新时代高职教育中外合作办学协同治理的动因、机理及路径

王娟 雷蕾

摘 要：新时代背景下，提质增效是高职院校中外合作办学的重要目标。由于需要跨国境、跨层级、跨部门、跨领域协调，高职院校中外合作办学项目运行面临三重困境：项目驱动下一元主体管理的失灵、开放办学中多元主体的失位和利益博弈中办学目标的失准。因此提出，运用协同治理理论，基于SFIC模型构建符合高职院校中外合作办学特点的治理模型，通过多元主体良性互动、领导力量“双引擎”带动、政策体系跨界驱动、协同环节紧密联动、评价监督反馈制动，可优化协同治理效果，提升中外合作办学实效。

关键词：高职院校；中外合作办学项目；协同治理；SFIC模型

基金项目：2017年云南省教育厅科学研究基金项目课题“云南省高等职业院校中外合作办学模式与运行机制研究”（项目编号：2017ZZX192）

作者简介：王娟，女，曲靖医学高等专科学校公共卫生与健康管理学院副教授，北京师范大学2020级博士研究生，主要研究方向为职业教育、教育管理；雷蕾，女，曲靖医学高等专科学校公共卫生与健康管理学院讲师，云南师范大学2020级博士研究生，主要研究方向为学生教育与发展。

中图分类号：G715文献标识码：A文章编号：1674-7747（2023）02-0065-07

中外合作办学是我国教育事业的组成部分，是教育国际化的重要形式。自20世纪80年代江苏省高职院校开展中外合作办学项目以来，高职院校中外合作办学发展迅速，走上规模化发展的快车道。截至2021年底，全国高职高专院校开办中外合作办学机构和项目1 016个，成为高等教育国际化的重要力量。进入新时代，高质量发展理念已成为教育发展的共识，随着国家与社会对高职院校治理效能关注的提升，中外合作办学的提质增效也成为重要议题。在实际运行过程中，高职院校中外合作办学项目因需要跨国境、跨层级、跨部门、跨领域进行协调而面临诸多困境。解决中外合作办学所存在问题的关键是实现高效能治理[1]，然而如何适应新发展理念，以高效能治理支撑高质量发展，助力中外合作办学主动融入新发展格局，是目前亟待解决的问题。

目前关于高职院校（或专科层次）中外合作办学的研究较为丰富，从起初对概念、意义的描述阐释等宏观研究进一步纵深，形成了大量与实践密切结合的“问题——对策”类中观和微观研究。这些研究对改进项目育人效果作出了有益探索，但所提出的问题和解决对策与高职院校的跨界特点结合不够紧密，要么没有阐释多元办学主体在项目中的角色和相互关系，而使对策显得片面和碎片化；要么没有揭示多元主体之间的协同机制和项目内外部互动关系而使对策显得僵化割裂。

针对高职院校的治理，有学者聚焦于办学主体，研究多元治理主体的失位与归正[2]；有学者构建产教融合质量协同治理体系，探析校企合作协同治理的生成逻辑和实现路径[3]；也有学者探索政府、高职院校、企业、社会组织围绕市场需求构建的三维共治模型[4]；等等。这些研究对院校治理体系的分析较为清晰，但随着职业教育国际化不断推进，聚焦于更为微观具体的教育办学项目，探讨多元主体之间相互关系如何变化，基于办学目标如何对项目进行高效治理的相关研究还较为缺乏。

中外合作办学项目运行要素大多与所在院校的改革发展各种因素深度耦合，运行过程以“多重跨度”为特征，而推动项目实现“提质增效、服务大局、增强能力”[5]目标，需要充分协调各治理主体和治理要素，实现全面协同，优化治理效果。因此，本研究基于协同治理理论视角，结合高职院校中外合作办学特点，探索打开中外合作办学项目运行“黑箱”，构建协同治理框架并优化项目治理效能，以期为中外合作办学实践提供参考借鉴。

一、协同治理的动因：高职院校中外合作办学困境

作为内嵌于高职院校中的办学项目，中外合作办学项目的多层级、多領域、多部门跨越特点尤为突出，涉及多种要素的耦合、多重关系的联结和多样主体的合作，其运行具有系统性和复杂性特点。因此，如果缺乏协同理念，项目容易陷入三重困境。

