巡回检察“深圳模式”的实践与思考

詹先见　李晓兵

摘 要：2012年刑事诉讼法修正以来，刑事执行检察的工作模式、内容、方法、重点都在发生巨大的变化。针对传统监督模式存在的监督弱化、碎片化、监督不均衡、监督标准不规范统一等固有顽疾，深圳市检察机关充分发挥改革“试验田”作用，逐步摸索出以一个目标、两个覆盖、三种方式、四个效果为核心内容的巡回检察工作“深圳模式”。目前该模式还需进一步深入推进，通过完善立法解决监管执法中的疑难问题，丰富巡回检察工作形式，强化内部保障和外部基础环境建设。

关键词：刑事执行 巡回检察 检察监督

为进一步提升法律监督质效，推动刑事执行检察工作创新发展，最高检于2018年5月部署开展了监狱巡回检察改革试点。巡回检察的目的在于防止“权力长青苔”，解决传统派驻检察存在的“同化”、不愿监督、不敢监督等问题。随后，全国各地检察机关按照最高检的部署要求，积极围绕监督理念、方式、重点等方面进行供给侧改革和自我完善提升，推动解决了一大批监管执法活动中存在的突出问题，法律监督质效显著提升。但同时，实践探索中仍存在一些问题有待研究解决。

一、刑事执行检察原有工作机制存在的问题

2013年以来，刑事执行检察的工作模式、内容、方法、重点都发生了剧烈而深刻的变化。机构名称由监所检察变更为刑事执行检察，业务范围进一步拓展，工作模式从以“办事”为主向以“办案”为主转变。部分原有工作机制存在的缺陷愈加凸显，难以适应新形势的需要，已经成为了刑事执行检察工作深入开展的制约因素。如以派驻检察为主的监管场所检察监督模式，虽然具有直接、实地、即时的优点，但也存在明显的问题。以深圳检察机关为例，存在问题主要体现在以下几方面：

（一）监督弱化现象普遍

由于派驻检察对监管场所依赖度高、派驻检察人员长期相对固定等原因，客观上存在派驻检察人员因顾及情面而不愿监督、因怕伤感情而不敢监督、因习以为常而监督敏感性不强等问题，导致监督弱化。

（二）监督标准不统一、不规范，监督权威受损

在原有的监督模式下，上级院对下级院的业务指导往往因缺乏抓手而难以及时到位。各基层院因监督标准不同、人员素质能力等存在差异而对同一执法问题的认识和处理有较大偏差，监督质量不高、纠正意见难以令人信服，甚至越俎代庖等情况时有发生，影响了检察监督的权威。

（三）监督碎片化，未能形成系统合力

在原有监督模式下，各基层检察院之间缺乏有效沟通协作，监督的系统性不强，呈现碎片化的特征。派驻检察人员的分散使用影响了刑事执行检察人员的整体战斗力，不利于提高监督能力。同时，监督系统性的缺乏造成很多重复性劳动，比如实践中深圳市龙岗区人民检察院发现某个监管执法问题，提出监督纠正意见并督促整改，但监督纠正效果往往仅限于龙岗区，深圳其他区存在的同类问题要得到监督纠正，还需要各自再分别去发现并纠正。检察机关疲于奔命，监督效果却不尽人意。

（四）监督不均衡的特点突出

由于力量配备不均衡等原因，深圳各基层院刑事执行检察工作开展的质量效果存在明显差异，监督工作不均衡的特点突出。造成监督不均衡的原因主要是检察力量配备不均衡，人员配备较多的基层院有19人，其中还有全国检察业务标兵，该院派驻检察工作卓有成效，派驻区看守所检察室连续四届获评全国一级规范化检察室。但也有的基层院仅配备1-2人，人员老化、知识能力不足，工作难以深入推进。

上述问题严重制约了深圳检察机关刑事执行检察工作的深入推进和高质量发展，亟需检察机关主动从“供给侧”进行结构性改革和制度性重构，积极参与巡回检察这项新监督制度的探索与实践。

二、深圳检察机关巡回检察工作情况及特点

2018年以来，为适应新时代刑事执行检察工作发展形势，深圳市检察机关着力提升监督能力、强化监督实效，逐步摸索出以一个目标（提升监督实效）、两个覆盖（监督范围覆盖全市和全部监管场所类型）、三种方式（常规巡回检察、交叉巡回检察和专项巡回检察相结合）、四个效果（公正、规范、权威、共赢）为核心内容的巡回检察工作“深圳模式”，在规范监狱、看守所、社区矫正机构等刑事执行机关监管执法活动、提升检察机关监督能力方面发挥了积极作用。

