新时代外事高教高质量发展的使命与路径

2023-07-04王建军周彦吉吉

黑龙江教育·高校研究与评估 2023年7期

王建军周彦吉吉

摘要：外交治理现代化首先是治理理念的现代化，本质是外交人才队伍的现代化。作为外交人才的孵化器和外交理论创新的排头兵，高等外事教育是外交治理现代化的基础工程。加强理论建设和能力建设，提高外交治理现代化水平，行业主管部门应注意发挥外事高教的支撑引领作用，重视并加大对外事高教的政策投入，从完善管理机制、参与人才培养、推进外事科研、打造标杆院校四个方面推动外事高教高质量发展。

关键词：外交治理现代化；高等外事教育；高质量发展；行业主管部门

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2023）07-0025-04

作者简介：王建军（1980—），男，山东费县人，外交学院（中国外交培训学院）培训三部助理研究员，主要从事高等外事教育和高校战略管理研究。

基金项目：北京高等教育本科教学改革创新项目“双一流背景下行业高校高质量发展路径和人才培养模式研究”（2021年）；外交学院校级教学管理及改革项目“外交现代化视域下的外交学院科学发展路径研究”（JG2020-05）

党的十九届四中全会以来，国务委员兼外长王毅多次指出，要不断加强中国特色大国外交的理论建设、机制建设、能力建设、法治建设，进一步提高外交治理体系和治理能力现代化水平[1]。外交治理现代化不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，也是民族复兴伟业对中国特色大国外交提出的必然要求。而高等外事教育，担负着为党和国家外交事业提供智力和人才支撑的重要使命，是外交治理现代化的基础工程，是新时代国家对外战略的重要支撑，在推进中国特色大国外交事业中的作用必将更加凸显。

一、外交治理现代化的內涵与本质

（一）外交治理现代化的内涵

虽然“国家治理现代化”在近十年备受学界关注，但对其重要组成“外交治理现代化”的讨论却不多。章开沅认为，“现代化的外交，就是指以国际政治生活规范为指导，接受并运用国际法原理、国家主权观念和均势理论，通过谈判等和平手段，执行其对外政策并调整国际关系”[2]；陈桂杰基于北洋政府参照西方外交模式，全面革新外交体制，运用国际法维护国家主权和民族利益，认为北洋政府时期开启了中国外交现代化的先河，[3]他们都将外交现代化视为外交模式的“西方化”，即国家外交理念与实践同国际社会接轨的过程或者状态。郑宇硕和陈玉荣则将为国家现代化建设服务的外交理念与实践界定为“现代化外交”[4-5]。总体来看，无论是将外交治理现代化界定为外交模式的“西方化”还是界定为现代化建设服务的外交，都无法适应构建中国话语体系的需要，也无法对中国特色的外交治理现代化实践给予足够指导。何谓“外交治理现代化”仍是一个有待进一步深入探讨的课题。

作为国家发展的总目标，现代化蕴含着发展和进步，是无可质疑的行动方向。在此意义上看，外交治理现代化是一个具有时空局限性的相对概念，以特定时段国际上外交治理的最高水平、最先进状态为参照，反映未来某阶段或者现实外交治理的最高水平和最优状态。而回顾国家对现代化的有关表述可以发现，我国现代化的目标是在不断发展的，不同的历史时期国家对现代化目标有着不同的历史界定。可以说，现代化又是一个不断调整、不断提升，与时俱进、动态发展的过程。因此，有研究认为现代化的核心内涵是“善于吸取众长之和，以适应现代状况，并顺应未来趋势的过程”[6]。据此，笔者认为，外交治理现代化是目标与过程的统一，是国家通过创新完善外交治理理念、治理模式、治理手段等，不断提高外交治理能力和治理水平，从而使对外工作适应现代状况，并顺应未来趋势的过程。其实质是期许外交治理体系和治理能力能够与时俱进，始终与其所处时代形势要求相适应。

