碳减排价格型工具碳税政策的国际经验借鉴与启示

柘益香　顾光同

摘要：价格型碳税政策已成为各国广泛关注的应对气候变化的重要政策应对工具。我国碳减排压力巨大，作为负责任大国，自2013年正式启动碳市场试点至今，我国已有8个试点地区，并在2020年我国承诺2030年碳达峰、2060年碳中和。尽管2021年7月我国正式启动全国碳交易市场，但是碳税政策仍在讨论中。本文重点从价格型碳税政策的特点与优势、我国实施碳税政策的必要性、碳税政策的作用机制以及国际上碳税政策设计与实施效果进行经验总结。最后结合碳税政策的国际经验给出了完善碳税法律法规、建立健全碳税配套制度、合理制定碳税收使用途径、有效监管碳税实施效果以及积极争取国际碳税话语权等方面的借鉴与启示。

关键词：碳减排 价格型 碳税 政策工具 碳中和

中图分类号：X196 F811.4

一、引言

气候变化已经严重影响人类生活，各国积极地寻求有效的政策工具。碳减排的主要对象是污染型企业，而企业造成的污染被经济学家称为外部性，表明污染不被视为企业责任的一部分，也不被视为其成本结构的一部分。因此，污染的后果和相关成本由整个社会承担。Harris，et al[1]研究表明，气候变化会对世界经济造成2%至10%的影响。我国已经提出了“双碳”目标，这是一项宏伟而艰巨的任务，需要在多端发力，需要多措并举。

碳税是对与化石燃料燃烧有关的一种或几种温室气体排放征收的税，在一定程度上迫使企业将污染成本内部化，从而在经济中提供价格信号。碳税将通过适用于污染实体的税率直接对排放实体征收价格，属于由税收直接价格干预，从而对企业所售商品的定价产生影响。因此，尽管碳税和碳市场都是碳减排的重要政策手段，都为实现《巴黎协定》所述的将全球平均气温升高限制在2℃以下的目标提供了强有力的政策工具。但是不同于碳市场的是，碳税是直接对碳排放污染型企业进行价格干预的价格型碳减排政策工具，可使污染型企业的成本等于社会成本，污染型企业基于自身决策的排放水平尽可能与社会最优水平相一致，实现污染型企业的外部成本内部化，实现资源最优配置。

就我国而言，全国统一的碳市场已经建立，并将逐步扩大，必将对我国“双碳”目标的实现发挥重要作用。但是全国碳市场仅以电力行业为主，覆盖行业明显不足。而且长期我国试点碳市场的碳交易价格远低于国际目标的碳价，关于碳税这一价格型政策工具，我国尚处于讨论阶段。因此，鉴于碳税政策可直接对碳排放实体进行价格干预，具有见效快、实施成本低、税率稳定、可实现收入再分派等优势，非常有必要引入碳税这一价格型政策手段与碳市场并轨实施以加大我国碳减排调控力度，助力“碳中和，碳达峰”目标的实现。本文将梳理碳税政策的作用机制、国际上碳税政策设计、碳税政策实施的效果等以给出我国碳税政策设计的国际经验借鉴与启示。

二、碳税政策的作用机理

实际上，碳税是通过规定碳排放量或化石燃料的碳含量征收的，是对产生负外部性的市场活动征收的一种庇古税。当市场活动的边际社会成本与边际私人成本相背离时，市場是无效的，会导致产品的供给过剩；同时，生产者没有动机将边际社会成本内部化，这将导致经济外部性[2]。碳排放就是这种经济负外部性活动，会导致资源配置无效、环境破坏以及气候变暖。任何碳排放税收的基本思想都是基于这种庇古税，其具有规范的税收体制和完善的法律规定，政府的管理成本相对于碳市场而言更低，其目的是将外部性的成本内在化为市场价格，以实现碳排放量的减少，从而缓解气候变化。此外，碳税的覆盖范围广，包括大中小型在内的所有碳排放主体都被纳入，因此，碳税的节能减排引导效应覆盖面相对于碳市场而言更广。

