现代化视域下大城市价值治理逻辑阐释

2023-06-26杨振华

中共济南市委党校学报 2023年1期

摘要：大城市价值治理是根治“大城市病”等相关问题的必由之路，也是实现大城市治理现代化的题中之义。基于认知发展的规律与结构，大城市价值治理的必要性渐次体现为现象、行为与制度治理等层面。大城市价值治理内蕴“对价值治理”“借价值治理”和“为价值治理”三重之维，经历了从科学、人本、永续到创新主导的范式变迁。结合大城市治理的历史经验、客观现状与未来走向，大城市价值治理应当确立以复杂、民主、想象、法治、文化、健康为基础支撑的C-DIRCH框架。同时，针对价值偏见、价值分歧等現实挑战，要通过加强价值表达、价值协商、价值保障、价值自信等应对之策，有效保障和提升大城市价值治理的效能。

关键词：大城市价值治理；“大城市病”；认知结构；范式变迁

作者简介：杨振华，山东大学马克思主义学院博士后（邮政编码 250100）

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6359（2023）01-0070-06

第七次全国人口普查数据显示，我国城镇人口比重为63.89%，相较于第六次全国人口普查上升14.21%。[1]显然，我国的城镇化在近十年取得了巨大成就，但交通拥堵、环境恶化、住房紧张等“大城市病”影响了人们对城市美好生活的向往与追求。从表面上看，相关问题的产生是由于城市规划的全局性和前瞻性不足，致使城市的基础设施与服务发展水平，明显滞后于城市空间、地域、人口的扩张步伐。[2]就深层次原因而言，却是城市发展未能兼顾经济、政治、文化、社会、生态等目标，有时甚至忽视人文关怀，导致城市发展的价值观念偏差。[3]所以，必须从城市发展的价值理念入手，重点针对价值层面存在的众多问题进行治理。本文将以此为切入点，拟对大城市价值治理的认知基础、范式变迁、分析框架与现实路径展开探讨，把握大城市价值治理的理论与实践内涵。

一、大城市价值治理的认知基础

人类的认知结构由外而内划分为现象、行为、制度和价值层，而价值层对其他认知层起着支配与导向性作用，大城市价值治理的必要性也体现于现象治理、行为治理和制度治理等层面。

（一）认知规律与结构

人类对事物的认知经历了一个由浅入深、由表及里的渐进过程。“认识的能动作用，不但表现于从感性的认识到理性的认识之能动的飞跃，更重要的还表现于从理性的认识到革命的实践这一飞跃”[4]。根据人类认知的一般规律及其普遍性，通常可以将人的认知结构由浅入深划分为现象层、行为层、制度层和价值层（如图1所示）。

由图1所示，认知结构的四个层次环环相扣，按序渐次发生相互作用。认知的第一层是现象，体现为事物的一系列形态、表征与场景。主要反映了事物的客观存在和外部联系，人可以由感官来获得实际的体验和感觉。第二层是行为，表现为人的具体活动、举止、动作与习惯。社会现象隐含着人们的行为逻辑，并以一种直观、鲜活方式予以显现。第三层是制度，主要是指影响人类行为的正式与非正式规范、准则、章程与惯例。“制度是一个社会的游戏规则，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”。[5]最后一层是价值，主要是指特定的理念、思想、格局与视野。“价值层是人类社会发展中一个普遍的、基本的内容，具有重要的世界观方法论意义”。[6]由于制度本身不具有内生性，这意味着价值先导实则是制度建构和执行的前提条件。因此，在上述四层认知结构中，价值层居于基础性和支配性地位，由内而外驱动其他层次产生作用。举例而言，城市中屡禁不止的“闯红灯”现象是造成交通堵塞的重要原因之一，这表面上是由人们违反交通规则的行为所致，但对该行为进行深入思考可以发现，不仅要考虑规则本身的问题，更要探究规则的制定、实施和监督过程当中，是否严格贯彻了安全、法治等价值内核。

