全面实施预算绩效管理存在的问题及对策

2023-07-04赵瑞芳

管理学家 2023年12期

赵瑞芳

[摘要]目前，多数地方政府已搭建起“1+N”制度框架，开展业务流程设定、标准体系建设等工作，并取得了预算绩效管理的阶段性成果。但是，基层政府的全面预算绩效管理工作还存在一些问题或不足之处。文章在分析全面实施预算绩效管理工作实践的基础上，提出基层政府要完善全面实施预算绩效管理工作的一些对策，如增强全面预算绩效管理意识、完善全面预算绩效管理制度体系、提升预算绩效管理能力、加强全面预算绩效管理的约束力及提高全面預算绩效管理工作的信息化水平等，以期帮助基层政府提高全面预算绩效管理水平。

[关键词]预算绩效管理；意义；问题；对策

中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）12-0070-03

一、基层政府全面实施预算绩效管理存在的问题

（一）全面预算绩效管理的意识欠缺

一是部分单位领导干部的绩效意识淡薄，存在重投入轻管理、重支出轻效益的问题。甚至有部分领导政绩观念出现偏差，在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段后，仍在追求外在的数字政绩，不考虑现实的社会效益和社会满意度。

二是单位内部业务部门普遍缺乏共同参与预算绩效管理工作的意识，导致预算编制和预算执行工作相脱节：负责编制预算的财务部门不了解预算执行相关信息，负责预算执行的业务部门不参与预算绩效的编制。这种凭经验简单编制的预算绩效信息，具有不准确、不规范等特性，最终导致预算执行过程中出现资金项目不匹配、支出进度缓慢、绩效目标难达预期等问题。

全面预算绩效管理意识的欠缺会阻碍全面预算绩效管理工作的开展，不利于实现全面预算绩效管理目标，导致全面预算绩效管理工作流于形式，失去其应有的作用[1]。

（二）全面预算绩效管理制度执行不到位

一是部门、单位的制度建设要求落实不到位。按规定，部门和单位都要制定自己的预算绩效管理制度，但实际上，很多单位都没有按要求进行落实。具体的评价业务都是财政部门在接到通知后参照往年的格式进行简单处理，或是全权委托给第三方办理，评价结果的严肃性、准确性难以得到保证。

二是非全口径部门预算收支管理问题造成预算绩效管理内容缺失，特别是部分有经营性收入的预算单位，其经营收入未按规定纳入预算，而是直接通过单位实有资金账户进行管理，造成这部分资金游离于预算绩效管理之外[2]。

三是新旧制度不相衔接，动态评价调整机制难以落实。特别是上级专项转移支付资金，在项目已经实施完毕资金仍有结余时，结余资金应按规定进行调剂使用，或收回财政补充预算，稳定调节基金，这时可能出现预算支出功能科目决算数小于专项补助数的情况。如果出现上述情况，总决算报表在审核时就会出现“挪用专款”的错误提示，以至于该项结余资金只能调整为结转下年支出，造成动态评价调整机制失效。

（三）全面预算绩效管理信息技术应用不到位

一是由于预算管理一体化系统仍在建设中，多地预算绩效管理信息化水平还处于初级应用阶段。如山西，在2022年度，只是把绩效目标管理嵌入项目库管理模块，而绩效评价管理、绩效运行监控和评价结果的应用等功能尚在开发之中。

二是单位内部各业务机构和财务机构联系松散，也无相应的业务系统对此进行管理，未能就绩效管理、预算编制、预算执行等相关数据进行共享，给预算绩效管理工作的开展带来较大的困难。

三是负责基层政府预算绩效管理系统开发的软件公司，售后服务团队力量不足，在全省同时上线共同使用的情况下，无法提供及时、满意的服务。

以山西目前的预算绩效管理信息化来说，只是将手工操作模式简单地移植到了平台上，整体信息化水平较低，距离大数据、AI等技术加持的真正的信息化还有较大的差距。因为各省的预算管理一体化都在起步阶段，除预算管理相关的主要业务功能基本完善外，其他业务功能的技术开发速度都相对较慢。相对较低的信息化技术应用水平，导致预算绩效管理工作效率低下，无法充分发挥其应有的作用。

二、改进基层政府全面实施预算绩效管理的对策

（一）增强全面预算绩效管理意识

首先，单位领导必须从讲政治的高度，主动加强对全面实施预算绩效管理制度的学习和理解，摒弃突出个人政绩的思想，牢固树立为人民服务的宗旨意识，结合本部门（单位）的职责，将绩效管理的理念渗透到各项工作的开展、各项资金的使用中去，并形成用更经济的资源为社会提供更好的公共服务和产品的思维方式，以提高服务和产品的产出指标、效益指标和社会满意度。同时，单位领导还要坚持带动和督促单位的干部职工加强对绩效管理相关知识的学习和应用。

其次，要加强全体干部职工绩效管理业务的教育培训。基层政府内部其他业务机构的工作人员，都误认为预算绩效管理属于资金管理的范畴，是财务机构的事，与自己无关[3]，不愿积极参与。因得不到其他业务机构的配合，且缺少必要的业务数据，财务机构在预算绩效管理工作中单打独斗，不仅效率低下，而且工作质量也得不到保证。所以，必须邀请专业的师资力量，结合本单位的具体业务，从预算绩效管理的必要性、重大意义和具体的业务操作等方面，对全体干部职工进行引导教育；通过教育，使他们跳出在预算绩效管理认识方面的误区，增强他们主动参与基层政府预算绩效管理工作的思想意识，丰富基层政府预算绩效管理工作的相关知识，提升他们开展预算绩效管理工作的业务能力，使他们能够主动加强和财务机构之间的信息交流，共同推动本单位预算绩效管理工作取得实质性进展。

