“党内法规”的历史变迁与制度演进

摘 要：“党内法规”的概念表述由来已久，在党的建设的不同阶段，其制度演变呈现出不同特点。从概念生成来看，党内法规深植于党的历史发展进程，经历了“党规”到“党内法规”的语词变化。但就制度演进而言，党内法规的历史变迁又不完全契合党领导人民进行百年奋斗的历史分期，更适宜被划分为“概念实用”“约定俗成”“制度规范”三个阶段，并体现出相应的时代价值。“概念实用”揭示了党内法规的原初语境和制度初衷，“约定俗成”彰显了党内法规概念统一和制度初创的过程，“制度规范”则确保了党内法规制度体系的稳定成型和健全完善。这种三阶段的划分，更能凸显党内法规的制度演进史。

关键词：“党内法规”；历史变迁；概念实用；约定俗成；制度规范

中图分类号：D23

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2023）07-0023-09

基金项目：中共中央党校（国家行政学院）学习贯彻党的二十大精神研究专项“党的自我革命制度规范体系的系统构成、理论逻辑和时代价值”（2023ZX20020）的研究成果。

作者简介：张海涛（1992—），男，山东淄博人，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部讲师，法学博士，研究方向：党内法规、党的制度建设。

“党内法规”的概念表述由来已久，在党的建设不同历史阶段，其制度演变呈现出不同特点。尤其是党的十八大以来，党内法规制度建设取得了显著成就，逐渐形成了一整套内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。学界目前对党内法规的历史梳理多从新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代以来四个纵向的历史分期进行理论透视，却鲜有从制度演进的视角对党内法规进行历史解读。回顾党内法规概念生成和制度延展的历史过程，不仅经历了“党规”到“党内法规”的表述变化，还形成了“概念实用”“约定俗成”“制度规范”三个环环相扣又逐渐演进的发展阶段。对党内法规制度生成史的梳理，既有助于总结凝练党内法规在不同历史阶段的时代意义，也可以丰富党内法规的基础理论探讨，推动党的治理现代化进程。

一、从“党规”到“党内法规”的表述变化

“党内法规”的概念提出不是一蹴而就的，既得益于毛泽东对管党治党制度形态的创造性设计，也与特定阶段党的建设时代背景紧密关联。“党规”是“党内法规”的原初表述，而“党内法规”则于新中国成立初期修改形成，这一微妙变化尽管在百年党建历史中并不突出，但却具有特殊的历史价值和时代意义。

（一）“党规”的提出

“党内法规”最初被认为是毛泽东在新民主主义革命时期提出的。1938年，在党的扩大的六届六中全会上，毛泽东作了《论新阶段》的政治报告，其中第七部分是于同年10月14日发表的《中国共产党在民族战争中的地位》，该文被编入《毛泽东选集》第二卷中，在论述“党的纪律”时，提到了这一制度概念。毛泽东强调：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”［1］528由于新中国成立以来的较长一段时间内，党内法规研究未能引起学界的充分关注，同时也没有注意到《毛泽东选集》在编辑修改时对“党内法规”这一具体细节所进行的表述调整，所以党的六届六中全会往往被视为“党内法规”概念提出的历史起点。

但毛泽东在党的六届六中全会上所使用的概念实际是“党规”。根据当时的文献版本，相关表述应为：“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范。”［2］646刘少奇在六届六中全会上作了《党规党法的报告》，同样使用了“党规”的表述；张闻天也强调了“党规”问题，提出要“服从组织决定，服从党规党法，遵守党纪”［2］711。而伴随党内法规研究热度的迅速攀升和理论研究的不断深入，这一细微变化逐渐被学界所觉察，如具有权威性的基础教材《党内法规学》就指出：“党内法规”这一提法，是1950年至1953年间毛泽东亲自主持编辑《毛泽东选集》第一卷至第三卷第一版时修改形成的表述［3］14。也有学者考察了1938年由新华书店晋察冀分店印行的《中国共产党在民族战争中的地位》，指出当时版本所使用的概念是“党规”［4］。透过历史文献，可以清楚地发现，“党内法规”最初的概念版本实际上为“党规”。

