民事支持起诉工作再审视

楼辉

摘 要：民事支持起诉工作，是近年来检察机关在能动履职理念指引下自觉畅通司法救济渠道、切实保障当事人诉权行使实质平等的重要方式。在新的历史时期，面对人民群众日益增强的权利意识和对诉权行使实质平等的现实需求，检察机关亟需重新审视因支持起诉所产生的案件增量与诉源治理之间的关系，明晰支持起诉工作的基本原理和制度构建的逻辑，减少诉讼弱势群体讼累，保障诉权行使实质平等，推动支持起诉工作从“均码正义”向更高水平的“特殊保护”转变，体现法律保障的力度和检察为民的温度。

关键词：矛盾纠纷化解 诉源治理 民事支持起诉 实质平等

习近平总书记指出：“民事案件同人民群众权益联系最直接最密切”“要加强民事司法工作，提高办案质量和司法公信力。”［1］对于经有关行政机关、社会组织等部门依法履职后，具有起诉维权意愿但又不敢、不会、不能起诉而导致民事权益仍未能实现最低维权目标的民事主体，检察机关可以支持其向人民法院提起民事诉讼。在新的历史时期，这种通过“以讼止讼”手段来达到化解矛盾纠纷目的的检察履职方式，在与诉源治理的冲突、本土化发展以及高质量保障诉权行使实质平等方面，正面临着诸多挑战和现实诘问。

一、民事支持起诉案件增量的正当性阐释

加强社会矛盾源头治理，将矛盾纠纷化解在基层，是长期以来社会综合治理机制中一以贯之的重要内容。在经济发展重回正轨、新旧矛盾纠纷积重叠加的当下，重申检察机关民事支持起诉的公权监督与私权救济这一双重属性，对于社会矛盾纠纷化解具有重要的现实意义。

（一）民事支持起诉“案件化”与纠纷治理“非诉化”的一致性

近年来，以“多元纠纷解决机制”、诉源治理、“源头检察”等社会治理司法新理念下的措施，有效疏导了大量社会对抗情绪，快速解决了相当数量的诉讼纠纷和非诉矛盾，取得了十分亮眼的成绩。但同时应当注意到，由于对矛盾纠纷源头治理的过度强调，也在相当程度上让包括司法者在内的社会治理共同体，不自觉地陷入了一种对矛盾纠纷在源頭“控量”上的盲目迷信，甚至认为只要控制住增量，就可以有效解决矛盾纠纷。基于这种认识偏误和刻板思路，治理者在纠纷解决方式的选用上往往会对矛盾纠纷的诉讼化产生一定的排斥心理。

在当前“多元纠纷解决机制”的治理框架下，基于矛盾纠纷化解这一终极目标上的一致性，诉讼机制和非诉机制都以各自特有的工具性价值而服务于社会治理大局。治理者须在观念上消除对支持起诉案件增量的负面想象和心理上对以诉讼方式解决矛盾纠纷的排斥。检察机关对诉讼弱势群体以支持起诉的方式促进诉权行使实质平等，在目的上并不以支持具体的当事人胜诉为目标，在支持起诉的过程中亦不排斥运用其他非诉机制进行矛盾纠纷化解。

（二）民事支持起诉“增量”与诉源治理“控量”的同向性

诚如前述指出，与诉源治理话语体系中注重诉讼案件源头“控量”的要求不同，检察机关民事支持起诉工作恰恰是以案件化的“增量”方式展开的。这些矛盾纠纷在非诉化无果、无效的情况下，通过支持起诉的方式被案件化，从而构成新的“增量”。近年来，随着检察机关主动服务融入社会治理大局、回应社会关切的不断深入，民事支持起诉的案件办理数正以年逾万件的攀升之势［2］对诉源治理的源头“减量”持续造成冲击，民事支持起诉与诉源治理似乎站在了矛盾纠纷化解的对立面。应当明确的是，“诉讼与诉源，本质上是化解矛盾纠纷的外部权力干预与内在规则修补的两种不同方式。”［3］换言之，诉讼作为社会主体之间一种利益对抗状态的法律表达，其本身无法被根除。加强对诉源的治理亦不排斥诉讼本身，单纯控制诉讼案件的增量只是诉源治理一个体现。

从启动程序上看，检察机关民事支持起诉案件的办理，必须遵循当事人自愿原则和权利处分自决的立场，除“由刑引民”、在履职中自行发现或其他组织移送等情况外，实践中大部分支持起诉案件都是依当事人申请启动的。因此，相较于普通诉讼案件，检察机关民事支持起诉案件从发现、启动以及最终决定支持，都受到多重因素的影响和限制，因而在诉讼案件量的增加上是被动且有限的。从支持目的上看，检察机关意在通过“支持”的方式使诉讼能力弱势的一方获得诉权平等行使的实质保障，从而扫除当事人走向法院、接近法官的障碍。从社会治理效果上看，这些在穷尽非诉讼渠道、方式后仍未实现最低维权目标的矛盾纠纷，经检察机关民事支持起诉后，以案件的形式呈现在法官面前，在现实中并没有构成对诉源治理增量的负担和窒碍，两者在逻辑上也不构成反对关系。