（一）项目驱动下一元主体管理的失灵

项目制作为一种治理模式，已经从国家治理领域渗入到高等职业教育治理领域。中外合作办学项目具有教育项目制的特点：以项目为载体，在一定的项目期限内，借助国家政策激励手段，集中资源优势进行组织动员，形成发展合力和竞争择优效应，达成预期目标。一个项目从生成、申请到运行再到之后的评估调整，整个过程处于动态生成中，形成了社会整体性的联动机制[6]。在项目的驱动下，单靠某一所院校、某一个管理层级或者某一个部门来配置资源或组织动员都是不可能的，这既与高职院校的跨界属性相悖，也与新时代教育治理特点不符合。随着政府职能的转变和教育治理模式的深刻变革，传统的一元管理模式在处理复杂问题、协调复杂关系时会显得力不从心，所进行的管理活动也会因分散和“碎片化”，而使各要素功能无法充分整合和发挥、效果大打折扣，导致目标无法顺利达成。

（二）开放办学中多元主体的失位

高职院校中外合作办学项目是由中方高职院校与外国教育机构在中国境内合作举办的、以项目为载体，以中国公民为主要招生对象的教育教学活动[7]。项目治理主体有中外双方院校、政府主管部门、企业行业和社会组织等，外方企业行业虽不直接参与项目，但会通过国外行业标准的制定对中外合作办学项目产生影响。各方在项目治理中发挥的角色和职责各有不同，参与到开放办学中就意味着各治理主体原有的组织边界和层级被打破，各主体之间的权力与职责会出现灰色地带。如果各主体间新的关系没有及时得到整合与重塑，就会出现权责不清、关系不顺等问题，无论是越俎代庖还是各自为政，都是治理主体失位的体现，会造成协调成本增加，项目运行不畅，育人质量下降。

（三）利益博弈中办学目标的失准

由于中外合作办学项目的利益相关者——政府、中外双方院校、行业企业和社会组织分别处于不同体系之中，其组织属性、利益诉求和价值取向各不相同，因而各方难以在所有维度上都保持目标一致[8]。一些高职院校过多关注办学的“名”与“利”，开展中外合作办学具有投机性、功利性，将其看作是“装点门面”或是“创收”途径[9]，重申报、轻办学，背离了育人初心。企业的主要目标是追逐经济利益，在没有政策规制或激励的情况下，企业很难对合作育人保持持续的热情。政府部门除了重视教育公平和教育需求供给等公共利益外，也会考虑自身的利益和政绩。而包括新闻媒体、学生家庭和其他社会组织在内的社会公众则更容易将教育视为一种消费，关注中外合作办学项目背后的产出与投入是否匹配，招生宣传的承诺能否兑现。由于不同治理主体利益诉求各不相同，如果缺乏良好的沟通协调机制，就难以形成合力、精准发力，会导致办学过程在各方利益和力量的拉扯下偏离原来的政策目标，影响办学成效。

以上三重困境，看似是中外合作办学项目遇到的难题，实则是高职院校治理体系问题在教育项目中的集中体现。要解决这些问题，需要以协同理念作为指导，聚焦多元主体关系的协调，构建符合中外合作办学项目特点的治理模型，动态化、系统化整合各方优势，提升治理效果。

二、协同治理的模型构建：高职院校中外合作办学项目治理机制

协同治理理论是将社会科学中的治理理论与自然科学中的协同论相结合而形成的一种治理理论。协同治理（Collaborative Governance）概念由美国哈佛大学多纳休（Donahue John）教授在2004年发表的文章“On Collaborative Governance”（《论协同治理》）中首次提到。这一理论最初产生于公共管理领域，从西方引入到国内后，主要用于公共危机、公共服务、政府转型、区域合作、生态环境等选题的研究。协同治理理论倡导多元治理主体的相互协调和合作治理，在教育领域治理中具有很强的适切性。基于对治理主体与治理目标两个维度的理解，克里斯·安塞尔（Chris Ansell）和艾莉森·加什（Alison Gash）通过对137个不同国家、不同政策领域的案例进行“连续近似分析”，构建了由起始条件（Starting Conditions）、催化领导（Facilitative Leadership）、制度设计（Institutional Design）和协同过程（Collaborative Process）四个部分组成的SFIC协同治理模型，具有广泛的适用性[10]。

基于这一模型，本研究将高职院校中外合作办学项目运行的各要素引入，经过修正构建出中外合作办学项目从协同发生、协同过程到协同结果产出的治理模型（如图1所示），以帮助我们识别影响项目治理的各种因素，理解协同治理的运作过程。