（二）“党内法规”的提出

既然“党规”是毛泽东最初使用的概念表述，那么“党内法规”是何时出现的，又是在何种背景下酝酿形成的？在党的六届六中全会召开以后至新中国成立以前的这段时间里，毛泽东并未使用过“党内法规”的表述，至少从已公开文献中难以觅得踪迹，而是否在公开场合提及过这一概念，更无从考究。直至新中国成立初期，“党内法规”的概念表述才有据可考，并正式出现在1952年出版的《毛泽东选集》第二卷第一版之中，这成为了党内法规概念之滥觞。根据《毛泽东年谱》的记錄，1951年3月初，毛泽东从北京来到石家庄，对拟将收入《毛泽东选集》的文章进行编辑和修改。他曾表示：“搞《毛选》，在北京事情太多，要找个地方，集中精力搞出来。《毛选》现在中国需要，苏联也催着要，要集中突击一下。”［5］311这充分表明，毛泽东十分重视收入《毛选》的文章，同时也充满热情和保持专注度地投入到文章编辑修改工作中。而涉及“党内法规”概念变化的《中国共产党在民族战争中的地位》一文，在这一时期的《毛泽东年谱》中也有所记录。同年4月，就《毛泽东选集》的编辑工作，毛泽东致信田家英：“《中国共产党在民族战争中的地位》《矛盾论》，请不要送去翻译，校对后再送我看。”［5］322这充分说明，毛泽东对这一篇文章进行了反复校阅，对其中表述的变化更是字斟句酌、反复思量①。由此梳理可以看出，从“党规”到“党内法规”概念的变化，应当发生在《毛泽东选集》编辑修改的过程中，并得到毛泽东本人的同意与认可②。

1955年，在党的全国代表会议上，“党内法规”概念再次被提及。毛泽东提到：“各种正确的政策，正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”［6］新中国成立初期，“党内法规”的概念表述几次见诸文献或被公开提及，这也再次印证，确实出现了从“党规”到“党内法规”的语词变化。

“党内法规”概念的初步问世，至2019年《中国共产党党内法规制定条例》的再次修订，在这一历史跨越中，“党内法规”概念逐渐实现定型化，党内法规制度体系也不断完善。但变化的发生不是一蹴而就的，不能简单将其理解为在起草报告和修订选集时的“智慧闪现”③。党内法规的历史形成，蕴含着管党治党理念的深刻思考，即真正让党内法规深入人心，使之成为管党治党的制度利器，最终形成“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”的依规治党格局。

二、概念实用：“党内法规”的原初语境和制度初衷

无论是1938年提出的“党规”，还是新中国成立初期修改后的“党内法规”及其制度形态的选择，都蕴含着毛泽东对于特殊背景下管党治党的创造性思考。但这一时期，对于选择何种概念表述，更多的还是考虑概念本身的便利性和实用性，是否更易于在党内被接受和认同，能否与关联概念更易明确区分开，并且更直接体现概念表述所意图实现的管党治党理念。所以，概念实用是选择“党内法规”这一表述的原初语境和制度初衷。

（一）实用性与有效性

创设一种新的党内制度形态，首当考虑的是制度本身的实用性，以及尽可能发挥制度的实施效果。而制度的概念选择，决定了适用对象在主观上的接受程度，进一步则会影响遵守意识和服从态度。因而，在最初提出“党规”，以及后来《毛泽东选集》编修过程中改为“党内法规”，都会考虑语词名称是否可以有效激发出这种新的制度形式的最佳适用效果④。

“党内法规”概念创造之初，在于加强党的纪律建设、规范党内关系，所以将“党规”修改为“党内法规”自然是突出概念的有效性，使之更加通俗易懂、简洁明了地表现制度的约束力。而相比于“党规”，“党内法规”则更具管党治党的从严色彩，更能凸显制度效果。在革命取得胜利、建立新中国的新形势下，如何科学有效地推动党的建设，尤其是执政条件下党组织自身的建设［7］，自然是党的领导人需要反复思量和长远谋划的⑤。正是因为带有“法规”一词，“党内法规”的概念表述能够凸显法治色彩和规矩意识。与之比较，“党规”的概念表述则缺少刚性的、严格的约束倾向。就概念名称所能体现的从严管党治党的制度效果而言，“党规”与“党纪”“党法”也并无异同，甚至更为“稀松平常”。此外，“党规”的概念表述与一般意义上的政党规章制度并无不同，也难以体现出与各类社会组织自治规范之间的显著差别［8］。实际上，党内法规无论是在管党治党的从严性，还是通过党的领导影响治国理政的实践效果上，都具有鲜明的独特性。因此，就形式上所直接体现出的实效性而言，“党内法规”要优于“党规”。