（二）大城市价值治理的必要性

大城市快速发展的同时也导致城市问题丛生，无论是对不良现象的规避，还是对失范行为的引导，抑或是对有关制度的完善，都必须恪守正确的价值指向。不然，城市问题在不断得到解决的同时，也会持续衍生新的问题。相应地，大城市价值治理的现实必要性体现在以下三个层面：

首先，现象治理的核心要义。任何一种社会现象都始于人们特定的价值驱动，人们也会基于已有的价值观对某一社会现象进行价值判断。因为“善”的事物分为外在的善、身体的善和灵魂的善，只有灵魂的善才是最恰当且最真实的善。[7]反观大城市中存在的许多不文明现象，如城区车辆乱停乱放、垃圾乱丢乱弃等，折射出人们忽视和谐、美丽等价值追求。如果对这些“乱象”进行标本兼治，就要矫正各自所对应的价值问题。

其次，行为治理的关键内容。人的行为是源于其内在价值世界的外部举动，每个人的价值信仰构成其行为的永恒动力。但“只有具有某种仁慈倾向且出自正当动机的行为，才被公认为是感激的对象”。[8]大城市发展过程中，之所以会涌现各类不良行为，根本原因是个别行为主体背离了社会公共价值。如企业偷排、漏排与直排污染物行为的产生，主要原因是这些企业没有坚守绿色发展的价值路径。为了有效预防此类违规、失范行为，就必然要督促相关企业扭转经济优先的价值偏向。

最后，制度治理的本质属性。任何法定制度和非正式规则的制定与实施，主观上都需要社会成员认同制度、规则的价值合理性，维护制度、规则的权威性就是捍卫全体社会成员的共同价值。比如，“正义是社会制度的首要价值，某些法律和制度不管如何有效率和有条理，只要它们不正义就必须加以改造和废除”。[9]当前，在城市户籍、教育、医疗、养老等领域进行的配套性制度改革，归根结底是以平等、公正等作为价值依归。正因如此，判断大城市治理是否为良法之治的标准，最终要取决于治理制度所依赖的价值体系。建立现代城市制度体系，实质上是确立一套契合时代发展的价值标准。

二、大城市价值治理的范式变迁

“范式变迁”最初由库恩提出，常见于解释科学进步的历史演进脉络。大城市价值治理内含三维一体结构，即：“对价值治理”是对价值本身进行干预，引导、整合各大城市族群所持有的多元化价值；“借价值治理”是着重突出与强调一些核心价值，在大城市治理中始终作为实践导向和根据；“为价值治理”是大城市治理所要实现的价值目标，并提升大城市在各价值维度上的综合状况与水平。进入20世纪以来，大城市价值治理依次经过科学、人本、永续以及创新为主导的范式变迁（如图2所示）。

注：①纵轴和曲线的距离表示其他主体（不含政府或政党组织）参与治理的程度；②曲线O O1 O2 O3A代表范式变迁的不同阶段，各阶段及时间的划分运用了简单的文献荟萃分析方法，但也只是对城市规划和建设的主导价值进行大概归纳和总结，故以上划分未必能够完全反映事实，仅供参考；③每一主导范式都包括该范式之前的所有范式，表明不同范式的共存。

（一）科学主导范式

20世纪初期，英、美等西方国家为解决城市人口拥挤、环境污染等问题，着手对城市发展布局展开科学规划。1901年，英国城市规划大师霍华德的“田园城市”设想，率先提出城乡协调发展理念，主张把城市部分功能疏散到乡村，通过城乡的有机融合，使城市兼具城乡优势，为人们营造舒适、便捷的生活环境。[10]1909年，另一个具有里程碑意义的“芝加哥规划”诞生。该规划倡导在城市中建构科学的公共建筑群及其相互呼应关系，恢复城市因工业化破坏而丧失的秩序和视觉美，消除城市因无序开发而造成的混乱局面。此后，随着科学管理理论的兴起，科学主导的价值范式得以确立。城市应当是一个有机集合体，不仅要时刻遵循有机疏散原则，也要保持动态连续性，避免出现大城市以往存在的弊病。[11]城市空间应该分为居住、工作、游憩和交通等类型，各功能区要处于平衡状态。城市规划还要建立在调查研究之上，充分兼顾与周边环境的相互关系。

