基层治理体系和治理能力现代化

钟珺雯 郑宁波

摘要：我国现行街道办事处制度下街道办事处社会服务能力弱，与乡镇政府在职能权属划分上存在混乱。为进一步提升我国基层治理能力与推进基层治理模式升级，应当在保有街道办事处的基础上，通过引进社会组织、个人力量的方式，提高街道办事处在社会服务能力上的专业性和便民性；同时进一步发挥互联网办公产生的便民服务集群效益，落实落细以街道办事处工作人员为核心、街道居民为网络的网格化治理模式，打通政府与民众的“最后一公里”。

关键词：街道办事处制度;依法行政;公私合作;基层治理体系和治理能力现代化

中图分类号：D267.7 文献标识码：A 文章编号：1673—4580（2023）02—0118—（05）

DOI：10.19717/j.cnki.jjus.2023.02.021

中国正不断走向国家治理体系和治理能力现代化，法治社会建设面临许多新矛盾新挑战。作为社会治理的前哨所，街道办事处如何应对应时而变、愈发困难的街道工作成为了街道办事处制度转型升级的痛点。

需要注意的是，“街道办事处”与“乡镇人民政府”这一组概念时常在职能上发生混淆。一般而言，在大众认知中，二者通常都代表最基层的政权组织参与社会治理的环节，是我国社会治理体系在基层民生部分的前沿。但从本质、人事权、财权等方面来看，二者的区别无疑是巨大的。从本质上来看，我国宪法明确规定乡镇政府属于地方一级政府，为“完全政府”；街道办事处则表述为“县（市、区）人民政府或不设区的市人民政府的派出机关”，为“不完全政府”。从人事权的角度来看，乡镇设有人大机构，每5年进行选举换届，正副职领导成员由乡镇人大选举产生对其负责；街道办事处的正副职领导成员由上级党委直接任命，对上级人民政府负责。从财权的角度来看，乡镇政府拥有较为独立的财权，经费问题多数可自行决定，个别经济大镇可以实行分税制，享受税收分成；街道办事处对上级人民政府的财政依赖较为严重，经费开支需要报请上级人民政府决定。从工作侧重的角度来看，乡镇政府作为基层人民政府，负责经济发展、社会综合治理等方方面面的工作，普及面更为广泛；街道办事处主要集中于对社会综合治理的负责，对于经济发展方面的工作任务较轻［1］。

根据中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称为《意见》），新时期街道办事处应积极承担一体化服务平台责任，发挥基层政权治理能力、基层智慧治理能力［2］。基于对社会治理模式的探索，本文拟立足于提升基层政权组织社会服务能力的视角，通过分析比较我国各地现行的基层治理模式，探讨如何有效引进公私协同治理模式，推进街道办事处制度转型升级。

一、街道办事处的履职困境

在人口积极膨胀的今天，街道办事处已完全脱离了过往认知中“老、破、小”的存在，各地街道办事处管辖地域明显扩大、管辖人口急剧增多、市民需求大幅上升。随之而来的是人民群众日益增多的服务需求与街道办事处不堪重负、难以应对的办公实力的矛盾，其主要成因在于：

（一）顶端设计欠缺，街道依法行政困难

从立法层面而言，街道办事处缺乏整体性、高位阶立法。我国对于街道办事处性质及地位的总括性表述来自《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。但该两部法律并未针对街道办事处的权力来源和去向做详细、确切的阐明，这就导致各地对街道办事处的权力范围各有表述。从最能体现街道办事处服务能力的行政执法权来看，北京市政府赋予街道办事处依法行使与居民生活密切相关的行政执法权，深圳市政府则赋予街道办事处综合行政执法权，福建省人民政府更是进一步赋予了街道办事处部分行政执法权。同样的机构因各地立法的不同有了范围迥异的权力，各地立法的任意性可见一斑。同时，《城市街道办事处组织条例》缺失带来的另一弊端在于，街道办事处在日常行政过程中难以有效做到依法行政，甚至于更多出现了依政策行政的倾向。由于对权力行使、机构设计、行政程序、财政经费等方面没有明文规定，街道办事处行政体现出极大的外源性倾向，缺乏内发性动力，常被居民形容为“政府打一枪，街道动一下”，对于自身职能范围的定性与定量极端含糊。而这进一步加剧了居民与街道办事处间的矛盾，街道办事处没有相应确切条文表明应当履职，居民又无处处理亟待解决的问题，行政难作为最终演变为行政不作为。