当一个国家引入碳减排价格型政策工具碳税时，碳税将通过能源传导，影响到整个经济部门，并对经济部门产生不同的影响[3-4]。从直接影响来看，一方面，短期内碳税可能导致能源价格的提高，从而使得生产部门的能源成本增加，生产部门不得不通过调整其投入和产出以应对，其中投入的调整包括其他部门的投入以及劳动力和资本的投入，产出的调整将影响收入和相关税收[5]，而碳税收入将为政府提供收入来源，增加政府在国内生产总值中的份额，或者循环回到纳税人手中；另一方面，也可能使得家庭、部门的用能成本的增加。从间接影响来看，一方面，对企业来说，产品的价格弹性在很大程度上决定了企业能否将税负转嫁给消费者，生产高价格弹性产品的部门可能不得不吸收税收损失，那么企业可能会遭遇销售额下降，从而最终导致企业利润损失；另一方面，对消费者来说，不仅要承担因能源和其他商品及服务价格上涨而产生的直接和间接税收负担，而且还要受到征税引起的劳动力和资本收入变化的影响，从收入和支出两方面构成复杂的影响。

从长期来看，碳税能推动企业通过低碳技术创新和配套来降低能耗和相关成本，从而实现碳减排，因此可使企业在市场上更具竞争力和利益最大化[6]。对于家庭来说，碳减排活动可以改善环境质量，减轻气候变化的不利影响，从而给社会带来长期的环境效益。

三、碳税政策设计

碳税政策的设计包括许多重要因素，每一个因素都会对碳税政策的有效性和分配产生影响，如谁应该纳税、应该征什么税、税率是多少、何时征税、税收的使用以及如何实施税收等等。从各国开征碳税的实践经验，以及引入和模拟碳税的研究可以看出，各国碳税制度的设计各不相同。一般来说，纳税人是企业和家庭，但在某些情况下，某些类型的家庭和企业可以免征直接税；虽然大多数研究建议只对一次能源征税，以避免双重征税，但税基包括一次能源和二次能源中的化石燃料。能源链中通常存在“上游”或“下游”选择来征收税收。各国之间的税率也往往差别较大。考虑到碳税设计重点在于碳税实施对象与范围、碳税税率以及相关配套政策等，因此本文将主要对这些方面进行讨论。

（一）碳税实施对象与范围

碳税的实施对象与范围是碳税政策的主要内容和关键要素[7]。适当、合理的碳税实施将促进碳税对环境保护的正效应。事实上，碳税是对化石燃料的碳含量征税。碳税征收对象与范围从最早只向一般燃料征收，慢慢过渡到石油、天然气、石油气，逐渐覆盖到电力部门、所有的化石燃料[8]。这种征收对象与范围的变化既体现碳税政策逐渐被社会各界广泛接受，也表明碳税的普适性和经济性。

比如加拿大不列颠哥伦比亚省通过碳税一年可增加税收3.38 亿加元[9]，并通过减税的方式，将碳税的收入还给民众，同时也达到了减少能源消耗、碳减排的目的。另据加拿大《环球邮报》报道，加拿大计划全面实施碳税，并从2019年的20加元/吨的碳排放价格，按每年每吨上涨10加元的增幅，到2022年达到50加元/吨的稳定水平。加拿大不列颠哥伦比亚省是将碳税的进项收入全部用于民众、企业和社会，而且也用于提高地区的能源效率和改用替代燃料等。好处在于可以减少碳税的不经济性，从而促进新能源行业的快速发展。

2021年，欧盟宣布计划尽快推进“碳边境”计划，对来自控制碳排放不力国家和地区的进口产品征收一定比例的碳税，避免欧洲企业因采用更高環保标准而处于竞争劣势[10]。欧盟官员认为，碳税计划对欧盟推进气候政策至关重要，既维持欧盟产业的竞争力，也鼓励企业采取更切实措施执行减排。此举将使得碳税这种强效减排手段迅速发展壮大，促进相关国家和地区对碳税的普及。

（二）碳税税率

碳税是通过规定碳排放量或化石燃料的碳含量的税率的方式直接为碳定价，因此碳税税率是碳税政策设计的重点因素[11]。碳税主要功能是激励碳减排、筹集资金功能以及增加财政收入。在设计碳税时，国际上往往根据一定的标准设置或调整税率，一些国家或地区采用动态税率模式，具有而言，可采用灵活年税率的方式，根据上一年的碳税的实施效果评价制定下一年的税率；也可以采取逐年上涨税率的方式，形成逐年递增税率制度[12]。