（二）与关联概念相区分

1938年提出党内法规（党规）的制度形态，是在强调党的纪律建设的语境下發生的。鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，毛泽东重申了“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”的纪律原则，并特别强调要加强党纪教育，不仅普通党员要遵守党纪，还要促使党员能够监督党的领袖人物遵守党纪［1］528。而正是在为了避免再发生类似张国焘事件的背景下，才正式提出了党内法规（党规）的制度形式［9］。这也意味着，毛泽东在原初语境下，是在广义党的纪律范畴之中，陈述了党内法规这种制度形态。

毛泽东明确区分了党内法规（党规）与党的纪律。在陈述党纪重要性之后，他紧接着指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”这至少蕴含了四点制度内涵：（1）党内法规提出的目的，是使党内关系走上正轨，党内法规具有纠偏的制度意图；（2）“除了四项最重要的纪律，还须制定一种党内法规”，意味着党内法规是相对于党的纪律而言的，两者存在区别；（3）“制定一种较详细的党内法规”，说明党内法规是一种或一类特殊的制度形态，而且区别于党纪的抽象性和概括性，党内法规侧重具体、明确的制度规定；（4）“统一各级领导机关的行动”，表明党内法规的制度功能，是具体规范党组织的职权职责，协调一致各级党组织的行为。就此四点而言，党的六届六中全会所提出的党内法规（党规）明确区别于党的纪律。

此外，“党的法规”的概念表述，在新民主主义革命时期也曾被使用过，但就概念本身的精确性而言，党内法规则更为准确合适。1945年，刘少奇在党的七大上作《关于修改党章的报告》时指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要狠抓这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”［10］刘少奇所使用的“党的法规”与毛泽东在1938年使用的“党规”是同一制度形态，在新中国成立初期编辑《毛泽东选集》时，最终并未选择使用“党的法规”，自然也是有所考虑。“党的法规”的概念表述容易令人误以为是关于中国共产党的国家法律法规，类似于当今国外的政党法，是对政党及其活动的各种法律规范的总称，而非有关中国共产党自身的制度建设。正因“党内法规”与“党的法规”存在本质差异，与我国的政党实践存在根本上的不同⑥，所以在编辑修改时注意到其中可能存在的问题，最终选择了“党内法规”。

（三）不会影响法治权威

近年来，伴随党内法规的学术研究不断深入，关于“党内法规”的概念表述是否会影响法治权威成为讨论焦点之一。不少学者认为，“党内法规”因为含有“法规”一词，容易与国家法律体系相混淆，让人误以为党内规章制度也具有国家法律法规的效力，既影响法治权威性，又可能模糊执政党与国家政权机关的合理边界⑦。

解释这一问题，应当注意避免“以今非古”。如果“党内法规”概念在提出之时，不会对国家法治权威产生影响，那么选择“党内法规”的概念表述，就具有合理的实用价值。从“党内法规”概念实际形成的新中国成立初期来看，当时国家法制建设刚刚起步，“法规”一词尚未严格保留于国家法律体系之中，社会民众也能够理解其与法律法规的不同。而且新中国成立以来，与“法规”一词直接关联的行政法规、地方性法规、民族自治法规、经济特区法规，也是形成于改革开放之后，在“党内法规”概念创造之初，不存在与之冲突混淆的问题。