（二）外交治理现代化的构成与本质

从系统观的角度看，外交治理是一系列相互联系的活动。一方面，它是由多要素构成的一个微观的自成体系的系统；另一方面，又同其他领域治理一样，属于国家治理体系的一个子系统。从治理要素的角度看，外交治理现代化可以分为治理理念现代化、治理制度现代化、治理技术现代化、治理结构现代化以及外交队伍现代化等。这些要素相互联系，相互影响。这就决定了外交治理现代化必然是一个多维度的系统性工程，是宏观与微观的统一。在推进外交治理现代化的过程中，可能存在其内部各要素发展的不均衡问题，有些要素可能发展相对充分一些，能够较好地适应和满足时代要求，也有一些要素可能发展不够充分，一时还难以适应时代变化。系统内部各要素的关联性决定了如果各要素发展不均衡，将最终制约整体治理效能的发挥。全球化时代，外交涵盖的领域越来越广，工作中涉及的部门越来越多，治理主体日趋多元。同时，治理手段也更加多样，治理机制更加复杂，外交治理愈发具有综合性、整体性、协同性特征。外交治理能力建设因为外交治理本身的这些特点变得更加复杂、更为艰巨，因此，需要多项措施同步推进，以确保外交治理系统内部各要素之间以及外交治理系统整体与外部环境均实现高效匹配。这也是外交治理现代化所追求的理想状态。

当今世界，信息技术创新日新月异，在推动和引领经济社会发展、促进国家治理现代化方面发挥着越来越重要的作用。如何运用大数据、人工智能等现代信息技术手段，改进外交决策和行动已经成为外交治理现代化无法绕开的话题。然而，外交治理现代化首先是治理理念的现代化。因为理念是行动的先导，在整个现代化建设中发挥着统领性作用，没有治理理念的与时俱进，就不可能有体制机制的科学安排；没有理念的与时俱进，再先进的技术手段，也难以取得预期成效。而治理理念的现代化本质上是人的现代化。因为人才是第一资源，是创新活动中最为活跃、最为积极的要素。正如毛泽东指出的，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[7]。没有外交人的现代化，科学的思想理念和完备的制度体系都将无从谈起，无论多么先进的技术手段都将难以发挥作用。

二、中国特色大国外交对高等外事教育提出新要求

（一）中国特色大国外交亟待加强理论建设和能力建设

进入新时代以来，中国更加自信地敞开胸怀、拥抱世界，在与世界深度交融中日益走近世界舞台的中央，也发挥着越来越重要的作用。随之而来的是外交工作的内涵日益丰富，外延不断延伸，涉及的部门越来越多，面临的问题也更趋复杂。新时代中国外交不仅面临着日益迫切繁重的理论创新任务，也对外事工作体制机制和外交队伍能力素质提出了更高的要求。针对原有体制机制中的诸多不适应，党的十八大以来，党中央强化对外工作的统筹协调和集中统一领导，加强外事工作的顶层设计，改革优化外事管理体系，着力构建有利于党中央总揽全局、协调各方的对外工作大协同格局。外事体制机制改革不仅开启了国家外交治理现代化的新篇章，也使得协调推进外交理论建设和外交能力建设显得更为紧迫。

在理论建设上，近年来虽然我们在国际关系理论、国别和区域研究等方面进步明显，形成了一批厚重的理论成果，有力服务了中国外交实践[8]，但长期以来存在的外交理论建设跟不上实践发展，理论和实践“两张皮”的问题尚未发生实质性改观。许多有关国际关系的论述仍停留在对理念、方针的阐释上，从深层学理层面对新型大国关系和新型国际关系进行理论探讨者还不多，原创性成果缺乏。在对外讲好中国故事方面，当前我国国际关系领域有国际影响力的学者还太少，在国际上的声音也还比较小，国际参与和影响力都比较薄弱。面对西方国家基于权力政治视角和意识形态偏见对中国发展道路和政策主张的质疑，“尚无法解答中国崛起进程中所遇到的一系列国际难题，不能解释或不能完全解释中国崛起进程中所遇到问题的特殊性，无法从历史经验和学术逻辑上强有力地回应来自西方的挑战性论题”[9]。特别是面对当前大量错综复杂的重大现实问题，有效管用的对策研究和政策建议尚显不足，凸显出基础知识积累和战略思维不足的短板。总体来看，与崛起大国和强国相适应的外交理论准备仍不充分，尚无法同外交实践保持同步，与先行一步的理想状态还有一定的距离。