（二）人本主导范式

20世纪50年代，城市规划受到人本主义思潮的影响，很快完成了人本主导的范式转变。人本主义规划大师芒·福德认为，“城市最好的经济模式是关心人、陶冶人”。[12]1954年，《杜恩宣言》在反思城市规划机械理性主义后，首次提出以人为本的“人际结合”思想，强调城市要将人放在第一位、要以人的行动为基础、要为人提供必需的物质、心理、美学条件。在此之后，城市规划不仅给人以高度关注，而且也越来越突出人的主体地位。1965年，英国政府部门的规划咨询小组在其报告中提出“公众参与”愿景，号召公民参与城市规划的全过程。1977年，著名的《马丘比丘宪章》将“公众参与”提高到了历史新高度，“城市规划必须建立在各專业设计人士、城市居民、公众和政府领导人互相协作配合的基础上”。[13]通过发挥人的主观能动性，城市规划也实现了对城市人的全面价值关切。

（三）永续主导范式

从20世纪80年代开始，永续发展逐步成为全球共识。1978年，为应对全球环境与发展面临的严峻问题，世界环境与发展委员会发布题为《我们共同的未来》的报告，其中将永续发展定义为“既满足当前的需要，又不危及下一代满足其需要能力的发展”。[14]1992年，联合国环境与发展大会又通过了《里约环境与发展宣言》《二十一世纪议程》等纲领性文件，为世界各国制定永续战略提供指南，永续成为许多国家经济、社会发展的主基调。在此背景之下，生态城市的概念与理论也勃然兴起。生态城市将生态学原理融入城市系统，通过营造高效、健康、可持续的人居环境，使人类与自然处于协调与和谐的关系之中。比如，全球生态城市的样本与典范——伯克利，就是力图打造一个人与人、人与自然、城市要素平衡互生的复合系统。[15]生态城市是城市永续发展的客观要求，代表了未来城市规划与建设的新方向。

（四）创新主导范式

进入21世纪，知识经济时代悄然来临，创新引领城市未来已成不可逆转之势。2004年9月，100多个城市的政要和相关学者齐聚巴塞罗那，共同发布了《知识城市宣言》，“知识城市”开始获得国际社会的广泛认同。“知识城市”鼓励各大城市参与知识培育、技术创新和科学研究，推动城市发展的驱动力量发生根本转型。传统上以劳动力资源、自然资源等为主的初级驱动要素，不断让位于以知识、科技、人力资本等为主的创新驱动要素。“知识城市”实现了城市发展模式的变革，进而又衍生出创新型城市理论与实践。“创新型城市是以创新为驱动力的一种城市发展模式，是城市发展知识化和高级化的产物”[16]。在建设创新型国家的背景之下，创新充当了城市现代化的强大引擎，帮助城市突破资源、环境的条件约束，为城市发展注入不竭动力，使城市保持较强的区域和国际竞争优势。

三、大城市价值治理的C-DIRCH框架

大城市价值治理不仅要继承城市治理的历史经验，也要反思城市治理的现实问题，更要顺应城市治理的未来趋势。大城市价值治理还要融入社会主义核心价值观的总体要求，兼具整体与局部、原则与灵活、一般与特殊等特征。鉴于此，本文初步提出C-DIRCH价值框架（如图3所示），大城市价值治理就是要重点围绕其中的价值要素，在城市治理中进一步明确价值标准、实施价值评价、达成价值目标，有力支撑城市治理体系与治理能力现代化。