（一）巡回检察“深圳模式”的基本情况

2018年7月，全国大检察官会议在深圳召开期间，广东省深圳市人民检察院（以下简称“深圳市院”）提出开展巡回检察工作探索的想法，得到了最高检和广东省人民检察院的认可。在深入调研论证后，2018年12月10日，深圳市院党组会议讨论通过《深圳市人民检察院派驻监管场所检察监督工作机制改革方案》（以下简称《方案》），并于2019年1月21日正式开始对各看守所和监狱开展巡回检察。巡回检察工作开展以来，共对深圳市的监狱、看守所等11个监管场所和派驻检察室开展巡回检察39次，同时对全市79个司法局和街道司法所开展社区矫正巡回检察11次。

（二）主要工作做法和特点

深圳检察机关早在2019年1月就以看守所巡回检察为切入点开展了首次巡回检察，随后开展常规、专项、回头看等50次巡回检察实践，全面覆盖全市各监管场所和社区矫正机构，形成了一些经验和做法，主要有：

1.加强学习研究，确保工作制度设计科学合理。一是充分領会巡回检察的有关要求和精神实质，确保工作探索的正确方向。二是充分学习借鉴北京、山东、湖北等先行地区的探索经验，争取少走弯路。三是充分立足深圳实际，针对深圳地域面积相对较小、监管场所相对集中、关押量大、监管执法文明度较高和交通便利等特点，在工作探索之初就把看守所纳入巡回检察范围，由深圳市院统一组织对深圳市10个看守所的巡回检察，极大提升了监督效率。

2.理顺内部工作机制和人员配置。一是保留派驻检察，采用“派驻+巡回”的看守所检察监督模式，保留并发挥派驻检察的力量和优势。二是精简调整派驻检察机构和人员，成立专门的巡回检察组，以深圳市院名义统一开展巡回检察。三是强化市区联动。建立业务骨干和基层院刑事执行检察部门负责人参与机制，5名全国、全省业务标兵和8名基层院部门负责人参与过巡回检察并监督发现了大量监管执法问题。

3.强化组织实施，确保巡得深、巡得实。一是坚持问题导向，梳理出容易出现问题的477个监督节点进行对照检察，做到有的放矢。二是明确工作任务，细化责任分工，狠抓工作落实，强化流程管控。三是着重开展专项巡回检察，突出针对性。针对常规巡回检察发现深层次问题不多的情况，及时调整工作方法，先后以清理久押不决案件、清除监管安全隐患、规范医药用品管理等为重点组织开展羁押期限专项巡回检察、羁押安全专项检察等4次专项巡回检察，发现并监督整改了一批监管执法问题，取得明显成效。

4.树立共赢理念，切实将巡回发现问题的整改落到实处。一是围绕整改问题灵活运用监督手段，为被巡回检察单位留出了整改空间。二是强化监督整改落实，与被监管单位达成共识，将巡回检察意见和整改落实情况作为办案单位和监管执法人员绩效考核的参考依据，将巡回检察所发现问题的违法责任追究和整改落到了实处。

三、巡回检察探索实践中遇到的困难和问题

经过多年努力探索，深圳巡回检察工作打下了良好基础，也积累了一些好的经验做法，但仍有不少问题需要逐步破解。同时，深圳在特区立法权、财政和科技支撑等方面的优势尚未充分发挥，在引领示范全省、全国方面还存在较大的改进和升级空间。

（一）监管执法存在固有顽疾，影响巡回检察质效

经多轮次巡回检察后，发现监管执法活动中存在一些顽瘴痼疾，比如假释适用率长期偏低、看守所拒绝收押的情况时有发生、审判环节久押不决、看守所超容量关押、监管设施老旧存在安全隐患等。这些问题长期存在，涉及刑事立法不完善、操作性不强等多方面因素，单靠监管执法单位难以有效解决，在多轮次巡回检察提出监督纠正意见后仍然未能完全整改，严重影响了巡回检察工作的深入推进。

（二）巡回检察开展不够深入

参与巡回检察的人员大都是之前长期负责派驻检察工作的人员，监督“弱化”等问题短期内还难以彻底消除。巡回检察时间紧、任务重，要面面俱到，就难免不够深入，发现的问题多停留在浅层次。同时，从能力匹配上来看，巡回检察对检察人员的能力素质有更高的要求，但人才的培养、业务的熟练都需要时间，边干边学，“摸着石头过河”，巡回检察的效果便难以保障。

（三）巡回检察的配套制度有待进一步完善

比如巡回检察期间的工作保障制度、巡回检察成果的考核评价奖惩制度等相关配套机制还有待加强。实践中，由于配套机制的不完善，部分检察官参与巡回检察的热情已经有减退的迹象，如不及时改变这种状况，可能影响监督效果。

（四）信息化水平不高限制了工作的深入推进

目前开展巡回检察工作主要依靠人工深入“三大现场”［1］、发放调查问卷、查阅档案资料、与监管干警和被监管人员谈话等传统方式，牵制了大量人力物力，也限制了工作的深入推进。运用信息化、智能化等科技手段进行预警、过滤、分类的能力亟待提升。