此外，党内法规的“内”也体现出毛泽东在创造这一概念时，有意与国家法律相区分。正如有学者所指出的，党内法规之“内”指的是调整对象的“内”，即党组织和党员，而调整领域和事项则包括党的领导和党的建设两大领域［11］。在“党规”制度创设之初，毛泽东就将之定位为“使党内关系走上正轨”“统一各级领导机关行动”的内部制度，制度初衷与国家法律并无关联。因此，尽管党内法规的调整范围、调整对象和事项、调整方式、调整效果已今非昔比，但毛泽东首次提出要通过制定党内法规来规范党内生活的这个初衷至今未变［3］65-66。

三、约定俗成：“党内法规”的概念统一和制度初创

新中国成立初期，虽然在重要文献和全党会议上几次提及“党内法规”，但“党规党法”的表述在这一时期仍频繁出现，对于“党内法规”的概念表述，党内尚未形成统一的使用习惯，也未达到一种约定俗成的制度记忆。例如，1950年1月，刘少奇针对东北局在处理农村中一些新问题时所表现的“左”的错误，就提到党规党法，他指出：“现在的党员农民，是可以单干的。我们的党规党法上允许党员单干而且也允许雇人，认为党员便不能有剥削，是一种教条主义的思想。”［12］1954年2月，在党的七届四中全会上，陈云指出：“我们要严守党的制度和党规党法，发扬党的优良作风，那党就有保证了。”［13］

而在党的十一届三中全会以前，邓小平也多次使用了“党规党法”的表述。在1962年扩大的中央工作会议上邓小平就指出，遵义会议以后，在毛泽东领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度，并将之视为党规党法［14］。1978年12月，在为党的十一届三中全会作准备的中央工作会议上，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”这也是党的历史上第一次对党内法规与国家法律的关系作出明确阐述［15］4，尤其是突出了党规对国法的保障作用，但其仍然未使用“党内法规”的表述。

“党内法规”的概念真正在党内开始被统一使用，应当始于1981年通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，并在20世纪90年代初期，最终形成“党内法规”的习惯表达。决议在“历史的伟大转折”这一部分指出：“中央和各级纪律检查委员会的建立，《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。”这是第一次将“党内法规”概念写入中共中央文件［3］15，而且是带有阶段性历史总结性质的重要中央文件。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的印发，则标志着“党内法规”概念已不仅仅停留在领导人讲话、政策文件用语的层面，而是形成了正式且明确的制度形态，并以党内法规的形式确认了“党内法规”概念。紧随其后，“党内法规”正式写入1992年党的十四大修订的党章，规定了党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规等内容，这意味着“党内法规”以党的“根本大法”的形式被确定下来，“党内法规”的概念得到最终确认。

从1981年的“历史决议”到党的十四大党章，这是“党内法规”概念约定俗成的历史过程。如果说“党内法规”的最初创造，是在新中国成立初期审定《毛泽东选集》时，基于概念实用性和制度实效性的“智慧结晶”，那么第二个“历史决议”以来的十几年间，则是“党内法规”概念统一和党内法规制度初步定型的过程。这主要基于以下三点原因：（1）根据第二个“历史决议”的起草过程。胡乔木曾谈到：“稿中的重要观点很难分清是哪一位提出的，许多是中央领导同志提出的，许多是四千人讨论时和三月三十一日向五十二位同志征求意见时提出的。”［16］这从侧面反映出，“历史决议”的起草酝酿、征求意见、最终通过，是党内集体智慧结晶，也得到了党内的一致同意。而在决议起草时，“党内法规”实际仍是一个稍显陌生却又面世已久的概念，但最终写入了在党内历史地位十分重要的决议之中，意味着其也得到了党内的认同。就此而言，第二个“历史决议”才是“党内法规”概念约定俗成的历史起点⑧。（2）《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下簡称《制定条例》）是第一次以党内法规的形式对“党内法规”概念予以确定，大致厘清了党内法规制定程序的环节与流程，为初步建构党内法规体系奠定了基础。当然，1990年版的《制定条例》虽暂时填补了党内立规制度的空白，但仍然存在“规定较为抽象、表述模糊不规范、缺乏可操作性”的问题［17］。正因如此，1990年版的《制定条例》更多的是将党内法规的概念内涵和表现形式予以制度化，标志着党内对这一问题形成了明确共识。（3）党的十四大党章的修订，使得党内法规获得党内“根本大法”的确认，标志着党内法规上升为“根本性规定”。党章是全党统一意志的最集中体现，也彰显着党的领导和党的建设的时代经验和鲜明品质。“党内法规”进入党章之中，意味着无论是党内法规概念，还是党内法规制度本身，都无需再过多争议，而应积极遵守和坚决认同。同时也意味着，“党内法规”的概念表述由最初党的最高领导人的创造性设计和党内政策的积极推动，转变为一种约定俗成的制度效果。