（三）相关政策配套

各国实施碳税的政策配套措施多种多样[13-14]，比如美国众议院2009年通过的《清洁能源安全法》[15]，明确提出美国在2020年对未能达到美国碳排放标准的进口产品征收高额碳税，这表明美国碳税实施具有更完善的法律法规。另外，澳大利亚政府于2011年11月通过碳税法，并出台了一系列的配套措施以保证碳税法的执行[16]，其碳税政策相关配套具有一定代表性和可借鉴性，可为我国的碳税政策设计提供一定参考依据。

1.产业援助计划

澳大利亚碳税法案在一定程度上加重了企业的经济负担。对此，澳大利亚政府出台了“就业与竞争项目”，以此来缓解碳排放高的企业的减排压力，以及保证就业率。尤其是煤炭产业不仅为澳大利亚带来75%的电力资源，也贡献巨大的进出口收入。2017年，澳大利亚统计局调查发现，澳大利亚煤炭出口总额是565亿澳元，涨幅维持在30%左右。澳大利亚政府制定产业援助计划，对相关产业提供政策性的补贴，且该政策呈现逐年递减的趋势。

2.能源安全基金

该碳税法案的通过对澳大利亚相关产业结构造成直接的影响，尤其是高、中度碳排放的产业。为了促进绿色能源和产业结构的调整，澳大利亚政府设立了能源安全基金，强化对相关企业的援助、引导，实现碳排放的逐年递减和绿色节能产业发展。当然，澳大利亚政府还根据行业差异来决定能源安全基金的使用途径，比如针对不同行业受碳交易体系的影响程度、行业排放强度、行业发展特征等情况，制定适应不同行业的鼓励性和过渡性政策，保障相关产业经济的有序发展和“绿化”。尤其是涉及能源安全的产业，如煤炭、钢铁、电力以及矿产产业，能源安全基金为其提供较大的支持力度。

3.家庭援助计划

澳大利亚碳税法案出台的主要阻力是公众的顾虑。ABC（澳大利亚广播电视公司）做过调查，60%的反对者认为，碳税法案的出台将进一步地加剧家庭日常的开销成本。尤其在通货膨胀和市场不景气的背景下，产业生产成本的增加将会通过产业链传导到下游的市场，造成生活成本的上升。一方面，澳大利亚政府通过平抑物价、补贴或者其他形式，来抵消生活成本的增加。对于某些特定的产业，除了上述的能源安全基金和产业援助计划外，澳大利亚政府也制定了相关的计划来保障相关从业人员的福利，进一步减轻碳税方案的阻力；另一方面，澳大利亚政府承诺碳税法案50%的收入将用于补贴家庭，尤其是针对中下层、贫困、无业、退休人员，补贴的比例将会逐年地增加。

四、发达国家碳税政策实施效果

碳税就像消费税（或增值税）或烟酒税一样很容易理解。在经济方面，碳税和碳市场的机制相似性在于，这两种政策工具都给出了碳污染的价格信号。如果政府掌握碳价格与减排量的全部信息，碳排放税和碳市场可以产生类似的经济和环境结果[17]。据世界银行统计，截至2020年6月，已有超过30个国家和地区为应对气候变化实施碳税政策[18-19]。

越来越多的发达国家和发展中国家实施碳税政策[20]。芬兰是目前所知全球最早全面实施碳税政策的国家[8]。在1992年里约会议之后，欧盟委员会曾在1992年和1995年两次提议在欧盟统一开征碳税，然而由于部分国家不想让渡税收主权给欧盟，最终这两次提议都失败了。随后，一些欧盟国家决定在本国开征碳税或增加能源税。1997年芬兰进行第一次碳税改革，取消了按2：3比例的能源-碳的混合碳税，仅保留了碳税，并完全以化石燃料的碳排放为依据计税。进入21世纪后，随着气候变化的形势日益严峻，日本、英国、法国等发达国家也开始着手采取碳税的形式以减少温室气体排放[21-23]。在2005年签订的《京都协议书》中，明确以法律形式限制了温室气体排放量，为要建立碳税制度的国家提供了立法依据。2011年芬兰进行第二次碳税改革，将碳税纳入能源消费税税种，标志着芬兰混合碳税政策走向成熟。