在能力建设上，外交人员能力素质高低直接影响着国家外交政策的执行，是影响国家外交能力的一個关键性因素。“一个拥有良好资源，特别是配备了良好员工的外交机构，将极大地增强该国的实力和影响力”[10]。欧美各国都普遍重视外交官队伍建设，并通过严格的选拔和系统的培养以保证外交官群体的精英化。对此，周恩来曾精辟地指出，世界上每个国家的统治阶级都要挑选本阶级中最忠诚、最可靠、最有才干的分子从事外交工作。[11]随着外交工作在国家事业全局中的作用日益突出，党中央对外交队伍建设也更加重视。为建设一支高素质外交外事队伍，我国着力加强对服务于对外开放战略的各类国际化人才的培养，并加快了队伍扩充的速度。但总体来看，无论是队伍规模还是干部的知识结构和能力素质，都还无法适应当前外交工作量快速增加和任务日趋复杂的现实。特别是经过40多年的改革发展，国内社会价值追求日趋多元，个人价值实现路径日益多样，世所罕见的“中国之治”正在无形之中放大外交官职业存在的高风险、低收益问题，外交官职业越来越失去对国内顶尖人才的吸引力，正在呈现出“去精英化”趋势。这突出表现在，无论是在国内顶级的“985”高校，还是在外交后备人才传统培养院校，越来越多的尖子生不再将外交官作为其首选职业，新入职外交干部的能力层次在同年龄段人群中也在逐步下滑。

（二）高等外事教育是外交治理现代化的基础工程

“凡社会问题本质上是人的问题，而人的问题无不关涉教育”[12]。高等外事教育承担着外交后备人才培养、外交理论创新、国际交流合作等职能，是外交人才的孵化器、资政建言的智囊团、外交队伍的加油站和国际交流合作的生力军，在推动党和国家外交事业发展中具有不可替代的支撑、引领作用。特别是大外交时代，外交事务已不再囿于传统的政治领域，外交作为一门综合性学问的特征愈加明显。这种综合性要求无论是理论研究还是人才培养都必然是多学科和跨学科的，否则研究成果必将偏离真正的现实世界，人才培养必将与外交实践脱节。与专业科研院所相比，外事高校往往拥有相对更为齐全的学科体系、更高的学科平台、更为密集的科研力量、更为广泛的对外交流网络以及更为完善的管理服务体系，在外交理论创新和人才培养上有着独特的优势，在外交现代化建设中的作用将更加突出。

新中国成立之初，党中央便从发展对外关系的长远需要出发，除创立了一批外语高校以培养翻译干部外，还专门设立了外交学院和中科院国际关系研究所两所外事教育科研机构，以开展外交干部培养和国际问题研究工作，就发展外事高等教育进行了有益探索。改革开放后一段时期，随着国门的打开，国际教育交流为我国外交人才培养提供了新的路径，这在一定程度上影响了对外事高教重要性的认识。新时期，面对日益复杂的国际形势，党中央从掌握战略主动的高度，更加重视高等外事教育。2016年4月印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》提出，要加快培养非通用语人才、国际组织人才、国别和区域研究人才等五类人才，完善国别和区域研究基地布局，加强国际问题研究，着力提升教育服务国家对外工作的能力。2018年8月，《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》提出，“双一流”建设高校要加强国家战略、国家安全、国际组织等相关亟需学科专业人才的培养，增强服务重大战略需求能力。当前，逆全球化浪潮愈加汹涌，中美战略竞争加剧，美国在越来越多的领域干扰阻断中美人才培养和交流，加之新冠感染疫情对国际教育合作也带来严重冲击。大力推动高等外事教育发展，不断提高外交人才的自主培养能力日益成为我国提升外交治理现代化水平的不二之选。

