心和税收征管中心，分别承担货物放行前安全风险管控、布控指令发布和放行后税收信息核查工作。这种通关模式使企业通关更加方便，通关时间缩短，通关效率提高。

（二）推行“提前申报”和“两步申报”优化通关流程

“提前申报”允许企业在货物到港前（海关查询到舱单信息）提前申请审核缴纳税费，货物到港海关查验无误后放行。2002年我国开始试点“提前申报”，但长期以来，海关将其作为特殊申报方式限高级别认证企业才可以采用，还需经海关总署批准。2014年，海关总署将“提前申报”企业资质放宽到一般及以上企业，且审批权限下放到直属海关，目前已进一步下放到隶属海关。“两步申报”是外贸企业先进行“概要申报”，报送口岸安全准入必备资料，货物放行后14日内提交满足税收征管、海关统计和合格评定等全部监管需要信息，即“完整申报”。2019年我国开始试点“两步申报”，次年在全国范围内推广，当前已经覆盖所有运输方式、转关货物及大宗商品。“提前申报”和“两步申报”实施后，进出口货物通关时间持续压缩，2020年比2017年压缩64.04%。

（三）实施分类通关政策

2009年，我国在北京、天津、上海等十五个海关关区试点海运和空运出口分类通关改革，2010年扩展到全国所有直属海关。分类通关政策以企业分类管理为基础。1999年6月实施的《中华人民共和国海关对企业实施分类管理办法》（以下简称为《管理办法》）对企业实施差异化管理，将企业分为A、B、 C、D 四类，建立了企业档案系统和诚信守法评估系统，制定了诚信守法便利和失信惩戒制度。2008年修订的《管理办法》将通关便利措施进行了整合，使其与国家信用体系建设相衔接，大体遵循了 AEO 体系（经认证的经营者）的认证标准和安全要求，还吸收了 AEO 实体要求、认证手续贸易便利措施等方面的要求，并新增 AA 类等级。2014年我国实施《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》（以下简称《信用办法》），《信用办法》将企业分为高级认证企业、一般信用企业和失信企业，根据企业信用状况评定企业信用等级，将原AA 类企业认定为高级认证企业、A 类企业认定为一般认证企业、B 类企业认定为一般信用企业、C 类企业和D 类企业需根据评定结果重新认定为一般信用企业或失信企业。海关为认证企业提供通关便利和优惠政策，对一般信用企業实行常规化管理，对不诚信企业则实行严格管理。认证企业是我国海关的AEO。我国海关依法对其实行便利化管理，与国外海关开展AEO 互认，促进贸易便利化。

（四）实施关检融合制度

2018年8月1日，我国正式实施以“五个统一”为主要特征的关检融合制度。即申报统一、系统统一、风控统一、指令统一和执法统一。其中“申报统一”是关键，其要求报关报检主体资质统一、报关报检单证统一以及报关报检系统统一。报关单位可以凭一张报关单、一套附随单证、一组参数代码向一个申报系统同时申请报关和报检。关检融合制度实行后，报关报检项目合并为105项，进口申报随附单据整合为10项，监管证件简化为64项，重复填报信息较少，办事效率大大提高。此外，海关统一识别和布控安全准入和检验检疫风险，统一发布现场布控指令，实现原海关和检验检疫的统一执法。

（五）国际贸易“单一窗口”建设成效显著

2014年6月，上海自由贸易试验区试点研发国际贸易“单一窗口”。次年6月“单一窗口”1.0版上线，后续分别创建2.0版和3.0版，并向天津、福建、广东等多个沿海城市推广，至2017年推广至全国。目前我国已经基本建成“标准版+地方特色版”的国际贸易“单一窗口”。部分地区还完成了地方专区建设，例如长三角、京津冀等。经过多年的发展，我国国际贸易“单一窗口”取得了巨大成绩：第一，基本覆盖全部口岸执法服务。“单一窗口”标准版已对接25个口岸管理部门，开通16种基本服务，可提供600余项服务，覆盖全国所有口岸和各类特殊监管区域，惠及各类进出口企业。第二，“单一窗口”功能逐渐向贸易服务方面延伸。依托“单一窗口”创新“外贸+金融”模式，推出在线国际结算、融资贷关税保证保险和出口信用保险等服务；积极对接港口、机场、码头等物流节点信息，开展信息双向交互试点，实现物流业务线上办理，物流单证电子化流转。第三，压缩了跨境贸易时间和成本。据《2019年营商环境报告》统计，“单一窗口”建成后，我国出口单证合规时间从21.2小时降低至8.6小时，出口单证合规成本84.6美元降低至73.6美元，进口单证合规时间从92.3小时降低至48小时，进口单证合规成本从170.9美元降低至122.3美元。

