美国《通胀削减法案》中购车补贴条款的WTO合规性审视

周凯丽

摘要：美国《2022年通胀削减法案》规定了政府向电动汽车购买者提供税收抵免优惠，前提条件是所购车辆需在北美制造和组装。这一措施涉嫌引入歧视性条款，构成SCM规定的禁止性补贴，违反GATT规定的最惠国待遇原则和国民待遇原则，中国应积极采取应对措施。在争端解决方面，中国应恰当运用WTO争端解决机制，切实维护国家合法权益；进一步深化对WTO规则各项认定标准的理解和把握，不断提升WTO诉讼能力；及时归纳WTO报告规律，充分发挥先例裁决的指导作用。

关键词：美国《通胀削减法案》;电动汽车;补贴;最惠国待遇;国民待遇

中图分类号：D971.2 文献标识码：A 文章编号：1673—4580（2023）02—0111—（07）

DOI：10.19717/j.cnki.jjus.2023.02.020

2022年8月，美国总统拜登签署了H.R.5376号法律《2022年通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022， IRA）。《法案》计划未来十年内削减联邦赤字约3000亿美元并创造财政收入约7400亿美元。拜登在签署该法案时称这是美国“历史上最重要的法律之一”和“有史以来应对气候危机，加强经济和能源安全最积极的行动” ［1］。本文通过梳理《法案》的立法背景和主要内容，着重分析其电动汽车购车补贴条款与WTO规则的关系，并从争端解决的角度提出中国的应对策略。

一、美国《通胀削减法案》的立法背景

（一）《重建美好未来法案》的提出

拜登于2020年7月竞选总统期间提出重建美好未来计划，强调把“重点放在中产阶级工薪家庭”，向这个群体提供更多的福利政策。计划的其中一个议程是“购买美国货”（Buy American），并认为未来应该是“美国制造，全是美国制造”（made in America， all in America），“而不依赖于从中国或其他地方进口关键商品” ［2］。拜登政府上任后，《重建美好未来法案》（Build Back Better，BBB）作为其竞选时的核心承诺也随之成为其执政议程的重要内容。在清洁能源方面，BBB采取激励措施以刺激太阳能、电池和先进材料等新的国内供应链和技术，对清洁乘用车和商用车以及清洁能源制造提供的税收抵免将延长十年［3］。

（二）《通胀削减法案》的生效

由于支出过于庞大，并且被认为“不是误判就是忽视了国家的现状” ［4］，《重建美好未来法案》最终被搁置下来。《通胀削减法案》正是在《重建美好未来法案》3.5万亿美元规模的基础上进行了大幅度缩减和调整而成，被称为《重建美好未来法案》的精减版。该项由美国总统拜登于2022年8月签署生效的《法案》旨在通过直接拨款、上新项目、修改现有项目和修改税法等措施，解决气候变化、医疗保健、税收和联邦赤字问题，并且在内容上比《重建美好未来法案》更加注重气候和清洁能源的支出。

二、美国《通胀削减法案》的主要内容

（一）《通胀削减法案》的基本内容

《法案》共八编，其中第一编财务委员会所占篇幅最大，条款最多，是《法案》的重点内容，该编涉及的内容主要有：（1） 减少赤字措施，包括企业税收改革、征收回购公司股票消费税和加大税收执法力度等；（2） 处方药价格改革措施，包括通过药品价格谈判降低价格、设置医疗保险受益人的自付最高限额等；（3） 降低医疗保险费用措施，对《平价医疗法案》的补贴在原来基础上延长3年；（4） 能源安全措施，包括清洁电力和减少碳排放、清洁燃料、个人清洁能源和效率激励、清洁汽车、清洁能源制造和能源安全投资、清洁电力和清洁交通的激励措施等。法案预计支出4300亿美元，其中气候和清洁能源支出3690亿美元，在法案总支出中占比接近86％，是法案支出中最大的部分。为支持国内清洁能源和清洁汽车的发展，《法案》采取了一系列激励措施，其中部分条款涉及美国政府为本土电动汽车提供高额税收抵免优惠，而将进口电动汽车排除在补贴范围之外。