（一）协同治理的影响因素

在协同治理模型中，起始条件、催化领导和制度设计是协作过程的情境或影响要素，在治理过程中发挥不同作用。

1.起始条件：协同发生的初始诱因。SFIC模型中的起始条件是协同的前提，包括参与者权力、资源和信息的不均衡，各方合作或冲突历史，以及协同的动机与限制。在中外合作办学项目中，中外合作院校、政府、企业行业和社会公众在治理中的角色各不相同，因而相互间权力不对等、信息不对称、占有资源也不均衡，需要进行互补与制衡。在既往办学活动中，各利益相关者之间发生过的冲突或合作史也会成为其互信水平的影响因素。此外，各利益相关者会因不同的动机和利益诉求而决定是否参与治理，这些因素就成为了协同治理的激励或阻碍。这三个因素决定了协同治理的初始水平，并在后续协同中成为资源或者压力。

2.催化领导：有序治理的组织保障。催化领导作为一种领导策略，是协同治理的关键因素。中外合作办学作为我国高等教育事业的重要组成部分，一方面必须坚持和加强党的全面领导，确保中外合作办学项目的政治方向和政治立场：另一方面需要成立专门的组织领导机构，发挥统筹各方的作用，根据协同运行的具体情况进行决策、调解和干预。党的全面领导与行政的项目领导“虚”“实”结合，通过统一思想、整合资源和组织动员等方式，发挥维护规则、建立信任、促进对话的作用，促使具备协同动机的各个主体各司其职、各尽其力。

3.制度设计：双重维度的合法性支持。制度设计为多元主体的参与、规则的明确及程序的合法性提供保障。高职院校中外合作办学项目的制度设计包括纵向层级与横向领域两个维度。从纵向维度看，国家、各省到学校的中外合作办学政策与规范能够在各层级上为治理主体及其活动提供依据；从横向维度看，高等教育、職业教育和中外合作办学不同领域的政策制度硬性规制与习俗、文化、伦理等非正式制度的软性约束相结合，为多主体参与协同治理提供合法性保障和支持。

（二）协同治理的运行过程

协同过程是模型的核心，这一过程基于起始条件，从对话、建立信任、投入、达成共识再到产出阶段性成果，在五个因素作用下形成能不断迭代的闭合式循环。在中外合作办学过程中，各治理主体基于不同的动机和利益考量，首先需要通过面对面的洽谈沟通化解成见、清除障碍、建立信任。其次通过合作办学协议的签订明确各方关系、投入程度、控制方式和利益分配等，并对共同目标、问题处理和价值追求达成共识。最后，协同中所取得的育人成效、构建的战略规划、探索的有效机制共同构成阶段性成果并反馈到协同过程中，能够调节各主体之间的相互关系，生成新的协同情境，再次引发沟通对话，而进入新一轮的循环周期。通过这一往复循环的强化和改进过程，协同治理的成效得以逐步呈现。

（三）协同治理的成效保障

为了保证协同过程不偏离治理目标，需要建立评估反馈和监督问责工作机制。建立评估体系是用于对协同过程及效果进行测量和评价，将结果向中外合作办学项目的治理主体进行反馈，以便分析原因、持续改进。同时，开展监督问责并形成长效机制，明确各主体的权力与职责，能避免违法、违规和失范行为发生，巩固治理成果。

三、高职院校中外合作办学项目协同治理的优化路径

对高职院校中外合作办学项目进行协同治理，就是要让各治理主体在办学活动中统一共识，更加高效地解决办学活动中产生的问题，达成职业教育目的和人才培养目标。高职院校中外合作办学项目协同治理是一个系统的、动态的过程，当协同治理模型中的各组成部分发挥正向促进功能时，治理成效才能凸显。