二、中国海关贸易便利化措施存在的问题

尽管我国海关在推进贸易便利化中取得了阶段性成果，但仍存在不少问题。

（一）通关一体化改革中存在的问题

1.进境商品安全准入和税收征管风险增加

在“两步申报”的“概要申报”阶段，企业只需提供口岸放行必要的安全准入信息，不涉及税收征管和合格评定信息，海关掌握的信息减少，风险控制中心依据有限信息布控指令，对货物进行抽检，安全准入风险分析难度提高，风险增加。“概要申报”阶段不需要提供商品规格信息，但品名相同的不同规格商品价格、适用税率可能存在较大差异。进境商品税收征管风险增加。

2.进境货物现场查验监管难度加大

传统模式下，企业向海关提交报关单及随附单证申请报关，海关规范审核单据，确认报关单是否正确，单证是否齐全、正确、相符，可根据报关单信息查验实际通关货物与报关单货物是否一致，海关查验无误后放行。然而，在“两步申报”新通关模式下，企业“概要申报”后，海关根据“概要申报”阶段提交的安全准入信息进行布控查验，对于没有被布控查验参数命中的货物，收货人收到准予提货信息后办理提货手续。企业一旦提取货物，即使在后续完整申报时海关发现问题，不法企业也有充分的时间和空间替换货物应对海关稽查。在这种从“看货”取证向“无货”取证乃至“换货”取证发展的模式下，海关的后续监管案件增多，办理违法案件的难度加大。

3.提前申报制度在全国范围内实施不均衡

提前申报制度在全国范围内呈南高北低、逐渐递减规律，且与运输方式有关。南部和边境口岸出口以公路运输为主，对货物通关时效要求较高，提前申報可以缩短申报时间，提高申报效率，因而被广泛采用。南部采用空运方式出口东南亚的货物，因航程较短，提前申报的较少。全国范围来看，海运提单和舱单容易出现数据偏差，企业担心申报错误，因此海洋运输方式下，企业提前申报积极性不高。

4.税款担保增加企业通关成本

“两步申报”提高了企业通关效率，但却提高了企业经营成本。在“两步申报”制度下，企业对所有进口应税商品均需在“概要申报”环节提交税收保证金保证税款安全。由于海关需在通关结束后才能将保证金退还给企业，故而导致资金占用时间较长，无形中增加了企业资金需求压力，提高了资金成本。关税保证保险虽然在通关环节不需缴纳保证金也不需任何抵押物，但对企业来说仍属费用化支出，增加了企业经营成本。

（二）海关分类通关政策存在的问题

1.企业分类通关管理不健全制约分类通关政策的实施和成效

由于企业信用信息涉及多个领域，而我国信用体系不健全，难以全面系统评价企业诚信守法状况，也难以完全按照诚信守法情况对企业进行分类，差别化管理。同时，并非所有的高信用企业都能享受到通关便利，对于已经分类的企业，差异化管理措施并不到位。

2.企业参与AEO 认证积极性不高

企业参与 AEO 认证的积极性不高，这主要是由于：第一，不少企业未认识到通过AEO 认证后享受到的诸多通关优惠政策是有利于节约通关时间、提升通关效率、降低通关成本和增强国际竞争力的；第二，AEO 认证涉及企业内部管理及上下游供应链安全性评估，也涉及到企业所有者、主要负责人、管理人员个人信用评价。虽然海关、工商、税务陆续建立数据共享平台，但仍难以依据平台信息全面评价整条供应链安全性。此外，企业社会信用体系还不完善，难以据此全面评估企业主要负责人、管理人员社会信用状况。第三，中国海关对企业进行的AEO 认证必须以守法规范为重点，以外贸安全为核心，并包括公司财务和内部控制四方面进行全面审核。为取得AEO 证书，公司必须完善各项规章制度，特别是内部控制、公司财务、外贸通关等规章制度，健全贸易管理制度，预防和控制公司乃至整条供应链的国际贸易安全风险。然而，不少企业制度不完善，与AEO 认证制度要求存在差距，也成为阻碍企业AEO 认证的重要原因。