五、借鉴与启示

碳税属于价格型碳减排政策工具，尽管每种设计都有其优缺点，在不同的情况下也可能有不同的表现，但国际上已有许多设计和实施成功经验值得借鉴。通常在设计碳税收入的使用时，必须权衡效率和公平。我国如果要实施碳税政策，必须根据我国具体国情、经济与社会状况以及政策重点等进行碳税政策的最优设计。根据国际经验，本文给出以下五个方面的借鉴与启示。

（一）完善碳税法律法规

法律法规是碳税在实际建立与实施过程中的法律保障，尽管2020年9月1日我国首部资源税法正式实施，但我国碳税制度仍在探讨中。没有完善的碳税立法就难于保障碳减排价格型政策工具碳税政策的正常实施。因此，制定碳税制度首先必须完善碳税的法律法规[24]。具体而言，立法机构可依据国际上建立碳税法律法规的经验，并结合我国实际发展情况，建立中国特色的碳税法律法规，明确规定纳税主体的权利和义务。

（二）建立健全碳税配套制度

碳税政策要有序、稳健推进，必然少不了相关政策的配套。我国可在借鉴国际经验的同时，需要结合我国实情，尤其试点碳市场和全国碳市场已经积累了丰富实施经验，碳税政策应该与碳市场交易政策相互补充，形成合力。也就是说碳税在考虑税种、税率的同时，要兼顾现行碳交易政策，碳市场发挥市场机制、碳税发挥财政支持功能，并且以化石能源等重点碳源为首批制度实施对象，考核与评估结合、激励与奖惩结合有效促进我国“双碳”战略目标的实现。

（三）合理制定碳税收使用途径

国际上建立碳税制度的国家，主要采用专款专用和纳入财政收入两种碳税收入使用途径。我国在碳税实施初期可建立碳税收入专用资金项目，将碳税收入运用到绿色低碳技术开发等节能减排项目中，并专款专用、公开透明、接受社会监督，使纳税主体积极配合碳税的实施。当碳税实施相对成熟，则可将碳税收入纳入国家财政收入当中进行统一管理与分配，以更好地促进资源优化配置。同时，碳税或温室气体税的收益可用于通过对可再生能源和低碳技术的补贴来扩大税收的影响，或对环境项目设立一个明确的基金，通过利用碳税税收来减轻“燃料贫困”的负面影响、资助住房改造或帮助低收入家庭实现转移支付。

（四）有效监管碳税實施效果

碳税的实施效果一方面要从碳减排效益来进行评估，另一方面还需要考虑利益分配问题，因此碳税实施效果的监管既要考虑碳税实施的环境效益，也要考虑是否对社会福利产生正效应。社会福利正效应可以通过碳税实施驱动一大批低碳绿色行为的产生和发展，从而提高就业，通过碳税税收的合理再分配实现社会福利最大化。如果监管不利可能导致碳税实施不仅会高估经济成本，而且会改变这种税收的分配影响。此外，包括所有温室气体排放量的温室气体税可能比单独征收二氧化碳税更具成本效益和更公平的分配[25]。同时，需要监管碳税实施对各地区的碳减排、舒适度、公共卫生的改善以及空气污染控制等方面的双重影响。因此，碳税政策实施的分配影响需要评估环境协同效益的分配，而不仅仅是只追求碳税税收。设计全面的监管体系将更好地体现我国碳税实施的成本效益和分配影响，也有利于提高碳税政策的接受度和顺利实施。

（五）积极争取国际碳税话语权

我国正面临着紧迫而严重的空气污染问题，在全球温室气体排放量中占比高，碳减排压力大，为实现2030年碳达峰、2060年碳中和急需多种方案。我国未来的碳减排政策实施不仅应关注二氧化碳排放和其他温室气体，还应在政策领域寻找潜在的双赢机会。特别我国2021年7月正式启动了全球最大的碳市场，未来碳税与之并轨实施的效果也可为其他国家展现“中国方案”、“中国窗口”和“中国模式”，为我国在国际上展示碳税政策的行动特色，从环境效益、经济效益、社会效益三方面展示碳税政策工具的有效性和公平性，以获得碳税政策方面更多的国际话语权。

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责任编辑：姜洪云

第一作者简介：柘益香，浙江农林大学，高级会计师，硕士，研究方向：绿色金融与高校财务。