（二）权责划分失衡，条块分割管理受限

基于“条块结合，属地管理”的城市管理模式，与市政改造、垃圾处理、道路维修等专门事项相关的问题，属于条上管理部分，权力机关常为乡镇级别政府的各大部门；与计划生育、环境保护、征兵宣传等区域核算相关的问题，则由街道办事处作为直接经办单位承接。而问题正产生于街道办事处面临的问题与实际行政能力的不匹配，表现出条上有权难管理，块上管事没有权的窘境。“条”上存在的问题往往与最广大的街道居民的生活和利益息息相关，居民倾向于直接向最容易接触的街道办事处反映问题，然而对于该部分事宜的权力落在乡镇政府有关部门上，街道办事处难以及时有效解决问题，引起民众对于街道办事处行政能力的质疑。而划分给街道办事处的“块”上的任务往往蕴含繁杂的党、政、业务关系，需要大量的人力、精力，街道办事处又捉襟见肘、疲于奔命。民众看不到实效，党政部门看不到业绩，街道办事处两边为难，有苦无功，违背了街道办事处制度推行的初衷。以厦门中华街道垃圾处理问题为例，由于街道办事处的行政执法权有限，无法积极有效地清运垃圾，需要环卫所的批示才能调动人员，造成了严重的垃圾堆积问题。真正符合街道服务职责的工作无权处理，难以应付的工作堆积成山，管理职能错位，权责不统一，政府有关部门“该管的没管好”，街道办事处“想管的没能力”。

（三）公私合作異化，行政淡化服务属性

街道办事处作为扎根城市治理第一线的职能部门，最为核心的任务即在于对街道居民的服务工作，这一点主要体现为与居民委员会协同治理，指导居民委员会开展有益、有用、有价值的社区活动，提升居民的幸福感、获得感和安全感［3］。但错位的街道社区关系阻滞了街道与社区的合作，异化为街道对社区的任务派遣，“街道很忙，居委会也很忙，他们负责开很多证明、盖很多章，制作很多台账。” 仅以学者统计的北京市C区24个居委会为例，街道办事处行政由党政机关职能部门、群团人民团体下派给社区的行政事务共计221项，主要集中在采集并协助核查信息、协助上级检查、排查与核实情况、培训与组织学习、开具证明、制作台账、录入并上报指定数据、人民调解、发现并上报信访事件、各类评优推举等［4］。社区居委会无暇顾及居民生活需求，街道沟通触角被斩断，大量的行政工作让居委会“三自”任务难以发挥实效，积极影响受到阻碍［5］。

二、街道办事处制度改革发展现状与分析

街道办事处的履职困境早已引起各地市政府的关注，自1980年起各地相继开展了对于街道办事处的改革。笔者选取了不同阶段、不同经济水平地区的三种方案进行比较，寻求其优劣所在，提取更具有可行性意义的方案。

（一）上海市制度改革情况

1995年上海市首先开始了“两级政府，三级管理”的街道管理体制改革试点。1997年，上海市通过了《上海市街道办事处条例》，将权力重心下移，强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的城市管理负担。具体而言，通过明确街道执法的权力清单和责任清单，强调工作规范化和制度化，赋予街道办事处以辖区内社会工作资源支配权，打造街道办事处综合管理高素质队伍，强化街道办事处行政执法能力。仅以控江路街道2020年工作汇报为例，拆除违法建筑4277平方米，完成辖区92个垃圾箱房达标改造，查处无序摊贩395期，检查各类生产经营单位2709次，街道对居民的“身边事”更上心，更有力。

此种模式倡导以行政能力提升带动服务能力提升，主要反映《意见》中对于街道办事处行政职权方面的改进思路。该种做法别具特色之处在于依法赋予街道综合管理权、统一协调权和应急处置权，满足街道在处理与民众直接相关的行政事務时有足够的权力为民众排忧解难，通过理顺权力与责任的对应性，充分调动街道办事处在市容环境、市场监管、社会治安、民生事业等领域的积极性，以此保障街道办事处的服务水平与服务质量。

（二）铜陵市制度改革情况

进入21世纪后，国外“大社区”方案不断进入我们的视野，在提倡以人为本、构建服务型政府等理念的指导下，国内大大小小多个街道开始探讨街道办事处社区化的道路。2010年，铜陵市铜官山区通过撤销现有的街道办事处，直接由市、区政府管理城市基层中的各项工作。以强化社区功能为核心，推进社区社会化，积极培育社区和社会中介组织的自治功能。到2011年，铜陵市成为我国第一个全部撤销“街道办事处”的地级市。据调查，铜陵市撤销街道办事处后，街道原有的经济发展、城管执法回归区直部门分片对口垂直管理，而社会管理、公共管理、服务及部门审批职能有效下沉到社区，以公共服务中心的形式承接职能，大大提升便民服务能力，管理层次和组织结构得到优化。