3.AEO 认证专员匮缺

在AEO 认证中，海关需要全面评估企业信用，验证稽查、财务状况和贸易安全状况。这需要精通财务、企业管理、数据分析和外贸业务的综合人才，AEO 认证中无法进行量化的标准项目还需要一批具有专业素养、经验丰富的海关工作人员把关。然而，当前我国缺乏具有综合专业素养的 AEO 认证评估专员，海关工作人员财务知识欠缺，经验比较单一，难以满足 AEO 认证工作要求，从而加大了我国AEO 认证难度。

4.AEO 国际互认难度大

当前，各国 AEO 制度文件普遍以《标准框架》为基础考虑本国国情而制定。由于国家间法律法规、经济状况、贸易状况存在差异，国家间AEO 制度认证标准、认证过程、实施状况和优惠措施存在差异。各个国家研究AEO 的时间长短不一，AEO 制度实施时间早晚不同，AEO 制度成熟程度就会有很大差距。我国实行AEO 制度较晚，和许多西方发达国家相比，我国在保障供应链安全，控制供应链风险方面存在不足，需要全面深入研究 AEO 认证标准和认证手段等内容，当前还难以实现全球大范围的AEO 互认。

（三）关检融合带来的新问题

1.操作过程的简单合并，没有实现关检融合的便利快捷

关检融合实现了流程合并操作，却没有彻底解决重复操作问题，仍有部分业务流程融合不和谐，如法检单证修改问题。通过“单一窗口”统一版申报后涉及海关/商检信息更改内容的，若货物尚未结关，则不管修改内容是否涉及商检，法检报关单证均需转到商检管理系统，并将正本文件交由现场关员办理，流程反而复杂。若货物已经结关，更改法检单证信息则需要再次执行商检流程，进行人工审核、派单、审核等操作。此外，关于货物需要检验检疫时单证的更改，还需要重新查询，需联系检验检疫窗口才能办理。

2.海关现场执法尺度尚未得到统一

海关执法过程适用的法律法规呈多阶位，多形式交揉的特点。关检融合后，《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国出入境动植物检疫法》和《中华人民共和国进出口商品检验法》等法律法规在具体规定和执法理念上存在分歧。在实际执行工作中，我国的海关执法部门习惯于使用较低阶位的法律规范。但是，低阶司法标准的最大问题在于其大部分都是强制性的行政法律规范，诸如行政相对人的程序性权利等问题经常被忽视。

（四）国际贸易单一窗口建设中存在的问题

当前，单一窗口在实际运行中会出现货物已放行而电子口岸无信息，不正常申报或补充申报的情况，需要进一步提升其稳定性。口岸相关管理部门、铁路、民航、港口、货代、仓储、理货、码头堆场、船公司、银行、保险等进出口服务部门信息化水平差异较大，对电子数据交换的报文要求和数据接口不统一，电子信息资源共享水平有待于进一步提高；单一窗口主要具有货物申报、舱单申报、企业资质等流程类功能，智能类功能欠缺，系统尚不具备深度分析业务办理过程中累积的大数据及为政府及相关管理部门提供决策支持的功能。

三、中国海关进一步优化贸易便利化措施的建议

（一）进一步深化全国通关一体化改革1.积极采取措施拓展提前申报范围

将提前申报调整成为一般申报形式；更加明确提前申报要求，放宽审批权限，只要符合相关要求即可提前申报，不再必须经主管海关特别审批；赋予企业“两步申报”“一步申报”“提前申报”选择权，提供多元化申报模式。将“提前申报”与“两步申报”相结合，允许企业“提前申报”时按“两步申报”中的“概要申报”要求提交信息，对一些无安全准入风险性且未被布控参数命中的货物运抵口岸后即可放行，以缩短放行时间，提高通关效率；引入申报容错机制，非因企业主观原因导致的错误且可以主动向海关书面如实报告情况并及时纠错或消除危害后果的，可以从轻、减轻或免于处罚。

2.完善“两步申报”通关政策配套制度，预防政策风险

（1）完善舱单管理通关政策配套制度。在舱单管理制度上：要求落实交通工具责任人的申报义务和法定职责，加强交通工具申报管理并与舱单管理的协调配合，确保数据客观真实。同时，明确舱单传输人的舱单传输责任和义务，确保舱单数据的时效性。对海关关员在运输工具、舱单管理等方面的相关处罚规定进行细化，做到执法有据可依。