（一）复杂（Complexity）

大城市是由各个子系统构成的复杂巨系统，复杂观是大城市治理的出发点。并且，大城市的子系统数量庞大，相互之间存在着纵横交织、错综复杂的联系。[17]因此，大城市治理呈现出明显的动态化与非线性特征。但由于时代环境和认识水平的众多限制，这些特征长期并未引起足够重视。科学复杂观表明，城市是一个多维有机体，经济、政治、文化、社会与生态布局统筹兼顾。城市也是一个多层综合体，微观、中观与宏观规划系统协调。城市还是一个生命共同体，自然、人文与科技相映生辉。

（二）民主（Democracy）

“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。[18]社会主义民主的本质是人民当家作主，这在政治上赋予每个人参与城市公共事务的基本权利。为此，城市民主参与的顶层安排更加完善，民主参与的原则与程序更加明确，民主参与的有序进行更加务实。而且，民主参与的范围和渠道渐进拓展，民主参与的具体内容逐步细化，“民主陀螺”真正旋转起来。[19]此外，公众的民主意识继续增强，全社会也积极倡导民主精神，培育公平、合作、多元、透明的民主环境。

（三）想象（Imagine）

想象是人在头脑中对客观事物加工改造的理性活动。“想象力比知识更重要，因为知识是有限的，而想象力概括着世界的一切，推动着进步，并且是知识进步的源泉”。[20]每个人都充满了对美好城市的想象，人也只有保持这种适度、自由的想象，才能产生无限的激情和创造力。故而，现代城市是一个梦幻迷人、多姿多彩的绚丽世界，可以满足人们对生活的无限憧憬。此外，现代城市也更善于洞察自己的前世今生、谋划自己的命运前途，不断创新城市的未来和未来的城市，时刻创造更多未来具有各种可能的公共空间。

（四）法治（Rule of Law）

在城市层面贯彻落实依法治国的基本方略，就是进行依法治市，建设法治城市、法治政府与法治社会。应当说，法治已成为城市治理的新常态，完备的城市法律体系日趋形成。尤其是在地方立法权扩容之后，各大城市结合立法的实际条件，立法的精细化水平稳步提升，城市治理各环节也有了相应的法律依据和制度设计。法律在调节城市社会关系中处于至高权威，人人具备了法治思维，任何机关、团体和个人的活动都不能逾越宪法和法律的红线，有法必依、执法必严、违法必究，城市社会的公平与正义得到依法维护。

（五）文化（Culture）

文化是一个内容十分广泛的概念。“一定的文化（当作观念形态的文化）是一定社会的政治和经济的反映，又给予伟大影响和作用于一定形态的政治和经济”。[21]城市文化富含传统、时代、精神等内在范畴，并体现出格调与美学、包容与开放的鲜明特征。传统凝聚了中国文化的优秀基因，展现出中国文化的深厚底蕴与积淀；时代象征了当代中国城市发展的先进理念，兼容智能、智造、智慧等理性内涵；精神是城市的灵魂，反映全体市民的共同追求，强调“以人民为中心”的发展哲学。格调彰显了城市的气度和风范，美学使城市更加整洁、舒适、休闲，令每个市民赏心悦目、流连忘返；包容与开放意为海纳百川、兼容并蓄，城市更具多元性与流动性，城市也更具魅力、吸引力以及竞争力。

（六）健康（Healthy）

城市是人类生活的幸福家园，健康是人类追求的终极目标。此前，为了应对全球城市化给人类健康造成的潜在威胁，世界卫生组织在全球推广健康城市的理念与行动，致力于将城市打造成一个涵盖健康人群、健康环境、健康社会的有机整体。[22]健康城市追求全方位的大健康，首先包括个体、家庭、社区的健康，其次包括政治、经济、社会、文化、生态的健康，最后也包括健康关系（人与人、人与社会、人与国家，等等）的构建与维系。而且，健康城市还着力于践行健康优先原则，形成一种跨部门协作、全社会参与的共建、共享、共治新格局，促使城市焕发新风貌、新活力与新潜能。