四、制度规范：党内法规的成熟定型和健全完善

经过“概念实用”和“约定俗成”两个发展阶段，党内法规的制定工作开始步入正轨，党内法规体系建设也初具规模，但有关党内法规的诸多理论与实践问题仍然尚未厘清，不少制度性、理论性、技术性、学科性的难题都是在党的十八大以后才逐渐被解决的。就此而言，党内法规的成熟定型和健全完善，始于1990年印发的《制定条例》，但主要集中于党的十八大之后，表现为党内法规制度体系逐渐完善、党内法规理论研究不断深入、党内法规学科建设加快推进。

（一）党内法规制度体系逐渐完善

在庆祝建党100周年大会上，习近平宣布我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”，这是我们党百年来持续推进建章立制特别是党的十八大以来全面深化党的建设制度改革的结果［18］。党的二十大通过的党章（修正案）进一步将“不断健全党内法规体系”写入总纲部分，使之获得党内“根本大法”的制度依据。毋庸置疑，党内法规走向成熟稳定的首要条件就是形成健全完善的党内法规制度体系，确保从立规到执规、遵规到守规、监督到保障，每一个环节都有规可依、有规必依、执规必严、违规必究。而实现这一过程，主要得益于以下两个方面。

其一，更加注重立规过程的规划性。自1990年《制定条例》颁行以来，党内法规立规工作的规范主义导向不断凸显，逐渐改变了过去侧重解决现实问题的功能主义导向，尤其是忽略党内法规的稳定性和前瞻性，而致使党内法规制定工作出现一定程度的主观任意和过度灵活。党的十八大以后，建立了中央党内法规工作联席会议制度，负责研究中央党内法规的制定工作规划和年度工作计划，统筹立规工作并推动党内法规的贯彻实施。而2013年和2018年分别发布的两个中央党内法规制定工作五年规划纲要，以及近年来每一年度制发的党内法规制定年度计划，明确了立规工作的流程图和路线表，细化了立规工作的具体进度，使得党内法规的立规过程更加规范，成为推进党的建设制度化的有力举措。也正是得益于立规工作的规划安排，党内法规的立改废释工作不断提速有条不紊全面推进，形成了以“1+4”为基本框架的党内法规体系，即在党章之下包括组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规在内的四大板块，并实现党的领导和党的建设两大治理范畴的法规全覆盖⑨。这在根本上得益于党的十八大以来党内法规制定工作的长远谋划和有序推进。

其二，更加注重党规运行的科学性。从学理而言，“党内法规”专指党的规章制度，“党内法规制度建设”则既是一种动态过程，也是一个系统工程，不仅包括制定，还包括实施，以及领导体制、工作机制、队伍建设和工作保障等内容［3］21。而党内法规制度建设的不断完善，主要得益于党的十八大以来一系列围绕党内法规制定、实施、监督保障的顶层设计和总体部署。正如有学者所言：“第一个实现党内法规制定和实施活动全面贯通的工作链条是在党的十八大后逐步建立起来的。”［15］7在编制规划和计划上，一如上文所述，确保了党内法规体系的不断健全。在起草和审批上，2012年发布、2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》，提升了党内法规的立规质量。在法规解释上，2015年党中央制定出台了《中国共產党党内法规解释工作规定》，明确了党内法规的解释程序，改变了过去存在的“重制定、轻解释”的问题［19］。在备案审查上，相比于1990年发布的《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》只有三项笼统的要求，2012年制定的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》则建立起横向到边、纵向到底、全面覆盖的备案审查工作体系。在法规清理上，党中央分别于2012年和2018年部署了两次集中清理工作，作出废止和宣布失效一批党内法规的决定。在法规执行上，2019年制定出台的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，保障了党内法规的权威性和执行力，这是我们党专门针对党内法规执行问题制定的第一个党内法规［20］。在法规评估上，自2012年初步建立起党内法规评估制度以后，2019年《执行责任制规定（试行）》细化了法规实施评估的要求，并于2020年党中央组织开展了针对十八大以来党内法规制度建设的综合评估［15］8，以全面掌握党内法规的制定质量、执行情况和实施效果。