（一）以目标共识促进多元主体良性互动，优化起始条件

处理好治理主体各方之间的关系，能够为协同治理提供良好的基础。政府、院校、企业行业和社会公众各方虽然各自的组织属性、利益诉求不同，但基于中外合作办学项目有一点是具备对等交换条件和收益维度的，那便是育人目标的同一性。因此，各方应基于这一共同目标，寻求相互之间利益与关系的平衡。政府和教育主管部门应积极转变职能，在办学权力上不越位，授予办学院校更多的自主权和灵活性，把更多精力放在资金、政策等服务保障和环境营造上，为院校、企业双主体育人提供支持保障和激励机制，积极回应社会需求，树立社会公信力。行业企业要主动对接国际标准，从人力资源的规划、开发与培育角度理解校企合作的意义，在人才培养中主动作为，深化与院校的全方位、全过程合作。社会公众可以对学校人才培养发挥支持、监督和评价的作用，而学校要主动构建社会参与机制，鼓励社会参与到中外合作办学项目的治理中，满足社会公众对高职教育的多元需求。

（二）以组织设计实现“双引擎”带动，强化领导力量

高职院校中外合作办学项目须符合中国教育事业发展需要，符合党的教育方针，培养“掌握新技术、具备高技能的高素质技术技能人才”[11]。在项目治理过程中，要将党的全面领导与项目的专门领导相结合，引领项目沿正确方向高效发展。首先，坚持和加强党的全面领导，确保中外合作办学项目的政治方向和办学方向不偏离。高职院校要构建由学校党委、二级学院党组织、基层党支部共建共管、各司其职的引领体系，教师党员需履行思想教育和培养考察职责，学生党员应发挥示范带头作用。在政府、企业等不同性质的组织中，要发挥党组织“纵到底、横到边、全覆盖”的优势，以共同的政治信仰凝聚共识，维护中外合作办学的教育主权和意识形态安全。其次，健全项目领导机构，发挥科学决策、统筹协调的作用。要将企业人员纳入办学项目工作领导小组，协调统筹政府、学校、企业行业和社会公众之间的关系，在领导小组内部构建各方平等对话交流的机制，明晰各方的权责，对出现的问题进行及时干预。这样，两种领导力量同向发力又各有侧重，能确保协同机制的平稳有序。

（三）以共建政策体系助推跨界治理，筑牢制度保障

目前，中外合作办学政策法规体系主要用于规范本科及以上层次的中外合作办学，而对专科层次中外合作办学项目的关照不足。高职教育“理实一体”的教学特点对教学设计和实践学时的要求与本科教育不相同，而现有的中外合作办学政策法规中对此却没有明确的规定，需要进行补充完善。在“产教融合、校企合作”的育人模式所需引进的国外资源中，除了优质的教育教学资源外，国外企业行业的先进标准也需受到关注并引进。要解决这些问题需要搭建更加完备的中外合作办学项目治理政策体系。首先，在宏观层面上，可在中外合作办学制度框架内，围绕《中华人民共和国职业教育法》相关要求制定专门针对职业教育中外合作办学特点的政策法规，构建一套符合现代职业教育体系、明确职业教育中外合作办学标准和要求的制度体系。同时，要对现有校企合作、区域发展、教育收费、教育评价等相关法规进行补充完善，在其中增加与中外合作办学项目相关的条款。只有多领域政策相互呼应、并行不悖，共同形成对办学项目的规范与支持，才能为多元办学主体的协同提供合法性依据。其次，在微观层面上，地方政府和各高职院校要结合区域经济特点和服务面向，对中外合作办学的外方机构、专业布局等进行规划统筹，制定出台地方性政策法规，创设微观制度环境，为办学项目的扎实落地和有序开展提供保障。

（四）以信息技术助推各环节紧密联动，畅通协同过程

现代化信息技术的运用能为协同过程中各环节的顺畅联结和高效运行提供支持。在协同治理中应充分运用现代信息技术手段建立“一个平台”，改进“三个机制”，以推进协同过程高效运转，提升协同效应。一是建立信息资源共享平台。现代信息技术的发展，尤其是在线教学技术和即时通讯技术的进步，不仅可以实现中外合作办学项目各主体跨境、跨区域的无障碍交流，也能实现办学项目数据的集成。搭建一个多主体参与的信息资源共享平台，连通不同主体的“信息孤岛”，不仅能增强沟通效率，更能整合数据和信息资源，释放其在治理决策中的使用价值。二是健全沟通机制。在治理主体内部，各主体之间可以通过线上线下会议、论坛等形式定期或不定期进行沟通交流，对办学经验成果进行总结，对存在的问题及时探讨解决，形成常态化机制。三是完善共享共担合作机制。由于中外合作办学的过程中既要满足中方院校育人的公益性诉求，又要顾及外方拓展经费来源的需求和企业的营利取向[12]，因此有必要建立合理的利益分配制度和成果共享机制。各主体需要通过信息化的全过程质量监控系统对育人质量进行动态化数据监测与评估，对育人过程中出现的问题和风险进行共同研判，明晰责任、合作解决。四是建立风险防范化解机制。中外合作办学领导机构和院校管理队伍要对办学过程中的风险防控点进行预测，对项目招生、经费使用、意识形态、社会舆情等方面的风险点实行常态化监控、数据预警和定期报告制度，降低风险发生几率。要制定危机事件处理预案，分析各治理主体在危机协同治理中的资源优势，发挥各自功能减弱或消解危机。