（二）《通脹削减法案》的购车补贴条款

《法案》第一编D章第四部分“清洁车辆”规定了清洁汽车的税收抵免优惠政策［5］，并在已有的税收补贴政策基础上对补贴对象增加了限制条件。根据该部分第13401条（a）款（2）项的规定，车辆符合该条第（e）（1）（A）款所述规定的，可享税收抵免3750美元，即车辆电池中适用的关键矿物的提取或加工在美国或与美国有有效自由贸易协定的任何国家，或在北美回收不得低于适当的比例，具体为在2024年1月1日之前投入使用的车辆不得低于40%，在2024年投入使用的车辆不得低于50%，依此类推，至2026年12月31日后投入使用的车辆，达到80%。根据该条（a）款（3）项的规定，车辆符合该条第（e）（2）（A）款所述规定的，可享税收抵免3750美元，即车辆中电池组件在北美制造或组装不得低于适当的比例，具体为在2024年1月1日之前投入使用的车辆不得低于50%，在2024年或2025年投入使用的车辆不得低于60%，在2026年投入使用的车辆不得低于70%，依此类推，至2028年12月31日以后投入使用的车辆，达到100%。该条（b）（1）（C）项同时规定，车辆的最终组装发生在北美。

根据《法案》上述规定，美国对新能源电动汽车提供税收抵免优惠的条件主要有三个：（1）关键矿物的提取或加工在美国或与美国有有效自由贸易协定的国家，或在北美回收；（2）电池组件在北美制造或组装；（3）车辆的最终组装在北美。简言之，美国将向新清洁汽车购买者提供7，500美元（约合人民币5.3万元）的税收抵免优惠，前提条件是用户所购车辆需为“美国货”。除了新清洁汽车，《法案》对二手清洁汽车的税收优惠也体现了相同政策。根据该部分第13402条（a）款关于二手清洁车辆的购车补贴规定，符合资格的买方在纳税年度内将二手清洁车辆投入使用，则在该纳税年度应允许抵免该条所征收的税款，抵免金额为4000美元或该车辆销售价百分之三十的数额，以两者中较低者为准。简言之，美国政府向符合上述条件的二手清洁汽车的购买者提供4000美元（约合人民币2.8万元）的税收抵免优惠。

三、美国《通胀削减法案》中购车补贴条款的WTO合规性分析

根据前文所述美国《通胀削减法案》中购车补贴条款的内容，该措施的WTO合规性问题主要涉及以下三个重点方面：

（一）《法案》中的购车补贴条款构成了SCM规定的禁止性补贴

首先，《法案》中的购车补贴条款构成SCM第 1条第1款规定的补贴。根据世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定 》（SCM）第 1条关于补贴的定义，一国政府提供的使接受者得益的财政资助即可构成补贴，具体包括该条列举的五种情形。其中，“税收抵免的财政鼓励”作为“放弃或未征收”应征收的政府税收，属于政府提供的财政资助而构成本条规定的补贴。简言之，一国政府提供了税收抵免的财政鼓励即可认定存在补贴。《法案》中的购车补贴条款规定了政府向新清洁汽车购买者提供7500美元、二手清洁汽车购买者4000美元的税收抵免优惠，是政府以税收抵免的形式向电动汽车购买者提供的政府财政资助，属于SCM第 1 条第 1 款（a）（1）（ii）项中的“税收抵免的财政鼓励”，即美国政府放弃或未征收其应征收的政府税收，因此该条款构成了SCM第 1条第1款规定的补贴。

其次，《法案》中的购车补贴条款构成SCM第 3条第1款（b）项规定的禁止性补贴。虽然补贴的直接受益者是汽车购买者即消费者，而不是车辆生产企业，但由于政府对消费者予以资助，消费者若购买美国生产的电动汽车将获得更多的优惠，反之，如果消费者购买的是非美国生产的电动汽车，则需要支付更高的成本。显然，有了政府的财政资助，消费者在购车时会倾向购买本国制造的新能源电动汽车。因此，政府资助的最终受益者实质上是生产新能源电动汽车的美国企业。由于这些资助是以关键矿物和电池组件美国制造为条件的，极大影响了消费者在国产电动汽车和进口电动汽车之间的购买选择，其行为属于SCM第3条第1款（b）项规定的“视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一”而违反了该条第2款“一成员不得给予或维持第1款所指的补贴”的规定，从而构成该条规定的禁止性补贴。

第三，《法案》中的购车补贴条款构成SCM第2条第3款规定的专向性补贴。根据SCM第2条第3款关于“任何属第3条规定范围内的补贴都应被视为专项性补贴”的规定，《法案》中的购车补贴条款因构成禁止性补贴而属于专向性补贴。一般情况下，国内补贴不仅可能给予企业，还可能给予居民，给予居民的国内补贴对国际贸易通常不会造成不良影响，但这种补贴一旦被用于服务进口替代战略，也会扭曲国际贸易的竞争环境［6］。事实上，电动汽车价值的 60%或一半以上是电池［7］，但美国新能源汽车制造高度依赖进口电池，《法案》的购车补贴条款正是以电池组件等本国生产为条件对新能源电动汽车这个特定产业进行补贴，使新能源电动汽车竞争环境变得对美国越来越有利，其本质上是具有限制进口、保护本国工业目的的进口替代补贴行为。