（2）完善税收担保通关政策配套制度。要着眼于降低通关政策风险，进一步优化税收担保流程。企业需要在“概要申报”后进口货物通关前向海关提供担保，即使在规定时间内完成“完整申报”并缴清相关税费后，海关对违反其监管条件的货物仍应保留一定时间内追索的权利。如果企业未在规定时间内进行“完整申报”或者未能按規定缴清税费或存在其他违反海关监管条件的情况，海关可以采取强制措施要求缴纳税费及滞纳金，扣留担保物或支付罚金。海关税收担保方式可以采用资金担保、信用担保、事务担保、第三方担保公司担保等形式；进出口企业、货运代理、第三方报关企业等海关通关环节的任何主体均可以作为担保主体。

3.优化“两步申报”通关政策执行方式，加大执行力度

（1）提高防范和控制风险的能力。要主动扩大通关信息源，做到事前识别风险、统一处置风险、及时反馈风险。要加强数据获取和信息收集能力，以舱单为主线监控货物信息。货物在出口地起运后海关就开始对企业、货物、贸易背景、航线等进行风险分析。依托大数据、人工智能，聘请专家进行识别并评估风险。根据大数据测算结果，持续动态调整企业货物风险参数。将优化后的参数代入海关管理系统和舱单管理系统，结合风险值实现系统自动布控。概要申报后，海关根据企业风险等级和货物情况分类处置和放行货物。

（2）提升后续监管能力。海关还需要加强后续监管力度以保证通关风险总体可控。需要提高海关稽查者业务能力，综合利用核查、巡查、抽查、暗访等手段，精准识别打击监管对象的违法违规行为。综合运用专项稽查、验证稽查、行业稽查、智能随机稽查等稽查形式，对企业进出口申报行为进行严格监管，督促企业依法诚实守信进行概要申报。

（二）进一步优化分类通关措施

1.完善企业分类管理，健全海关分类通关政策

要健全分类通关政策，就必须完善企业分类管理措施。国家需加快建设海关信用评价体系，以企业为单元收集相关信息，系统整合各监管环节的数据信息，及时有效地为各部门和现场海关提供信息，为企业分类评价提供支撑。海关总署要统一全国各关区企业分类执法标准，采用计算机系统固化标准对应的管理措施，并辅以监督检查的方式确保其统一执行，分类标准统一后，各海关要切实按照分类管理要求，强化不同类别企业差异化管理，确保高类别高资信企业便利化的各项措施落实到位，营造更优的高资信企业守法便利环境。各海关要加强对失信企业的管理，根据企业违法失信状况和通关错误率动态调整企业类别，督促失信企业积极改进。

2.积极采取措施提高企业AEO 认证积极性

政府要加大 AEO 制度的宣传培训力度，通过培训会，宣传片，云讲座等形式向海关内部管理人员和企业主要负责人介绍 AEO 认证标准、认证程序及 AEO 企业便利措施，提升海关内部管理人员业务能力，引导企业领会 AEO 政策要求和便利措施。企业要积极参与相关培训会，掌握 AEO 认证、安全标准、法律法规、财务审计等方面专业知识，由专人负责认证事宜，主动申请 AEO 认证。企业要持续优化内部管理制度，尽力满足AEO 认证要求，认证中争取获得AEO 国际认证专家指导，提高认证成功率。

3.培养AEO 认证国际专家队伍

我国应加速建立 AEO 认证专家队伍，不断提升业务技能，提高AEO 认证水平。海关可以为AEO 认证专员岗位设置准入条件及增加多重考核标准，如：设置笔试和多轮面试的环节、在成为正式员工前先经历一段实习期等，同时对 AEO 认证正式工作人员进行定期培训、定期讲座以提高其业务能力。以拥有国际化视野为目标，积极推进 AEO 认证专家国际交流，持续稳定地发展我国AEO 认证专家团队。