二、民事支持起诉的制度移植与本土重构

面对矛盾纠纷日益复杂难解、当事人主义下民事诉讼结构本身逐渐显露出其实质失衡的缺陷，检察机关民事支持起诉工作从无到有、从停滞到再发展，有效扭转了起诉主体不敢、不会、不能起诉等“无力诉讼”或“诉讼无力”的消极局面，契合了现代社会中司法与社会治理有机互动的要求。

（一）民事支持起诉的框架移植与模式再造

从历史溯源上看，一般认为，我国检察机关民事支持起诉制度脱胎于苏联时期民事诉讼中的“社会干预理论”。在对其移植和本土化的过程中，立法者基于当时对“社会干预理论”的认识及法政策的选择，将“提起诉讼”的表述修正为“支持起诉”，并将其纳入1982年民事诉讼法（试行）中的第13条［4］（现行民事诉讼法第15条）中，作为一项民事诉讼的基本原则加以确立。有学者指出，这“在观念上改变了人们关于检察机关在民事领域的职能仅止于抗诉的认识，并且也使人们认识到检察机关在保护国家利益和社会公共利益方面可以发挥出更重要的作用。”［5］囿于该项“支持起诉原则”对民事诉讼构造平衡理论的突破所带来的理论争议，亦或作为原则本应配有的具体制度规范和程序设计的缺乏等因素，使得这项在当时看来具有理论超前性和广阔实践前景的立法设计，在相当长的一段时间内处于停滞状态。

“从性质来说，司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。”［6］一项制度的确立、停滞与再发展，与当时社会的法治化发展程度和社会治理需求密切相关。2017 年6月，立法机关在对民事诉讼法作出修订时，在原第55条（现调整为第58条）中增加了“公益诉讼支持起诉”的相关内容作为该条第2款，这与民事诉讼法第15条“支持起诉”的原则性规定形成了规范上的映射。此外，《检察院组织法》第2条也从“维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益”的角度，为检察机关支持私益诉讼与公益诉讼的“双轨制”诉讼支持模式作出了概括性授权。至此，民事诉讼法对支持起诉类型的立法扩充与其他综合性法律制度中支持起诉的有关规定，在法律规范上形成了逻辑自洽的体系，促使民事支持起诉再次肩负起检察机关化解矛盾纠纷、保障诉权行使实质平等的历史使命，重返社会治理的视野。

（二）民事支持起诉的检察实践与规范化发展

“在‘国家义务与公民权利逻辑架构下，支持起诉职能是检察机关的一项义务。”［7］近年来检察机关民事支持起诉案件量上的持续增长，反映出对于通过民事支持起诉来强化诉权行使的平等与保障，已经形成了社会性需求。实践中，已经发展出“国家、社会公共利益型”“多数民事主体利益型”“单一民事主体利益型”等三种支持起诉的主要类型［8］，并在事实上形成了支持民事私益诉讼为主、公益诉讼为次的类型格局。检察机关在现有法律框架下能动履职，通过民事支持起诉帮助当事人平等行使诉权的实践探索，有效填补了大量矛盾纠纷因诉权行使“跛脚”而无法通过诉讼来获得实质正义的司法治理“洼地”。

最高检在《“十四五”时期检察工作发展规划》中指出，要“完善支持起诉制度，规范支持起诉的范围、条件和程序”，对实践中适用标准不统一、操作不规范等影响检察机关支持起诉高质效开展的突出问题进行了部署。2021年12月，最高检以“能动履行民事支持起诉职能 依法保障特殊群体权益”为主题，正式发布了第31批指导性案例（检例第122-126号）。这些案例对近年来检察机关民事支持起诉的实践进行了归纳和呈现，为民事支持起诉工作的进一步规范开展提供了重要指导。此外，2022年3月，最高检第六检察厅印发了《民事检察部门支持起诉工作指引》（高检六厅［2022］4号），在广泛提炼阶段性实践经验的基础上，对检察机关民事支持起诉的原则、管辖、范围以及程序等多个方面予以了指引，便于各地检察机关参照适用。

三、民事支持起诉高质效发展的建议方向

面对经济与社会结构发生的深刻变化，司法机关依据“均码正义”这一“为所有当事人提供相同的正义供给模式”［9］，已经落后于当前人民群众对于诉权平等行使和实质保障的新需求。在诉讼弱势群体的社会支持体系尚未全面建立的当下，检察机关作为民事诉讼法第15条规定的“机关”之一，应当主动把握民事诉讼法有关支持起诉的立法宗旨，通过对“均码正义”和“特殊保护”在理念上和实践中的修正，推动支持起诉工作高质效发展，从而在更高水平上实现公平正义。