（二）《法案》中的购车补贴条款违反了GATT规定的最惠国待遇义务

《关税与贸易总协定》（GATT1994）第1条第1款规定了各成员向其他成员提供最惠国待遇的义务，适用范围涵盖该款列举的六个方面，具体的判断标准涉及到对本款中“关税”“国内税”“利益”“无条件”“豁免”等重点术语的解释。

首先，《法案》中的购车补贴条款属于GATT第1条第1款所指的“第3条第4款所述事项”，即“有关影响进口产品在国内销售的法令”。根据GATT1994第1条第1款对最惠国适用范围的六个方面规定，最惠国义务既涵盖边境措施如关税，也包括内部措施如国内税，其中有关影响进口产品在国内销售的法令为内部措施，这些内部措施也应遵守最惠国原则。购车补贴条款以法律的形式规定由美国政府向北美电动汽车提供大幅度的税收优惠，导致其他进口电动汽车在美国市场的竞争力下降，影响了其他进口电动汽车在美国国内的销售，属于“有关影响进口产品在国内销售的法令”，违反了一国内部措施的最惠国义务。

第二，《法案》中的购车补贴条款提供了GATT第1条第1款规定的“利益、优惠”。《法案》购车补贴条款以北美组装为前提条件规定了政府向清洁汽车购买者提供税收抵免优惠，给了北美国家比其他国家更有利的待遇，使得北美的电动汽车在美国市场获得了明显的竞争优势，从而对生产于北美以外的其他成员方的电动汽车产生了歧视，并造成了阻止来自北美以外的電动汽车进入美国市场的效果，因为这种税收优惠对于北美以外的其他成员方并不适用。这种与产品本身特质无关的竞争优势，符合最惠国条款关于“任何成员方给予来自任何其他国家任何产品的利益、优惠”的规定。

第三，《法案》中的购车补贴条款违反了GATT第1条第1款规定的“无条件地给予”义务。“无条件地给予”是指任何成员方负有的将给予原产于任何国家的任何产品的利益无条件地给予所有成员方同类产品的义务。“无条件地给予”也意味着对这种利益的给予不能设定任何条件予以限制，例如以产品的产地为条件限制利益给予其他成员方。《法案》向北美的电动汽车提供了税收抵免优惠，构成了上文的“利益、优惠”，美国应立即无条件地将这种利益授予给原产于其他成员方的同类电动汽车，但购车补贴条款却以“北美组装”为条件限制了该利益授予其他成员方，在形式及事实上均违反了“无条件地给予”的义务。

第四，《法案》中的购车补贴条款不符合GATT第24条规定的关税联盟和自由贸易区“豁免”条件。事实上，由于条件的设置，税收优惠的最终获益人是北美的电动汽车生产企业，显然，税收抵免优惠并非取决于一国是否为北美国家，而是取决于一国是否到北美投资设厂，与北美有着这种特殊资本关系的其他国家便能得到同样优惠。《法案》正是通过这种税收优惠条款达到鼓励其他国家的电动汽车生产企业将产业链搬迁到美国的效果。可见，这种税收优惠条件既与进口产品本身无关，也与设立自由贸易区的“便利自由贸易区各领土之间的贸易”的目的不相符，当然不能援引GATT第24条的规定豁免其最惠国义务。相反，这种歧视性安排极易引发贸易争端或遭到报复，进而演变为全球性贸易战［8］。对此，专家组在先前案件的裁决中给出了解释。例如，在加拿大影响汽车工业的措施案中，加拿大根据GATT第24条提出最惠国例外的主张，理由是其与美国、墨西哥组成了自由贸易区，GATT第24条可以免除其最惠国义务，对此，专家组认为，这些免税条件在国家之间有区别并取决于这些国家的生产者与加拿大的合格进口商是否存在资本联系，因此，该措施不仅对从美国和墨西哥进口的产品给予免税待遇，还对从非加拿大关税联盟或自由贸易区缔约方的第三国进口的产品给予免税待遇，第24条显然不能证明这项措施是合理的［9］。