综上，正是因为在1990年颁布了第一个《制定条例》，党内法规制度体系开始了规范化建设，加之党的十八大以来，通过对党内法规的长远规划和顶层部署，对之进行由静态体系到动态运行的全方位强化建设，才使得党内法规制度体系逐渐完善，为党内法规的成熟定型打下了坚实基础。

（二）党内法规理论研究不断深入

党的十八大之前，党内法规的实践发展迅速，重视问题解决和功能导向，而有关党内法规的理论研究却少有问津，更难说通过理论发展助推党内法规的制度建设。长期以来，这样一种实践先于理论，行多知少、行急知慢、知不及行的现实状况，严重制约了党内法规的制度发展。所以，党内法规制度的长足发展离不开理论研究的与时俱进、不断深入，并借由理论探讨为法规实践工作锚定政治方向、厘清价值立场、明晰学理细节。

其一，政治性命题的提出，为党内法规的理论发展锚定方向。相比于过去缺少政策目标的指引，党内法规制度建设始终未能在一个明确的结构框架中定位发展方向，而党的十八大以来一系列关联缜密的顶层设计，对此作出了实质性提升。一是在党的十八届四中全会上，专题研究全面依法治国，提出建设社会主义法治体系，将党内法规明确纳入了法治建设的宏大版图。二是习近平在听取2015年首轮专项巡视汇报时，明确提出“要坚持依法治国、依规治党，把纪律和规矩挺起来、立起来”，这也是首次在党内提出依规治党，进一步在依规治党的层面明确了党内法规作为管党治党的核心制度依据。三是在2014年党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平提出了“坚持思想建党和制度治党紧密结合”的重大命题，强调从严治党要同时依靠教育和制度，实现二者的同向发力、同时发力。而制度治党的核心是依规治党，依规治党的依据是党内法规。正是经过党的十八大以来的整体部署，党内法规制度建设的政治定位更加明确，在“依法治国与依规治党、制度治党统筹推进，一体建设”的治理结构中，形成了“全面从严治党——制度治党——依规治党——党内法规制度体系建设”的管党治党脉络。

其二，学术性问题的持续深化，为党内法规的理论研究定纷止争。在注重概念实用的初创阶段，党内法规更多地被视为一种制度治党工具和政策执行媒介，并未充分观照概念本身的合理性。与之相关联，需要逻辑思辨、深入研究的学术性问题就难显紧迫必要。但伴随党内法规的制度发展，实践中遇到的法规运用和实施困境，就需要从学理角度将问题解释清楚、讲得明白。而这一学术努力所带来的改变同样集中在党的十八大之后。例如，党内法规的概念合理性，即党内法规能否称之为“法规”，对此学界提出了“软法论”［21］“宪法惯例”［22］“政治与法律的系统耦合”［23］“实质性法律说”［24］等一系列论据支撑，尽管也有否定党内法规“法”属性的观点，但学界对这一问题已然大致形成共识，解决了党内法规的理论“元问题”。此外，类型化建构党内法规与国家法律的关系，也是学理探讨不断深化的典型贡献。例如，在注重概念实用的功能主义导向下，有学者认为，在社会主义三大改造、“大跃进”和人民公社化运动时期，党内发布的多项决议替代了国家法律的应有功能，如《关于在农村建立人民公社问题的决议》《关于正确组织炼铁生产的几项规定》等，这就导致了党内法规与国家法律的错位［25］。而长期以来，类似的党规国法关系问题并未引起足够重视，直至近些年才逐渐提出了清晰的解释方案。比如，有学者类型化建构了平行、交叉、一体的党规国法关系［26］，同时“党内法规严于国家法律”［27］“国家法律对党内法规的效力限制”［28］等问题也得到充分探讨。总体而言，学理问题的深入研究是党内法规制度建设、实践发展的基础所在、根基所在，不解决好理论问题，实践也难获得长足发展。