此种模式倡导街道办事处在政府管理层面的退位，提升社区审议咨询能力。其特色之处在于将国外“大社区”思想与我国独特的国情相结合，不再拘泥于明确划分街道办事处与社区的边界，通过撤销街道办事处，将行政还给行政对口部门，将民生交给民众，以社区党工委领导基层政权建设的方式，完善基层民主协商制度。社区党工委、人大代表、政协委员真正走入基层、走入民众，变“转达沟通”为“面对面”交流，条块协同模式真正调动，使社情民意更好的以民主集中的形式与政府有关部门发生联系。

（三）广州市制度改革情况

广州市最为特别的在于引进公私合作机制通过《关于深化城市管理体制改革的决定》《关于加强街道工作的意见》《广州市街道办事处工作规定》等一系列规范性文件，明确街道办事处的主要职责和办公权力，理顺关系，将工作重点转移到社会管理的居民服务。强调各街道应积极调动社会组织、企业、社区居民等一切可以利用的社会力量，大力推进社会服务标准化、专业化。在东莞市32个街道的管理上，东莞市政府鼓励互联网公司与街道的工作对接，建立标准化、信息化政府服务中心，实现“大民生服务”模式的普及。“前台综合接待、后台分类审核、统一窗口认证”的综合窗口服务模式，建设街道“数据小脑”数据中心，接入市政府数据大脑，实现数据实时聚合、交换和共享，系统解决了管理体制中的“服务”问题。

此种模式实际上并未大幅度变更现行的街道办事处制度，通过加强公私合作，将专业性事项外包给专业的组织机构，街道办事处作为牵头组织和汇总窗口，主要打造面向民众和对接承担具体服务事项的社会组织的综合服务平台。该种模式注意到了街道办事处人手不充足、专业性较弱的实际问题，通过释放街道办事处的压力，放人放权于社会服务职能，切实为街道办事处提高社会服务能力提供可能性。

三、街道办事处制度改革方向分析

结合《意见》中对于加强基层治理体系和治理能力现代化的要求与国内街道办事处改革经验，我国街道办事处制度改革方向总体可表述为在保留街道办事处的基础上，释放与公众服务事项直接相关的行政执法权，加强社会力量与街道办事处的合作，使街道办事处回归服务本质。

（一）街道办事处保留的必然性

中国的国情决定了西方“大社区”模式在中国会遭遇阵痛。大型城市经济水平与民众素质较高，社区化效果好，但是由于“街道改社区”后面对的问题更加复杂，推行阻力大。中小城市经济水平与民众素质稍逊一筹，推行阻力小，但是效果未必优［6］。我国目前超一线城市和一线城市人口急剧爆炸，每一街道负责的人口都可以百万计，在这种情况下如果企图以“大社区”模式进行替代，必然需要将原定的一个街道划分为多个大社区，否则对于社区居民意见的收集都将成为难以实现的任务。但倘若真的拆分街道为多个大社区，那么与社区直接对接的市、区级政府各相关职能部门承担压力便呈几何级数上升，服务能力并未提高，不过是把行政压力上移。而在中小型城市虽然不用面对人口数巨大的问题，但是新兴城镇的管理稳定性就足以成为制约“社区化”推行的最大阻碍。以最为典型的“鲁谷社区”为例，鲁谷社区是第一批进行“社区化”改造的街道，其试点的确获得了不小的成功，但是以我国2020年全年的GDP数值为例，北京鲁谷社区位于北京市石景山区，2020年全年GDP为855.5亿元，而全国977个市辖区中仅有100个市辖区GDP水平高于石景山区，占比仅为10.1%。我国城镇化仍在进程中，很多新生的城镇在过往一直以农村的形式存在，村委会与其说是对标居委会存在的基层群众自治组织，倒不如说是对标街道办事处存在的政权组织，贸然放权给新生的城镇，无疑加剧了城镇治理的不稳定性，使现实情况与制度构建产生错位。从这两方面来看，街道办事处在近十几年的社会演进中仍将保持重要地位。

（二）释放相关行政执法权

提升街道办事处的服务能力的实质在于如何做到更好的为街道办事处赋权，这部分的赋权最主要集中于街道办事处的执法权。应松年教授在其《二十四年：回望与前瞻》一文中认为大部分乡镇、街道不宜赋予执法权，笔者亦保有同样的看法。从全国的情况来看，适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍，我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水平，还是应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜过多赋予其执法权。同时对于执法权赋予的边界问题应当进行明确：一是明确下放的主体，对于街道办事处执法权的赋予实质上是对于地方政府级别管辖权的再分配，应当制定省政府规章来授权，为达到更好的授权目的或可由省人大制定相应的地方性法规。二是对街道办事处的条件作出一定限制。对于执法权的下放一般应下放给经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治理水平较高的街道，并对其执法能力作出原则性要求。三是将下放的行政处罚权限定在一定范围内。下放的执法权要属于基层管理迫切需要、符合基层行政管理特点、能够有效承接。此类事项的范围一般主要集中在市容环境、市场监管、社会治安、民生事业等领域［7］。值得注意的是，街道办事处与基层人民政府的工作之间是存在差别且相辅相成的。街道辦事处基于其本身派出机关的性质与定位，其主要职能范围应着眼于补充庞大政府机器调动不及之处，工作实效应立足“快、准、细”，真正发挥基层社会治理环节的机动作用；而基层政府虽同样强调“基层”二字，但作为政府环节的末端，其仍需保持政府工作统筹的高瞻远瞩之义。二者在社会基层治理之中的关系譬如“指”与“掌”的关系［8］。