4.主动推进与各国海关的AEO 互认

我国应主动推进AEO 制度国际互认。我国要持续优化AEO 制度，提升AEO 制度互利措施的含金量，与已经实施 AEO 互认的国家（地区）开展效益评价，及时发现并解决问题，确保便利措施能落实到位，积极提高我国 AEO 国际互认吸引力；以世界贸易组织（WTO）和世界海关组织（WCO）为平台，学习其他国家 AEO 互认先进经验和优秀做法，积极宣传推广中国经验，大力提升我国海关国际地位，在国际海关AEO 互认中展现负责任大国形象，参与国际规则制定与修改，在国际海关互认中掌握更多主动权；以国家领导人、关署领导人出访为契机，以重要贸易伙伴和“一带一路”沿线国家为重点，进一步推进AEO 国际互认。“一带一路”沿线国家AEO 制度参差不齐，在推进AEO 国际互认过程中，我国要注重分享实践经验，主动帮助尚未建立或 AEO 制度不完善的国家建立规范化制度，为其开展 AEO 国际互认打下坚实基础。

（三）通过政策的科学协调与高效执行解决关检融合难问题

1.建立健全海关法制

要以相关国际规则和一系列上位法为基石，做好顶层设计，适时地修订和调整与海关贸易便利化有关的法律法规，健全完善与海关贸易便利化相关的法律法规体系，努力实现在处理和处罚上统一标准，明确责任。合理运用法律、政策等手段，解决好当前存在的问题与矛盾。特别是在关检融合后，海关承担起了原检验检疫的出入境监督管理职能，要重点解决好关检融合后的法律法规配套问题，保证海关执法的依据统一、规范。

2.重新整合关检监管业务

在贸易便利化和安全监督两者之间寻求平衡，两者兼顾，积极推进海关与检验的深度融合。将原海关与原检疫检验机构的监管重点和目标进行整合，通过对监管业务流程的改进来实现监管目标。例如在采样和送检方面，应该结合口岸的实际情况，制定出一套更加统一的监管程序，深度融合原海关和检验监管业务。

（四）推进“单一窗口”向便利化、智能化和国际化方向发展

积极采取措施推进“单一窗口”向便利化、智能化和国际化方向发展，为广大客户提供更优质服务。具体来说，国家要持续优化“单一窗口”系统，确保其能安全稳定高效运行，提高服务质量；持续优化已上线模块功能，改善用户体验；继续拓展其物流、金融、监管等特色功能，提供物流信息查询、出口信用保险、跨境结算融资、进口关税配额联网核查及出口退税等服务，推动“单一窗口”服务功能向全链条拓展；通过跨境电商“一站式”服务平台增加优惠政策申报辅导、通关物流信息跟踪、海外仓信息共享、争端解决等服务；推进长三角地区“单一窗口”数据互联互通；借鉴福建、上海等地经验，强化“单一窗口”服务 RCEP 功能，上线“RCEP 协定最优关税税率查询系统”，为企业提供 RCEP 協议各成员国的最优关税查询和最优关税税率智能筹划服务；研发“RCEP 区域内原产地证规则查询系统”；借鉴海南“单一窗口”地方特色版、标准版中上线“空港口岸物流服务系统”；将重庆地方特色版试行电子提单系统和深圳“电子信用证”系统推广至全国；积极运用人工智能、大数据、区块链技术提高“单一窗口”智能化服务水平，力争实现货物流、资金流、信息流在线查询，提高口岸工作效能；利用北斗定位系统等空间地理信息技术的精准定位，评估并提升口岸通关时效，进行业务全景展示及统一指挥调度；运用区块链技术解决信息共享与安全问题，为企业、服务及有关监管部门提供可视化物流链信息技术保障；积极与“一带一路”沿线国家（地区）交流合作，共同制定规范的国际“单一窗口”标准，在页面操作、业务办理、单证格式等流程方面做到相互认证，减少因要求不统一或操作不统一而产地法人数据交换困难的问题；积极推进与东盟、欧盟和美国等重要贸易伙伴国家“单一窗口”的对接工作。

（五）加强智慧海关建设，提升海关监管能力

在云计算、大数据、5G 通信和人工智能的基础上，进一步加强科学技术的创新和应用，不断丰富海关通关管理等信息系统功能，提高风险识别、预警和处置的效率，进而提高海关管理的信息化和智能化水平。加强海关等口岸管理部门间更高水平信息共享，不断提升协作水平，确保流程更顺畅、安全。实现舱单、报关单、查验、检验检疫和智能卡口等海关监管指令信息与船舶动态、集装箱装卸、卡口管理等港口物流信息共享，为实施进口货物码头自提，出口货物卡口智能分拨提供支持，实现海关对船舶抵离、码头装卸、货物进出口卡口、异常报警灯作业的实时监控。

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