行政非诉执行监督的“裁执分离”制度

吴世东

摘 要：行政非诉执行的“裁执分离”是人民法院为解决行政案件“执行难”问题而采用的一项创新性制度，从司法实践看，该项制度对解决非诉行政案件中的“执行难”问题，特别是涉及不动产类案件的“执行难”问题方面发挥了独特作用，并取得了一定效果。但由于此项制度创设过程中法律依据和理论储备不足，以及相关配套制度不健全等原因，司法实践也引发了不少困难与问题。需要从立法、司法解释、执法以及法律监督层面进行监督和规范。

关键词：行政非诉执行 “裁执分离” 强制执行权

“执行难”问题是长期以来困扰法院工作的“老大难”问题，而涉及不动产类的行政非诉案件“执行难”则是“难中之难”。与一般民商事案件普遍存在的因被执行人逃避债务的履行或被执行人自身确无财产而产生的“执行难”相比，涉及不动产类的行政非诉案件的“执行难”，明显更具有对抗性和暴力性特点，表现在被执行人可能以自杀、自残甚至以冲击党政机关或暴力殴打执行人员等方式阻碍执行，由此引发的群体性事件以及执行人员的伤残和死亡问题，因此，其执行的难度明显更大。为了解决这一难题，同时解决“大批量的行政执行，有使法院沦为行政机关执法工具之嫌”［1］的问题，多年来，法院先后采取了联合执行、委托执行等多种方法试图进行破解，但结果并不理想。2011年9月，经研究后，最高法制定《关于坚决防止土地征收房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），明确规定“积极探索裁执分离”，即探索由法院审查、政府组织实施的模式。由此，行政非诉执行案件“裁执分离”模式在全国逐步推行，并成为处理涉及不动产类非诉执行案件的重要举措和创新性工作。但由于此项改革理论储备不足，法律层面的操作规程不够具体，各地做法也不完全一致，实践中引发不少新情况和新问题，需要进行规范。

一、“裁执分离”制度的内涵及历史沿革

（一）“裁执分离”制度的内涵及特点

本文所指的“裁执分离”，是指无强制执行权的行政机关申请法院强制执行生效行政决定时，由法院负责审查行政决定的合法性并作出是否准予执行裁定，而由其他相关行政主体负责具体组织实施的制度。“裁执分离”制度的法理依据是，行政非诉执行权是一种复合性的权力范畴，其执行主体具有可分割性，同时其过程又有明显的阶段性，即区分为审查阶段和实施阶段，由此可以分阶段由不同主体分别履行审查裁定和组织实施的不同职责，“执行的决定权和裁断权由法院行使，此时法院的中心任务是执行裁断和执行决定，法院集中精力作好审查判断之职；而实施权交由行政机关，行政机关利用自身优势实现经法院审查认定的合法具体行政行为”［2］。

从司法实践来看，各地法院办理的“裁执分离”案件有以下三个特点：一是执行对象主要是行为罚，包括责令交出土地、责令恢复原状、责令退还非法占用海域、责令停止生产等行政决定。同时，基于法院在财产权的执行上享有特殊职权，如查封、扣押、划拨以及信用惩戒等等，“对‘裁执分离主要限制在行为罚方面”［3］，也就是说，有关财产权的执行只能由法院实施。二是执行实施主体类型多样化，即执行实施主体不仅只限于人民法院这一执行主体，通常根据案件性质和执行难易程度，还可以把当地政府、申请强制执行的行政机关或者其他相关联的行政机关作为组织实施或共同组织实施主体。三是适用范围和领域不断扩大，“裁执分离”案件适用领域已由最初的国有土地房屋拆迁领域，逐步拓展到土地管理、环境保护以及民政、水利等其他领域，并具有进一步扩大趋势。

（二）“裁执分离”制度的历史沿革

如前所述“裁执分离”最早始于2011年9月最高法颁布的《紧急通知》，此后，最高法分别于2012年4月和2014年7 月先后下发《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿案件若干问题的规定》《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》等一系列文件，并对浙江省高级人民法院将“裁执分离”扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等领域的做法给予肯定并建议推广。此后，各地法院、政府相继出台“裁执分离”具体实施细则的文件，“裁执分离”实施范围不断扩大［4］，并成为基层法院办理涉及不动产类案件行政非诉执行的主要办理方式。