其三，技术性难题的有效解决，为党内法规的价值立场厘清取向。党内法规制度建设走向成熟的又一表现，在于对实践中反映出的有关价值立场的选择问题，能够作出政治判断并进行制度回应。例如，党政联合发文作为当代中国政治和法治实践中的独特制度现象，已经从临时性、过渡性的政策载体演变为一种常态化的治理工具，其在本质上是中国特色党政关系在制度层面的集中体现［29］。尽管在实践中由来已久，但1990年和2012年两个版本的党内法规制定条例，都未对党政联合发文作出制度安排，这就导致仅能从学理上对这一问题进行有限讨论，代表性观点如“党政联合发文是一种混合性党规”［30］。但是只有制度层面的技术性安排，才能及时厘清涉及价值立场的政治取向问题，所以2019年的《中国共产党党内法规制定条例》第13条对此明确规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，这就赋予了党政联合发文的正式规范依据，避免因为制度依据阙如，而出现对党政联合发文的正当性与合理性的质疑⑩。就此而言，党内法规的制度完善同样离不开技术性难题的解决，尤其是关涉政治立场、价值判断的实践问题，有必要在制度层面作出回应。

（三）党内法规学科建设加快推进

伴随党内法规制度体系的不断完善，学科发展的需求也日益凸显，而这也是对法规制度建设的重要反补。正如有学者所指出的，以党内法规制度规范为依托，以党内法规制度现象为研究对象，以学科的意识和思维推进党内法规的研究，加快建设发展党内法规学科，无疑具有重大理论价值和实践意义［31］。

近年来，党内法规学的学科建设取得了重要进展。一是党内法规研究生教育开展试点工作，多家机构已陆续开始了党内法规研究生培养，不断探索培养党内法规学的后备研究力量，为理论研究与实务工作输送专业人才。二是具有权威性、代表性的教材问世，如马克思主义理论研究和建设工程项目《党内法规学》出版，成为集政治性、科学性、理论性于一身的党内法规学的扛鼎之作［32］。三是学术研究共同体不断壮大，研究学会和研究中心相继成立。全国范围已有27个省区市设立党内法规研究机构或学术团体，现有党内法规研究会、研究中心等已达82个［33］，党内法规研究逐渐形成星火燎原之势［8］。总的来看，尽管党内法规的学科建设仍是曙光初露和摸索前进，但对于推动党内法规制度建设仍是不可或缺的重要力量。

结语

党内法规史从来就是党史的重要维度之一［15］89。但不同于新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代的历史时期划分，根据党内法规制度演进的内在特点，党内法规制度史更聚焦于“概念实用”“约定俗成”“制度规范”三个实质性阶段，并内嵌于党的百年发展中。

“概念实用”“约定俗成”“制度规范”的三阶段划分方式，更能准确凸显党内法规历史的变迁过程。整体来看，在新中国成立以前，党内法规的概念本身尚未定型化，党内法规的制定工作也没有形成规范化的作业流程，这一新型管党治党的制度形态，更多的是考虑制度建设的实用、便利、高效。即便新中国成立初期通过编修《毛泽东选集》和在党的第一次全国代表会议上提及党内法规的概念，但它仍然不是一种规范意义上的党内立规机制。这其中也存在不少需要矫正的问题，比如党内法规与党内规范性文件并未被明确区分、党内法规的政策文件色彩突出、制发工作的随意性也更明显等等。可以说，在1990年《制定条例》颁行以前，党内法规制度建设仍然停留在“概念实用”和“约定俗成”的历史阶段。而20世纪90年代以来，才称得上党内法规制度建设的规范化时期，并在党的十八大之后真正开启了党内法规制度建设的高速发展阶段。