三、高等外事教育发展需要外事部门的参与

（一）外事部门参与办学是外事高教特殊性使然

外事高教以服务国家对外战略为办学宗旨，以培养高素质复合型外交外事人才和国际问题专家为目标，其整体办学具有鲜明的政治性、高端性、复合性和实践性特征。这决定了外事部门必须给予行业高校必要的参与和指导，才能解决人才培养中的“供需错配”和科学研究中的“理论与实践两张皮”问题[13]。在此方面，俄罗斯为我们提供了很好的镜鉴。该国外交部发挥主管多所高校优势，积极推动和支持部属高校发展，努力提升行业高校服务国家对外工作的能力和水平。为做好对下属院校的指导工作，俄外交部在干部局下设有专门处室，并同下属院校建立了定期沟通机制。为将莫斯科国际关系学院打造成为国内首屈一指的国际问题研究领域的教育和科学中心，俄外交部为该校提供了很多倾斜性政策，并允许该校毕业生入部考试只考外语，并通过“外交课堂”“毕业生到外交机构实习”等措施直接参与该校的人才培养。此外，俄外长拉夫罗夫还亲任该校董事会和监事会主席，每年出席开学典礼并就国际热点问题同师生交流，努力提升该校的办学实力和国际影响力。正是在主管部门的有力支持下，该校以“国际舞台上的俄罗斯国家利益的传播者”为使命，坚持面向外交实际开展人才培养和科学研究，成功实现了从专注于“外交教学”的单科性院校向拥有多个学科分支的人文社科类综合性大学的转型，成为名副其实的俄外交部的人才库和智囊团。

（二）外事部门参与办学是应对高校办学市场化的有力举措

在20世纪90年代末的高等教育管理体制改革中，大部分行业院校都被从行业主管部门剥离，开始面向市场办学，这虽然释放了行业院校的办学活力，但也在一定程度上削弱了其服务行业发展的积极性。为此，进入新世纪以后，众多行业部门开始通过共建行业高校、参与卓越人才培养计划等措施，重新密切同行业院校的联系。当前，积极支持行业高等教育发展已经成为各行业部门落实科教兴国和人才强国战略的重要抓手。在中国高等教育大众化进程中，改革开放前由外事部门主管的几所外语高校随着主管部门的调整，同其他行业院校一样调整了服务面向，“外交人才培养”在其整个办学中的比重在逐渐下降。虽然外事部门依然保有对个别高校的主管权，并与教育部门共建部分外事高校，但是由于缺乏有效的制度安排，难以保障正规的学术指导和经费投入，外事部门与行业高校的联系日渐淡漠，在同其他行业的人才竞争中逐渐陷入被动，越来越无法招录到足够多真正所需的优秀人才。在短期内无法扭转外交官职业在高端人才市场上吸引力不足的情况下，外事部门更有效参与行业办学，推动几所重点生源院校着力加强外交人才培养和智库建设，有利于稳定外交理论和能力建设的“基本盘”，确保中国特色大国外交始终有可靠稳定的智力和人才支撑。

四、外事部门推动外事高教高质量发展的路径

高等外事教育不仅可以为外交战线输送高素质外交人才，还可以为外交实践提供创新理论和决策建议，甚至可以通过“学术外交”为促进国际文化理解、密切国际合作提供粘合剂和助推器。新形势下，外事部门应更加重视高等外事教育，真正把其纳入到党和国家外交事业发展全局中一体谋划、一体部署、一体推进。

（一）完善参与行业办学机制

行业高等教育改革发展是一项需要多方参与的系统工程，除了需要行业主管部门和行业院校的通力合作外，还需要包括国家教育人事部门、企事业单位、国际组织等在内的全社会的支持，需要大量的统筹和协调。新世纪以来，为推动本行业高等教育发展，不仅是有直属高校的部门，很多没有直属高校的部门，也都将指导本行业的人才队伍建设和教育科研工作作为本部门的重要职责，一些部门还为此设立了专门的处室甚至是司局。虽然，新时期教育主管部门在多个重要文件中提出要加大非通用语、国际组织等各类外交人才培养力度，在高校培育区域国别研究基地，但是由于没有外事部门的积极参与，我国外事高等教育无论是人才培养还是科学研究都难以适应国家对外战略需要。外事部门应把指导外事高教纳入其职责范围，在有关司局设立专门处室负责高等外事教育发展的政策研究、规划编制、下属院所指导以及部门协调等工作。尤其要补足短板，同教育部门进一步密切合作，在对我国外事高等教育发展的成绩与问题、机遇与挑战进行认真总结的基础上，共同加强顶层设计，对外事高教高质量发展的近期和中长期目标、工作方针、主要任务举措等问题作出明确系统的安排，细化共建措施，推动实质性共建落地见效。