二、当前“裁执分离”工作存在的困难与问题

近年来人民法院在推进“裁执分离”方面虽然取得了不少成效，并在实践中大范围推广，但由于法律上的供给不足，以及各地做法不一，造成司法实践中出现不少问题，具体包括：

（一）法律授权依据不够充分

一是从基础性法律依据上看，有关“裁执分离”模式最高层次效力的法律依据只有最高法的司法解释或规范性文件，而事关行政非诉执行工作最基础的法律——行政诉讼法和行政强制法均未作规定。二是从适用范围的法律依据上看，最高法的司法解释只是规定该模式仅适用于国有土地房屋征收与补偿领域，虽然最高法也建议各地拓展“裁执分离”的适用范围，但具体应当拓展到哪些领域并未作具体规定，各地采取府院联席会议或会议纪要的方式，用以扩大“裁执分离”适用范围，但毕竟缺失基础性法律依据，其正当性受到质疑。三是从如何确定组织实施主体的法律依据上看，目前法律规定也不明确，司法实践中的做法往往是由政府出台规范性文件来确定具体的实施主体，由此，也时常引发不同部门之间的相互推诿。

（二）具体程序不够规范

由于最高法对于“裁执分离”的规定较为粗放，具体程序规定不明确，造成各地做法不一致。比较突出的有：一是如何确定组织实施主体。有的确定为申请执行的行政机关，有的确定为县区人民政府，有的直接确定为乡镇政府，个别情况下则由法院自行执行。此外，还有的地方法院会裁定几个行政机关共同实施。二是受理条件不统一。有的法院以没有实施细则为由，对涉及不动产类非诉执行案件均拒不受理；有的法院则没有区分执行行为性质而一概受理或一概不受理；对如何确定行政机关超过申请期限的正当理由，规定也不一致，有的限制过严，有的又过于宽泛；对行政机关提交的申请执行材料规定不统一，有的较为严苛，如在申请执行阶段就要求提交社会风险评估报告［5］，或者对风险程度无论高低，均简单以存在执行风险，而裁定不准予执行，造成大量案件无法进入司法审查，更谈不上执行的组织实施。三是审查方式和标准适用不明晰。虽然规定了法院可以调取相关证据、询问当事人、组织听证或者现场调查，但具体如何适用这些程序规定不明晰。此外，虽然行政强制法将“明显缺乏事实根据”“明显缺乏法律、法规依据”和“其他明显违法并损害被执行人合法权益”的“三个明显”作为是否准予执行的标准，但由于该规定主观性太强，实施中较难把握，从而造成执法上不一致现象较多。四是裁定内容规定不明确，造成裁定內容不够完整，比较突出的是法院裁定书往往没有规定具体执行期限，造成不少案件虽然经裁定，但是长期处于“裁而未执”状态，或无人过问，形成新的“执行白条”。此外，有的法院作出准予执行后即结案，对于后续执行情况缺乏有效跟踪落实，特别是对于长期拒不执行裁定的被执行人，既不敢适用司法强制措施，也不敢以拒不执行判决、裁定罪移送司法机关。

（三）矛盾化解难度大、压力大

“裁执分离”案件中大量案件涉及农村非法占地或违法建筑，有的是村民自建自用的房屋，有的可能是涉及民生或公共利益的村庄道路、社区菜市场、公园等，还有的是未办理审批手续的征地拆迁安置房屋等。此类案件执行过程中往往老百姓抵触情绪大，极易引发社会矛盾和舆情关注，甚至引发群体性事件。此外，一些非法占用耕地、林地违法建筑的案件，属于历史积存案件，涉及人数众多、行政机关作出处罚时执法标准又不一致，“在执行部门作出决定阶段就积累了矛盾与争议，被执行人基于，‘不愿告、不敢告、担心告了也白告。等顧虑，没有提起复议诉讼救济，但在强制执行阶段却强烈抵触”［6］。

（四）法律监督存在缺位

检察机关作为国家法律监督机关理应有权对包括“裁执分离”在内的执行行为承担法律监督职责。但检察机关在办理“裁执分离”监督案件中，是否可以对行政机关申请执行行为和组织实施行为进行监督，法律规定并不明确。此外，由于“裁执分离”案件还存在案件信息渠道不畅通以及矛盾压力大等问题，造成检察机关的监督缺位问题比较突出。比如，由于“裁执分离”执行中涉及的主体主要是被执行人、申请执行的行政机关、人民法院以及组织实施的行政机关，这些公权力机关为了工作协作顺畅，一般不会主动向检察机关提出监督申请，而作为被执行人的当事人，又往往是执行不到位的“获益者”，因此也不会主动向检察机关提出监督申请，造成检察机关监督案源较少。法院与作出行政决定的行政机关、裁定确定的实施强制执行主体之间权责不明确，导致监督对象不明晰。比如由于现行法律并未规定组织实施的行政机关可以包括哪些机关，具体的组织实施期限是多长，应当由哪个机关提供什么风险评估报告等等，导致检察机关行使法律监督权的依据和底气不足。有大量案件属于超过申请期限案件，此类案件一般又涉及不动产，如果检察机关提出监督意见，也无法解决行政机关已超过申请期限这一难题，如何进行补救，也是实践中的难题。