（一）民事支持起诉对“均码正义”的必要修正

社会治理中司法工具的运用，并非只是一个追求解纷资源的量化集结和二次分配的过程，而是在法律和政策的交互作用之下动态调整的。在当前利益分散和复杂多元的社会结构中，“均码正义”作为一种司法公共产品，无疑在诉源治理的初级阶段，对诉讼性矛盾纠纷的快速化解和司法治理资源的平均分配等方面发挥了积极的作用。但是，在以法治引领和促进高质量发展的中国式现代化进程中，面对复杂的结构性矛盾纠纷难解和诉权平等行使不全面不充分的缺陷，“均码正义”这种粗放式的正义实现形态，忽视了诉讼弱势群体对诉讼权平等行使、实质保障的特别需要，也无法继续承担起纠纷化解的“万能钥匙”功能。从诉源治理的角度来看，检察机关支持诉讼弱势群体起诉，被视为一种能有效缓解和消除特殊群体不公正感的“司法特殊正义”，是一种在更高层面上实现公平正义的体现。

“当事人主义诉讼模式的特点，天然地要求当事人双方对自己的诉讼权利义务具有平等的处分机会。”［10］在“均码正义”之下，当事人能够依据有关起诉的法律规定行使诉权，但是，“在现实生活中，往往只有那些认为自己会赢的当事人才会诉诸法院，潜在的认为胜算很低的一方已经不会选择司法救济。”［11］在这种“逆向选择效应”的影响之下，囿于自身在法律知识、诉讼经验等方面的局限，当事人在实际行使诉权时往往“心有余而力不足”，大量的诉讼维权就此止步于诉前而未能进入司法救济的视野范围。为了减轻这种“逆向选择效应”造成的诉权保障特别是诉讼能力上的不平等性，检察机关确有必要在当下扮演更为关键的支持者角色，通过民事支持起诉对“均码正义”模式进行必要修正，帮助诉讼弱势群体从“接近司法”迈向“接近正义”。

（二）对“特殊保护”的检察主动与谦抑

“民事支持起诉的要义是支持受损害的单位或者个人起诉，特别是支持特殊群体能够通过行使诉权获得救济，保障双方当事人诉权实质平等。”［12］在“后疫情时代”各类矛盾纠纷持续影响经济社会发展的当下，社会群体对于职业薪酬、养老保险、损害赔偿等事关基本生活保障权益方面的维权需求越来越多，与之相关的农民工、残障人士、家暴受害者、老年人等社会一般观念中的“特殊群体”，也成为实践中检察机关民事支持起诉实践中的主要人群。但应当注意的是，民事诉讼法对于支持起诉的对象范围并未加以明确限定。检察机关民事支持起诉的对象，应当是民事合法权益受到损害、但又处于诉讼能力的弱势地位而无法有效行使诉权的个人或群体，包括但不限于前述提及的社会弱者或弱势群体。对于有无开展“特殊保护”的需要，检察机关要在个案中围绕其诉讼能力是否严重失衡进行实质性判断，而非以标签化的方式一概而论，既要保持检察主动又要防止民事支持起诉的滥用。

相较于民事诉讼法第58条第2款中检察机关在支持公益诉讼时“第二顺位”的明确表述，民事诉讼法第15条只是原则性规定了民事支持起诉的主体包括“机关、社会团体、企业事业单位”。因此，检察机关作为“机关”之一，与其他支持起诉的适格主体没有根本上的区别——都是原告的支持帮助者。诚然，在实践中，除检察机关之外的其他支持起诉适格主体，对于主动投入时间、精力等成本来支持诉讼弱势群体普遍缺乏动力，心理、精神和物质层面的支持对于平衡诉讼能力和启动诉讼的实质性帮助亦十分有限。在面对其他适格主体作用没有充分彰显、社会支持体系尚未发展健全的情况下，检察机关在展开支持起诉时，应当遵循民事诉讼法的法理逻辑，坚持介入的有限性和补充性。换言之，检察机关民事支持起诉并非“替代”当事人行权，其目的并不在于赢得诉讼，而在于通过检察机关的有限介入，督促有关部门履职，在支持起诉的过程中凝聚形成矛盾纠纷化解的共识，从而达成广义社会干预下对矛盾纠纷化解的“帕累托最优”［13］。

历史方位决定历史使命。检察机关民事支持起诉工作的發展，始终要根植于当前法治秩序与经济结构、政治体制和社会结构等互动关系的土壤之上，积极回应社会治理之需，特别是要将直接体现诉权的起诉权平等和实质保障落到实处，把诉讼弱势群体充分纳入民事支持起诉的保护范围，在最大程度上消减诉权保障失衡的促狭局面，更高质量地实现不同群体的实质公平和特殊正义。