（三）《法案》中的购车补贴条款违反了GATT规定的国民待遇义务

GATT1994第3条第2款和第3条第4款规定了各成员方向其他成员方同类产品提供国民待遇的义务，前者针对“国内税”，后者针对有关“国内销售方面的法律”。

首先，《法案》中的购车补贴条款针对的是GATT第3条规定的“同类产品”。《法案》补贴的产品是电动汽车，因此需要分析进口电动汽车和国产电动汽车是否为同类产品。在以往案件中，专家组曾使用过不同的标准来确定产品的相似度，例如产品的性质、质量及其最终用途、消费者的品味和因国而异的习惯。根据这些标准，具体结合电动汽车的特点、质量、最终用途等因素，进口电动汽车和美国国产电动汽车应属同类产品。这一点在先前案件的裁决中也得到了专家组的解释，例如在日本含酒精饮料的赋税案中，专家组认为伏特加和日本烧酒的物理特性基本相同，两者酒精含量的不同不足以排除其相同性［10］，进而得出两者为同类产品的结论。 另外，专家组和上诉机构在以往案件中还经常适用假设法对同类产品进行认定，即以原产地歧视为标准认定外国产品和国内产品为同类产品。在印度尼西亚影响汽车工业的措施案中，专家组认为，印度尼西亚汽车方案为税收目的而对产品进行区分的因素是生产者的国籍或产品所含零件和部件的原产地，这种基于原产地的区分本身就足以违反第三条第2款，而无需证明实际交易的同类产品的存在［11］。在哥伦比亚指导价格和进口港措施案中，专家组认为，如果世贸组织成员对国内税实行基于原产地的区分，则进口产品和国内产品可被视为同类产品［12］。根据假设法，《法案》中的购车补贴条款因要求车辆的关键矿物和电池组件必须美国制造而构成原产地歧视，其涉及的国产电动汽车与进口电动汽车应属同类产品。

其次，《法案》中的购车补贴条款属于GATT第3条第4款规定的“影响国内销售的法令”。《通胀削减法案》是美国2022年颁布的一部重要法律，购车补贴条款是这部法律的重要内容，尽管补贴的对象是消费者而不是汽车生产企业，且从表面上看对用户而言是“自由”的而不是具有强制性的，但对于任何一个既想购买电动汽车又想获得税收优惠的用户而言，他们只能选择购买本国产品，因此税收抵免优惠实质上于用户而言是一种“要求”。附带这种“要求”的《法案》一方面对国内汽车生产企业形成了一种激励，另一方面也对消费者的购车需求产生了影响，进而在实质上影响到了电动汽车在美国国内市场的销售，属于“影响国内销售的法令”。

第三，《法案》中的购车补贴条款提供了GATT第3条第4款规定的“进口产品低于国内同类产品”的待遇。判断一成员方给予进口产品的待遇是否低于国内同类产品的待遇，关键在于其采取的措施是否改变了相关市场上的竞争条件，从而对进口产品造成损害。《法案》中的购车补贴条款向国内电动汽车提供的税收抵免优惠没有授予其他成员方同类产品，改变了美国的新能源电动汽车市场的竞争环境，使新能源电动汽车竞争环境变得对美国更加有利，而进口电动汽车的竞争力却因此下降，直接影响和扭曲了进口电动汽车和美国国内电动汽车的竞争条件，造成进口电动汽车所享受的待遇低于美国国内电动汽车的待遇。因此，该条款提供了GATT1994第3条第4款规定的“进口产品低于国内同类产品”的待遇。

四、美国《通胀削减法案》中的购车补贴条款对我国应对WTO争端解决的启示

综上，美国《通胀削减法案》中的电动汽车购车补贴优惠措施涉嫌引入歧視性条款，构成SCM规定的禁止性补贴，违反GATT规定的最惠国待遇原则和国民待遇原则。对此，中国应积极采取应对措施。

（一）恰当运用WTO争端解决机制，切实维护国家合法权益

美国《通胀削减法案》实行贸易保护主义，自签发以来备受各成员方的质疑和声讨，欧盟列出了《法案》中至少九个可能违反国际贸易规则的要点，认为其中最大的症结就是给予北美制造的电动汽车的税收抵免威胁到了欧洲工业，损害了公平竞争环境［13］。而韩国此前符合条件的72款电动汽车中约70%的车型由于《法案》的出台都无法再享受电动车税收抵免优惠［14］。日本政府因为获得税收抵免优惠的资格与日美合作建立弹性供应链的政策不一致也对《法案》中的税收抵免政策提出了多项担忧［15］。中国是世界上最大的电动汽车核心部件动力电池的制造国，在全球动力电池装机量排名TOP20的企业中，中国企业达到15家，美国是主要出口地之一。以锂电池出口额统计，中国2021 年出口额达 284 亿美元，其中出口至美国的电池金额为 50 亿美元左右［16］。但根据《法案》的规定，以后任何采用含有中国电池组件或关键矿物的电动汽车将无法获得补贴。对此，中国商务部指出《法案》电动汽车补贴条款是“歧视性”条款，涉嫌违反WTO最惠国待遇原则和国民待遇等原则［17］。鉴于《法案》实施了禁止性补贴，破坏了全球产业链供应链稳定，扭曲了正常的国际贸易市场，其行为违反了世界贸易组织基本原则，我们要拿起法律武器，占领法律制高点，敢于向破坏者、搅局者说不［18］，在必要时采取进一步积极措施，适用世界贸易组织争端解决机制，切实维护国家合法权益。