三、“裁执分离”制度完善建议

为有效破解“裁执分离”中的问题，笔者认为，当前可以重点从立法、司法解释以及执行规范等环节上予以完善。

（一）建议在立法上进行明确授权

针对“裁执分离”执行案件缺乏可操作性规范的问题，应当进一步完善相关法律规定和具体的办案程序，为“裁执分离”提供法律依据和必要的规范规程。立法层面应当通过修改行政诉讼法、行政强制法，对“裁执分离”案件的适用范围、以及法院自行强制执行与裁定行政机关组织实施的界限及期限作明确规定。由于这些内容均涉及“裁执分离”基本法律制度要求，根据立法法有关诉讼和仲裁制度属于人大立法权范畴的规定，在没有人大立法的授权下不宜由司法解释直接作相应规定。

（二）司法解释层面上的明确

有了法律层面的授权和规定后，则需要由最高法对以下内容作出司法解释：一是行政机关提交申请“裁执分离”的申请书要件、人民法院案件受理和审查中的标准和程序规范，如“明显违法”的审查标准，以“既保证法院审查能有效阻止违法的行政决定进入执行程序，又能最大限度地发挥行政机关政策裁量方面的优势”［7］为原则，明确“办案超期问题”“部分执法程序缺漏”等问题是否属于应裁定不予执行的“明显违法”情形。二是明确区分行政机关与人民法院的职责范围。“裁执分离”案件中，法院的审查行为与行政机关的执行行为可以相分离，同时又需要互相衔接，比如应当规定行政机关组织实施前以及执行完毕后是否应当向法院报告或报备，行政机关执行过程中遇到当事人死亡失去行为能力，是否需要由法院重新作裁定等等。三是行政机关执行法院裁定是否需要明确组织实施的期限，如确无法执行到位如何处理，以及人民法院如何对执行过程中行政机关的执行行为进行指导。

（三）执法层面上的规范

1.人民法院和行政机关要严格执行法律和相关司法解释。法院在“裁执分离”中，除应当及时依法受理和审查外，对被执行人拒不执行裁定的，还应当依据行政诉讼法对被执行人拒不执行生效裁判文书的行为进行司法惩戒，而不是作出裁定由行政机关执行后，就认为与法院无关直接作结案处理。对行政机关而言，执行过程中应当严格遵守行政强制法组织实施，对实施过程中可能产生的风险要全面评估，并采取相关防范措施。此外，行政机关在执行过程中还应当加强与法院的沟通配合，被执行人存在抗拒执行等情形的，应当向法院报告，并建议法院依法进行处理。

2.对被法院裁定不受理或不准予强制执行的案件行政机关应当继续跟进履职。笔者认为，从法治政府建设的角度看，行政机关要严格按照法定行政程序作出行政行为。对行政行为被法院确定违法而被裁定不受理或不准予执行的案件，如果发现行政行为确有错误的，则应当进行自纠，如属于程序性错误且可以补证的，则应当在补证后重新作出。“行政机关无正当理由，超过法定期限申请强制执行，人民法院裁定不予受理的，行政机关可以原行政行为超过法定申请执行期限丧失执行力为由，重新作出与原行政行为相同的行政行为。”［8］

3.积极做好行政争议的化解工作。鉴于化解行政争议既是社会治理的重要组成部分，也是司法机关和行政机关共同追求的目标。故而，在“裁执分离”案件中，应当允许行政机关在法律授权范围内依法处分其行政职权。此外，在行政赔偿、补偿案件、抚恤金、最低生活保障待遇等财产给付类案件中，行政主体在给付方式和幅度、是否行使给付变动权、采取何种变动行为等方面有裁量权，根据行政诉讼法的规定也属于调解的范围，可以作为化解争议的范畴。总之，“裁执分离”案件中法院和行政机关，都应当本着化解行政争议的原则依法履职，实现保护公共利益和保护当事人合法权益的统一。