四、大城市价值治理的现实路径

新时代新问题新挑战，大城市价值治理应当有针对性加强价值表达、协商、保障与自信，从“抽象”走向“具象”，也从“应然”走向“实然”，以规避不良因素的袭扰。

（一）有序拓展价值表达的便捷渠道

现代城市是多元价值的集合体，各城市主体只要有畅通无阻的话语表达机会，自身的价值主张就能得到真正体现。但前提是必须正视每个类型城市主体的平等地位，充分发挥其在价值治理中的优势与作用。例如，政府可以是城市价值的倡导者，企、事业单位可以是城市价值的宣传者，社会组织可以是城市价值的传递者，公众可以是城市价值的维护者。在此基础之上，可以尝试依托“线上+线下”双重载体，进一步创新民主生活、信访与巡视等常规化的诉求表达方式，尽快实现政务服务便民热线（12345）的全职能无缝衔接，不断扩充社区网格员及其工作内容，形成一条较为完整、高效的价值“表达-保障-反馈”链条，及时关注、回应与引导城市急剧转型中的民情、民生与民意。

（二）合力构建价值协商的可行机制

从根源上消除城市主体之间的价值分歧与矛盾，需要相关各方共同促成价值协商与沟通机制。其中，市、区级政府、街道（镇）以及社区居委会应当主动出击，根据管辖范围明确责任，牵头组织并联系争议主体参与座谈会、圆桌会、茶话会等共识性活动，引导双方、多方围绕焦点问题展开交流与谈判。在这一过程当中，各方主体可以增进互信与理解，培育彼此之间的合作理性，达成价值目标的最大公约数。与此同时，在涉及城市规划、建设与发展的重大议题上，也不能再继续推行“闭门决策”，而是要严格遵循科學、民主与合法决策程序，采取通气会、调研会、发布会等官方或非官方形式，接受社会各界的广泛质询，吸纳社会各方的利益偏好，将城市打造成为一个价值共建、共治与共享的公共空间。

（三）积极探索价值保障的实施路径

价值系统并不会自发地实现，而是依靠制度化的一连串控制机制。虽然大城市价值治理更多强调隐性的内在影响与效应，但却离不开显性制度与规范的有力承载。“没有制度治理外化于形的支持，价值治理只能停留于道德劝说的形而上层面而无法落地，在形而下层面对有利益偏好之常人的行为缺乏影响力和约束力”。[23]因此，各大城市应该基于自主立法权限，在制度设计中嵌入价值治理的基本内核，为破解城市发展的深层障碍提供最新依据。例如，深圳市在全国率先出台《深圳经济特区城市更新条例》，以此创设解决“钉子户”的长久之策。另外，对于涉足非正式制度规范的社会生活领域，则要通过更鲜明的形式予以声讨与谴责，采取曝光、规劝、黑名单等一套“组合拳”，集中纠治形形色色的价值偏差问题。同时，充分借助于大数据应用技术，加速建立健全城市信用体系，编织较为完善的城市价值规范网络。

（四）不断夯实价值自信的深厚根基

民族的才是世界的。“把中国实践总结好，就有更强能力为解决世界性问题提供思路和办法”。[24]大城市价值治理既要“古为今用”，也要“洋为中用”，不仅应当植根于源远流长的中华文明，也应当对西方价值理念进行辩证取舍，聚焦全球城市治理难题，广泛吸收积极成分，摈弃消极因素。在明确这一点之后，可以相应展开城市价值宣传与推介活动，树立鲜明的社会典范与榜样，激发公众产生价值共鸣与归属感，提高基本的价值判断与甄别能力，自发抵御外来不良的价值倾向。而且，大城市价值治理是一项系统工程，应当通过综合、源头治理，从整体上打造城市品牌与形象，在对外交往中逐渐提升知名度。如此，方能构筑城市价值堡垒，从容应对和防范全球化风险。

参考文献：

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