四、进一步改进和完善工作的思路

（一）完善相关立法，规范操作细则

我国刑事诉讼法对于刑事执行和监管执法等方面的规定尚不够细化，导致在看守所和监狱监管执法实践中存在很多争议和问题，成为监管执法顽瘴痼疾的主要成因。我们认为，在持续提请上级机关对监管收押、执法等相关程序和争议问题做出细化、具体的规定的同时，应充分发挥主观能动性，利用深圳特有的便利，以特区立法的形式对权限范围内的具体工作的操作细则进行探索尝试，为司法实践提供明确可行的操作指引。如通过特区立法的形式，细化假释的适用条件，切实提高假释适用率；为电子手铐、定位追踪等非羁押涉罪人员监管提供法律依据，降低审前羁押率和监管场所关押量；统一本市的疾病收押标准，提升办案单位对于罪犯是否收押执行决定权的刚性，从制度层面解决特殊罪犯的收押难题。同时，可探索在公安监管场所划定固定区域，专门用于收押监管如体内异物、生活不能自理但尚未经法定程序确认等特殊人员，对监管警力配置、工作保障、岗位职责、权责划分等进行细化规定，并从客观实际出发，实事求是界定监管执法责任。

（二）丰富工作形式，深入推进巡回检察

针对巡回检察不深入的问题，应进一步丰富工作形式并重点从以下两个方面着力：

1.拓展完善监督手段和方法。一是增加跨地域交叉巡回检察的适用，以异地检察的方式解决监督弱化问题。二是增加专项巡回检察的频次和比重，集中针对某个突出问题巡深巡实。三是拓展发现问题的途径和范围。如对已投送监狱服刑或释放人员进行回访，向其了解看守所的监管执法情况，听取问题反映和工作意见建议。四是以巡代训，挖掘内部业务标兵骨干在巡回检察中开展实践教学授课，同时借助外力，邀请熟悉一线监管执法业务的专家进行实务培训和业务讲解，稳步提升发现和纠正监管执法问题的能力。

2.强化业务融合，服务中心大局。加强巡回检察与其他业务工作的互相融合、互相促进。统筹推进，把巡回检察与其他司法办案有机结合。在上级院部署开展专项检察活动时，配套开展针对性专项巡回检察，既紧跟上级院工作部署，确保各项工作任务完成得更加扎实富有成效，又能突出工作的针对性、实效性。同时，对已发现的监督线索，加强与职务犯罪侦查等部门的协作配合，努力发现深层次监管执法问题。

（三）强化内部工作保障

巡回检察的规范、高效开展，离不开强大的工作保障。要解决巡回检察配备机制不完善、信息化水平不高等问题，应充分发挥深圳财政实力雄厚的优势，为司法办案提供与先行示范区相匹配的基础保障。

1.尽快建立考核评价等配套机制，落实主体责任。充分发挥考核评价制度在队伍建设中的“指挥棒”作用，注重发挥立功、颁发证书、授予荣誉称号等精神奖励的作用。设立专门考核班子，对巡回检察工作实行量化管理和评价，敢于对长期不能完成基础工作任务的干部给予批评教育甚至惩戒，警示鞭策检察人员追求上进。

2.充分利用信息化手段辅助办案。在网络连接、数据传输和安全保密等关键问题上与相关政法机关达成共识。［2］结合办案需要主动向科技企业寻求合作与支持。

3.引入专业力量，提高监督履职水平。根据巡回检察工作需要，可以邀请司法、安监、审计等部门具有专门知识的人参与。［3］根据具体看守所巡回检察任务和重点内容，在特定巡回检察中聘用专业人士担任咨询专家，充分利用社会人才资源补充强化巡回检察力量。

（四）强化外部基础环境建设

良好的外部監管执法大环境既是巡回检察的目标，也是巡回检察工作能够顺利、高效开展的坚实保障，需要各单位协同配合、共同努力。

1.加强监管场所基础设施建设。加快监管场所基础设施方面的更新完善，如按照行政区域的划分，在深圳市龙华区、坪山区、光明区等新区规划建设看守所，分担监管压力；对原有规划设计不合理，存在安全隐患的监管场所进行重建。同时，提前介入新建监管场所的规划设计，避免在设计建造环节出现明显偏差。

2.充实改善监管场所人员配备状况。要增加人员数量，改善监管场所警囚比偏低的现状，应在反映困难的同时，积极探索如政府购买服务、配备非中央政法编制人员等解决途径。同时要调整人员结构，选配综合素质好、责任心强的年轻同志充实到监管执法岗位上。

3.积极探索羁押替代措施，减轻监管压力。扩大缓刑、假释、监视居住强制措施等的适用范围和数量，使用电子手铐、定位追踪等科技手段破解非羁押涉罪人员脱离监管、不配合诉讼活动等问题，切实降低羁押率，缓解超容羁押等监管压力。