（二）准确理解WTO认定标准，不断提升WTO诉讼能力

WTO争端解决机制是一种重要的社会化手段［19］。加入世贸组织以来，我国通过在WTO体系中的国际社会互动积极参与多边贸易争端解决，先后经历了WTO规则融入跟随阶段和建设倡导阶段，并进入到当前的贡献引领阶段［20］。这既体现了我国对国际规则的尊重，也体现了我国对WTO规范和制度的信任。二十多年来，中国履行承诺，遵守规则，全面参与世贸组织各项工作，为多边贸易体制有效运转做出了积极贡献［21］。随着对WTO争端解决的不断深入实践，WTO诉讼已经成为我国维护国家合法权益的重要平台，我国也越来越有权利和责任维护WTO规则的权威性和公正性。但是WTO协定涵盖范围广，涉及内容多，每一个案件都涉及国家重大利益，适用WTO规则解决贸易争端，需要诉讼人员拥有丰富的争端解决实践经验和对WTO规则的深入研究，并投入大量的前期法律准备工作，这样才能对WTO的相关协定内容进行深入理解和准确把握，进而针对具体案件所涉及的WTO法律问题进行正确研判。为此，我们应重视培养涉外法律人才，提高办案人员在法律和外语等方面的综合能力，不断提高诉讼人员对WTO规则各项认定标准的认知程度。许多WTO案件涉及专业的经济和技术问题，这要求诉讼人员具备相关的经济知识和技术知识。同时，由于WTO争端解决程序复杂、耗时漫长，诉讼人员在争端解决中，既要陈述涉案措施的具体事实，又要结合WTO规则分析涉案的法律事项，还要在与对方的交涉中围绕措施争议焦点进行积极抗辩；既要实现外部高效的相互沟通，又要实现内部高质量的团队合作；既要解决实体争议，又要解决程序争议，这些问题的解决都要求诉讼人员具备高超的智慧和娴熟的诉讼技巧，因此需要诉讼人员重视积累诉讼策略，不断提升诉讼能力，全面加强WTO争端解决的参与和驾驭能力。

（三）熟悉掌握WTO报告规律，充分运用WTO先例裁决

WTO规则是比较完善的法律制度，但有些规定原则笼统，其条文和术语也极为简洁，这虽然增加了WTO规则适用的灵活性，但也不可避免造成很多法律术语界定不清晰，容易引起争端各方的理解分歧，因此，在争端解决实践中，对于一些重要条款的内涵和重要术语的界定往往是以个案为基础，逐案解释，逐案适用。许多涉及到最惠国待遇、国民待遇及补贴问题的WTO贸易争端，争端各方对“利益”“同类产品”“无条件”“禁止性补贴”“专向性补贴”“豁免”等重要条款和术语往往存在理解上的分歧，而WTO规则相关认定标准并没有关于明确界定这些术语的统一规定，专家组和上诉机构需要结合每一个案件的具体情况对这些内容进行解释，进而确定涉案措施是否违反WTO贸易规则，故而，专家组和上诉机构对WTO条款的理解和解释对案件的裁决结果起到了极其重要的作用，而体现这些理解和解释的裁定报告会在其后的案件中被各方予以援引。可以说，WTO专家组和上诉机构的报告从制度层面讲是没有先例效力的，但从实践层面上是具有事实上的先例效力的［22］。因此，熟悉掌握专家组报告和上诉机构报告对相关条款和术语的解释和澄清，对于准确理解WTO相关协定的内容至关重要。为此，我们应加大对WTO案例的研究力度，密切关注先前案件的裁决报告，对专家组和上诉机构的解释和澄清进行分析总结，找出其归纳观点的规律，以便更好地运用WTO规则参与和应对贸易争端的解决。

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（责任编辑 程荣荣）