（二）全面参与外交人才培养

外事部门要加强对外交队伍建设规律和外交人才培养规律的研究，统筹外交外事、翻译、国际职员以及区域国别研究等各类人才培养，开展外交外事人才能力素质模型的研制和外交外事人才培養规划的编制，为高校相关人才培养提供理论指导和政策引导。以“新文科”建设为契机，联合教育部、中联部等部门开展“卓越外交外事人才”教育培养计划，引导和推动相关高校真正面向国家外交大局深化外交外事人才培养模式改革，提升人才培养质量。试点面向部分外交人才重点生源院校设立实习实践项目，选拔优秀学生到外事部门、驻外机构、国际组织等实习实践。探索开展“外交官进校园”项目，结合外事高校招生宣讲，选派资深外交官深入校园讲述外交报国故事，让更多年轻学子更早地近距离接触外交官和外交工作，感受大国外交魅力，激发学生外交报国梦想，引导更多优秀高中毕业生报考外事高校。支持并指导外事高校依托中国国际关系学会或中国高等教育学会组建高等外事教育学会，开展高等外事教育理论与实践问题研究，促进外事高校交流人才培养的经验做法，推动外事高校发挥各自优势合作开展人才培养，不断提升外交人才培养的整体水平。

（三）大力推进外事科研

外事部门应将“指导开展外交外事科研”作为其重要职责，制定推动外事科研的方针政策和发展规划，引导外事高校和科研机构围绕外交重点热点难点问题，加强基础性、前瞻性、针对性和储备性研究，不断提高科研服务外交实践的能力。要发挥高校在繁荣哲学社会科学中的主力军作用，研究出台加强新型外交智库建设意见，重点依托外事高校建设一批外交工作亟需、特色鲜明、引领发展的新型外交智库。在用好“外交部政策研究重点合作单位”的基础上，积极参与教育部区域与国别研究基地建设，并探索面向外事高校开展国际组织研究基地的培育工作。在部分重点智库开展研究人员与外交官双向交流试点，推动智库专家到外事部门挂职锻炼和驻外工作，同时定期选派具有一定学术素养的高级外交官驻校工作，促进学术研究与政策实践的融通。探索建立外交智库建设经费投入机制，通过设立人才计划和外交外事科研优秀成果奖等，给予外交智库长期稳定的支持。

（四）打造外事高教标杆院校

“有创造潜能的优秀人才一定向往并追求能培养精英型创造性人才的大学，这是大学的马太效应和大学的教育规律使然。我们不能改变规律但可以改变自己的大学”[14]。在当前外事高校生源质量不断下滑的形势下，只有打造同国内顶尖高校具有同样声誉的外事高教强校，才能吸引最有才华和发展潜力的生源接受外事教育，才能保证外交队伍的精英化。外事部门要不断完善支持部属高校特色办学政策体系，推动其以国际顶尖外事高校为建设标杆，进一步明确办学定位，深入推进一流大学建设，真正打造一所国际问题研究领域的世界一流大学。要在保证部属高校办学自主权的基础上，着力加强部属院校领导班子建设，扩宽领导干部选拔视野，从系统外高校选任了解中国高等教育改革发展趋势、具有丰富办学治校经验的领导干部担任主要领导，完善领导班子知识和年龄结构。同时，要强化激励约束，落实部属院校领导干部任期目标责任制，加强对领导班子及其成员考核评价。要加强对系统内教学、科研资源的统筹，推动部属教学科研机构的全方位合作，破解两类机构“各自为战”问题，并考虑适时将部属院所进行合并，真正发挥“集中力量办大事”的显著优势，打造一所集人才培养、科学研究、干部培训等多个功能为一体的大型科教综合体。

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