最后，应对各工作环节的权限范围与责任承担进行明确划分。权限与责任的划分必须坚持权责对等原则。每一位工作人员都必须明确理解自身岗位的职权范围与相应的责任，进而保证工作开展的合规性与合理性。当出现问题时，能够准确认定相应的责任人，分析问题产生的原因，并采取有效的措施加以解决。如果各岗位权责划分不清，工作中就会出现违规操作、缺位越位、无人承担责任等情况。在权责明确的基础上，要有灵活的调整机制作为补充，有了完善的权责划分和灵活调整机制，各个岗位的工作才能形成合力，灵活应对各种突发情况[4]。

（二）完善全面预算绩效管理制度体系

制度的健全完善是做好基层政府预算绩效管理工作的重要基础。现阶段，基层政府均已建成包含实施方案和若干配套办法在内的制度框架，但还需要针对各环节的具体工作，补充制定配套的实施细则。

部门（单位）要按要求做好预算绩效管理制度建设。部门（单位）作为本部门（单位）预算绩效管理的责任主体，必须依据本部门（单位）的职责、基本情况和发展规划，制定本部門（单位）的预算绩效管理制度。只有属于本部门（单位）的管理制度，才能更贴合本行业的特点和本部门（单位）的实际，才更具指导意义，预算绩效管理工作才能规范、顺畅地开展。

预算绩效管理制度要随着预算管理制度的变化适时进行调整。全面实施预算绩效管理，是绩效管理和预算管理的深度融合。预算政策的调整必然会引起绩效管理的相应变化。国务院于2021年3月出台了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），从财政收支、资源资产、国库集中支付、政府采购及政府债务等多个方面提出了新的要求。相应地，预算绩效管理制度要积极响应《意见》中的一些基本要求，结合单位的绩效管理工作实践，及时进行调整。

例如，《意见》第十二条规定，“规范国有资本经营预算编制，经本级人大或其常委会批准，国有资本规模较小或国有企业数量较少的市县可以不编制本级国有资本经营预算”。如果某县政府依据《意见》精神不再编列本级国有资本经营预算，也就不再需要对本级国有资本经营收支预算做特别的绩效管理要求[5]。

绩效指标和标准体系需要在省一级进行动态维护，以确保数据的统一性、权威性、科学性和可操作性。省政府每年定期组织相关部门，根据宏观政策方向、部门和地区发展规划、基本公共服务标准等的调整变化及往年历史数据，修正和更新当年的数据，作为次年新的绩效指标和标准体系，供全省预算绩效管理工作使用。

（三）提升预算绩效管理能力

预算绩效管理制度作为新的财政改革措施，涉及支出政策制定、绩效目标设定、运行监控、绩效评价和结果反馈等内容，链条长、环节多、操作性强。为确保预算绩效管理工作取得实效，部门（单位）需要加强干部队伍的能力建设。

一是要加强干部队伍的业务学习和培训，使他们通过对预算绩效管理的相关政策、知识、方法等内容的学习，尽快转换思维，以适应制度变化带来的工作量的增加以及工作内容和工作方法的变化，提高他们的业务水平和操作能力，使每一个工作人员都能正确、充分地行使自己的岗位职权，使绩效管理制度相关规定在各自所处业务节点中真正得到贯彻执行。

二是根据工作需要适时引进第三方参与预算绩效管理。第三方作为一支专业化水平较高的服务队伍，可以提供优质的服务，配合相关单位更好地开展预算绩效管理相关工作。

（四）加强全面预算绩效管理的约束力

强化预算绩效管理的激励约束，通过对部门（单位）、项目和重大政策的绩效评价，将评价的结果作为部门（单位）的预算安排、预算调整及政策调整的重要依据，及时削减甚至收回无效、低效或者长期沉淀的财政资金。

强化预算绩效管理责任约束，地方党委政府和部门（单位）的主要领导、项目负责人作为预算绩效责任人，需要分别对本地区、本部门（单位）及项目的预算绩效进行负责。对重大项目的责任人采取绩效终身责任追究的制度，从根本上做到花钱必问效及无效必问责。

将预算绩效作为审计的重要内容，在预算执行审计、领导离任审计及各项专项审计中，都要把重大项目的预算绩效作为重点内容进行审计，发现问题即按程序启动追责问责机制。

（五）提高全面预算绩效管理工作的信息化水平

为全面实施预算绩效管理，必须在预算绩效管理工作中加强信息技术的开发应用，提高软件公司在绩效管理业务中的服务质量和服务水平，不断提升财政部门和预算单位相关业务人员的业务素质和操作能力。

省级财政部门要借助预算管理一体化平台的搭建，紧紧围绕预算管理业务，建立功能完善、运行高效和操作简便的预算绩效管理系统，以实现绩效管理和预算管理的无缝衔接，将绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理和评价结果的应用真正落实到位，促进预算管理的科学化、精细化。

在流程设计上，要实现业务机构和财务机构的高效协作，促进预算绩效管理的共同参与和信息共享，达到降低工作难度、减少工作量和提高工作效率的目的。

同时，要提升预算绩效管理业务系统的易用性。

一是系统能够提供完善的业务流程指引、业务流程追溯和各种帮助信息，帮助工作人员尽快熟悉系统。

二是由软件公司定期提供业务培训，以实际业务为例，详细解释业务系统各项功能和业务操作流程，提升工作人员的业务操作技能。