（五）以全面多元评价进行反馈制动，严格监督问责

现行《高职高专中外合作办学评估方案（试行）》对高职院校中外合作办学采取自评、专家评估和社会监督的方式，在办学宗旨、办学依据、组织与管理、教育教学、资产财务、质量保障和学生发展7个方面对其进行评价。这有助于高职院校育人质量的提升，但在评估主体的多元参与、评估方式的多样化和评估结果的运用方面仍存在改进空间。要发挥好评估在办学中的“指挥棒”作用，一是应注重对评估主体的筛选，将政府、企业行业、社会公众、外方院校等利益相关者纳入评估主体范围，委托优质的第三方评估机构组成专家团，对办学效果和项目治理效能进行诊断评价。二是应注重办学全过程的评价，从国外合作方的准入、办学项目运行到办学结果都要明确标准，定期进行评价，形成动态化、过程性的评价结果，将过程性评价与形成性评价相结合，全面考察办学效果。三是应注重评价结果的运用，通过定期评价，及时对所发现的问题进行反馈并采取整改措施。要严格执行退出机制，对评价不合格的项目应勒令其退出，并对负有责任的治理主体进行追责，以提高院校中外合作办学项目的整体质量。

参考文献：

[1]林金辉.完善中外合作办学高效能治理的各项制度[N]. 中国教育报，2021-04-29（10）.

[2]桑雷.分散治理到協同治理：高职教育多元主体的失位与归正[J].现代教育管理，2017（9）：86-90.

[3]郭广军，赵雄辉.高职教育产教融合质量协同治理体系的基本框架与关键路径[J].教育与职业，2020（17）：12-19.

[4]李子云，童寒川.协同治理视域下的高职教育三维共治研究[J].中国高校科技，2021（9）：35-40.

[5]林金輝.新时代中外合作办学的新特点、新问题、新趋势[J].中国高教研究，2017（12）：35-37，55.

[6]王雅静.教育项目制：高职教育的项目治理逻辑[J].现代教育管理，2020（2）：123-128.

[7]新华社.中华人民共和国中外合作办学条例[N].中国教育报，2003-03-24（2）.

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[9]林金辉.中外合作办学的政策目标及其实现条件[J].教育研究，2018，39（10）：70-75.

[10] ANSELL C，GASH A. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory，2008（18）：543-571.

[11]教育部，国家发展改革委，财政部，人力资源社会保障部，农业部，国务院扶贫办.教育部等六部门关于印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》的通知[Z]. 教发〔2014〕6号，2014-06-16.

[12]杨既福.新时代中外合作办学公益性与营利性衡平进路[J].人民论坛·学术前沿，2019（24）：106-109.

[责任编辑    曹   稳]

The Motivation， Mechanism and Path of Collaborative Governance of Chinese-foreign Cooperative Program in Higher Vocational

Colleges in the New Era

WANG Juan， LEI Lei

Abstract： In the new era， improving the quality and efficiency is an important goal of Chinese-foreign cooperation in higher vocational colleges. Due to the need for cross-border， cross-level， cross-departmental and cross-field coordination， the operation of Chinese-foreign cooperation program in running schools in higher vocational colleges faces three difficulties： the failure of centralized management， dislocation of multiple subjects in open education and inaccuracy of the school-running objectives in the interest game. Using collaborative governance theory， based on SFIC model in line with the characteristics of Chinese-foreign cooperation in higher vocational colleges， by improving the benign interaction of multiple subjects， two kinds of leading force， cross-border policy system， close linkage of cooperating process and evaluation supervision feedback， the effect of collaborative governance will be optimized， and the effectiveness of Chinese-foreign cooperation in running schools will be improved.

Key words： higher vocational colleges; Chinese-foreign cooperation program; collaborative governance; SFIC model