此外，“概念实用”“约定俗成”“制度规范”的三阶段划分，与“功能主义”向“规范主义”的制度嬗变过程在本质上是一致的，但细化了制度演变的突出特征。有学者将党内法规的内在演化总结为两阶段，即从“功能主义”逐渐过渡为“规范主义”的价值导向，由起初注重解决现实问题的规制和便利功能，转变为当下更为体系化的限权和控制功能［25］。考察价值导向的内在变迁具有启发意义，但“功能主义”和“规范主义”更类似于制度发生的起点和终点，而从起到终的过程则是“概念实用——约定俗成——制度规范”的演变脉络。值得注意的是，党章的历次制定修改，也不能完全揭示党内法规的历史演进过程。我们党历来重视党章的制定修改，党章自中国共产党诞生起就保持了立规的自觉性和规范性，但党内法规整体的制度建设，是在经历了长期的环境塑造和经验积淀之后，才逐渐达到了制度规范化的程度。总而言之，党内法规制度建设虽然已经取得显著成绩，但立规工作的规范化、理论研究的精细化、实践发展的技术化仍然任重道远，需持之以恒接续探索。

注释：

① 毛泽东主持编辑工作主要是：选稿和确定篇目、对大部分文章精心修改和校订，并为一部分文章撰写题解和注释。对于自己文章的修改编辑，毛泽东十分的审慎认真。齐得平. 毛泽东主持编辑《毛泽东选集》的基本概况［J］. 毛泽东研究， 2019（5）。

② 也有学者认为，就是在主持编辑《毛泽东选集》时，毛泽东本人将讲话中的“党规”修改成“党内法规”。张洪松. 中国共产党党内法规百年发展历程与基本经验［J］. 马克思主义研究， 2021（1）。

③ 有学者认为，“根据使用次数推测，毛泽东极有可能是在对概念使用无意识的情况下使用‘党内法规的”。武小川. “党内法规”的约定俗成论：兼论“法规”的语意演变［J］. 中共中央黨校学报， 2017（4）。

④ 正如有学者所指出，党内法规的“法”是这一概念中最为关键和重要的一个字。“法”指明了其法律性、规范性、权威性与严肃性，是党运用法治思维管党治党方面的制度成果，表明了其与一般性政党制度的不同。刘长秋. 论党内法规的概念与属性：兼论党内法规为什么不宜上升为国家法［J］. 马克思主义研究， 2017（10）。

⑤ 正如有学者所言，党内法规的实践是随着时代的变迁和解决党自身面临的问题、社会生活提出的实际问题的过程逐步向前推进的。在社会主义建设时期，党的全面执政需要用更明确更规范的党内法规来引导建设和约束自身。陈家刚. “党内法规”：概念、属性与边界［J］. 新视野， 2020（4）。

⑥ 区别于以政党法为基础的“政党法制”，学界在近些年也提出了“党内法治”的新概念，但后者是以党内法规制度体系为基础所建构的执政党依规治党的制度理念。肖金明. 论党内法治体系的基本构成［J］. 中共中央党校学报， 2016（6）；侯嘉斌. 黨内法治的内涵与双重逻辑［J］. 马克思主义研究， 2018（6）。

⑦ 正如刘作翔所指出，近年来理论界出现一种新的研究趋向，即将党章、党内法规等视为法律体系的组成部分甚至认为就是法律的组成，这样使得党章党规党纪与法律之间的界限变得模糊。刘作翔. 当代中国的规范体系：理论与制度结构［J］. 中国社会科学， 2019（7）。

⑧ 也有学者认为，约定俗成的历史过程应当始于毛泽东首次提出“党内法规”概念。武小川. “党内法规”的约定俗成论：兼论“法规”的语意演变［J］. 中共中央党校学报， 2017（4）。

⑨ “改革开放后的40多年来，先后8次修改党章……全党制定出台了近3万件党内法规和规范性文件，其中制定修订的中央党内法规240部，涉及党的领导和党的建设的方方面面。”宋功德. 党规之治：党内法规一般原理［M］. 北京：法律出版社，2021：437。

⑩ 例如，在党内法规研究兴起之初，就有学者认为随着党内法规的法制化、规范化，党政联合发文这类形式的法规今后应该会越来越少，直至不再存在。姜明安. 论中国共产党党内法规的性质与作用［J］. 北京大学学报（哲学社会科学版）， 2012（5）。

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【责任编辑：张亚茹】