（三）拓宽公私合作范围，加强公私合作互信

自2001年起，政府权力逐步让渡于市场和社会，并通过社会组织的培养，使社会力量逐渐成长，形成了密切合作、相互作用的“政府—市场—社会”良性互动模式。但是值得反思的是，在街道办事处制度不断演变的过程中，政府一直占据主导性地位，街道办事处的改革陷入内卷化姿态，愈发复杂的内部结构和职能设置，并未带来实质性的改革突破［9］。因此，如何通过回应多样化的民众需求，将多元主体纳入地方治理体系，有效调动不同层级政府之间、政府与私企之间、政府与公民社会之间的广泛合作与伙伴关系，提高公共服务质量成为了街道办事处在提升服务能力领域最需要思考的问题。目前国内多个街道已经开始试点，通过街道带头，以网格化治理为模型，积极引入社会力量共同参与服务。以长乐市吴航街道为例，街道办将辖区划分为多个网格，安排村两委担任网格员，党员及村民代表担任副网格员，调动辖区内全部住户积极配合参与人居环境集中整治活动，采用“积分制”管理模式，打造“党建引领、支部带动、村民参与、共治共享”的街道治理新道路。同时为更好地招商引资，并通过招商引资提高居民的幸福感，吴航街道以政府为领导，通过自建、回购商业店面，统一改造，指导村集体盘活固定资产，结合当地特色文化与特色历史，引导商业组织和居民入股餐饮、服装、超市等业态，不断通过链接共享资源、组建振兴联盟等方式，富足居民的“钱袋子”。村财政的富足有效提升了对于老弱病残幼孕等群体的扶助，直至今日，村财政已可满足为所有的村民缴付每年新农合医保费、农民养老费、全村适龄妇女“两癌”保险费，为60岁以上老人每月提供200元生活补贴。街道、村组织、村民、各商业组织紧密合作，公私互信加深、公私合作畅通为街道办事处真正发挥服务职能奠定基础。

四、结语

街道办事处制度的变革，事实上核心问题终将归结于如何真正有效地发挥街道办事处在基层治理层面的服务作用。十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对于街道办事处的不满也往往并非简单归因于存在这样一个政府部门，而在于街道办事处明明以为人民服务为宗旨，却常常无法切实解决人民的问题，人民难以理解其存在的意义为何。

我国城市化进程不过短短四十余年，全国各地仍有不少地区正在走向城镇化，不平衡不充分的发展水平、过于庞大的人口数量、仍需完善的制度体系制约我国不能像西方国家一样采取“大社区”发展模式，执意取消街道办事处这一基层政权组织，无疑会产生政策性阵痛，难以实现预期的居民自治与社会高参与度的目标，是罔顾“因地制宜”要求的变革。但值得注意的是，街道办事处的性质仍有变更的余地，从长久发展来看，为理顺我国政治结构层级繁多紊乱的问题，街道办事处最终或消失在历史的舞台，或转变为社会组织，作为以服务为核心的社会组织汇聚与调配社会力量参与基层治理，在就业、养老、文化、环保、经济等领域发挥自身优势，减轻政府负担，引导政府实现从“无所不管”到“应管尽管”的转变，让社会的回归社会，让行政的回归行政。

参考文献：

［1］唐鸣，朱可心.对基层政权定位的重新认识［J］.中州学刊，2019（12）.

［2］高妍蕊.加强基层治理体系和治理能力现代化，夯实国家治理基石［J］.中国发展观察，2021（14）.

［3］张赫，刘桂芝.清单制：街道办事处与社区居委会关系重塑的制度化路径［J］.长白学刊，2021（5）.

［4］孙柏瑛.城市社区居委会“去行政化”何以可能？［J］.南京社会科学，2016（7）.

［5］刘冀瑗.对社区居委会与街道办事处关系的思考［J］.中共石家庄市委党校学报，2010（7）.

［6］浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法［J］.政治学研究，1998（3）.

［7］应松年，张晓莹.二十四年：回望与前瞻［J］.国家检察官学院学报，2020（5）.

［8］张雪霖.街居治理共同体：街道办事处改革的新方向与路径［J］.城市问题，2021（1）.

［9］黄美花.城市街道办事处管理体制的演化变迁［J］.莆田学院学报，2012（19）.

（责任编辑 程荣荣）