生态环境修复行政代履行制度的立法检视与完善

2023-06-23何家骆

知与行 2023年1期

何家骆

［摘要］目前生态环境修复的追责制度立法设计走入了去“行政化”的误区，将行政代履行引入到生态环境修复中打破了公私对立的二元治理模式，化解了生态环境修复领域行政义务的执行困境。检视当前生态环境修复代履行制度立法现状，发现其存在代履行内容无法涵盖“生态环境修复”、有关代履行主体确定的规范混乱、义务人不确定时的授权性规范与代履行的收费准则缺失等问题，与精细化的生态环境修复不相符，造成实践中代履行制度在生态环境修复方面难以有效发挥作用。立法者应以完善生态环境修复代履行制度的核心规则为重点，采用渐进式立法路径，在《环境保护法》中对其作出原则性的规定，继而重点细化、明确不同领域生态环境修复中代履行的内容。

［关键词］生态环境修复；代履行；去行政化；立法路径

［中图分类号］D912.1 ［文献标志码］A ［文章编号］2096-1308（2023）01-0064-10

一、问题的提出

党的十八届三中全会首次提出要“健全环境治理和生态修复制度”后，生态环境修复作为救济生态环境损害的主要途径，逐步成为立法和司法领域的热点问题。遗憾的是，学界对其认识莫衷一是，无论是理论上“生态修复”和“环境修复”之争，抑或是立法中生态环境“修复”与“恢复”的混用，均表明对生态环境修复法律制度存有较多困惑与偏见。［1］目前，生态环境修复的追责中“去行政化”逐步成为生态环境修复制度的设计趋向，立法开始支持通过司法救济方式应对政府失灵和环境公益问题。［2］但将司法救济方式作为生态环境损害救济的主要方式，其合理性有待考究。一方面，国家以司法救济途径解决生态环境损害的立法目的是希望借助社会力量弥补行政救济之不足，但立法有关生态环境修复之定位并不意味着可取代行政手段在解决生态环境损害问题中的地位。另一方面，司法权参与社会治理的过程，打破了传统司法和行政规制框架，过度依赖司法方式解决生态环境修复问题也可能对行政权产生不当干预。

就修复受损生态环境而言，行政规制具有高效性、有效性和专业性特点，理应发挥更重要的作用。行政代履行作为环境行政规制体系的重要组成部分，是行政机关进行环境治理的重要手段之一，在其他国家被广泛应用于生态环境损害救济中。但与域外相比，我国生态环境修复中代履行立法相对滞后，现有法律规则存在疏漏，与精细化的生态环境修复不相符，造成实践中代履行制度在生态环境修复方面难以有效发挥作用。因此，立法上亟须更为精细化的制度设计以实现生态环境修复行政代履行制度功能发挥作用。

二、生态环境修复中行政代履行之引入

过去在“有限政府”理念下，行政权受到法律严格控制，私人范畴不受公法无故干预。［3］ 14120世纪60年代以来，随着公共事务中诸如环境污染、消费者等新问题出现，致使行政权的规制领域不断扩大。而行政权扩张一方面维护了公共利益，实现了公共政策，另一方面容易引发权力寻租、公共服务质量下降等问题。因此，面对生态环境修复中环境问题恶化、行政执法不足的现实困境，立法设计上应坚持强化环境行政权，同时考虑引入私主体，借用私权因素制约环境公权，而“生态环境修复行政代履行”恰好是二者有机结合的典范。

（一）生态环境修复中引入行政代履行制度之价值

随着工业化、城市化的发展，人们不得不生活在一个“风险社会”，这种风险向行政权提出了“新挑战”，促使行政机关职能由促进经济发展转变为平衡多方利益，并尽可能地维护社会公益、抵御社会风险。在环境治理领域，“风险社会”带来的挑战尤为明显。环境利益的多重性决定了解决环境问题无法仅依靠私法救济，应当综合利用公私法手段进行规制。［4］因此，未来代履行制度必将在生态环境修复中发挥极为重要的作用。

1.确保生态环境修复义务得以切实履行

生态环境修复实践中经常出现义务人不履行修复义务的情形，究其根源在于“违法成本过低”，因此扭转当前困境的关键即为加大违法成本，倒逼义务人自觉守法。从经济学和财富最大化的视角来看，法律的基本功能就是改变激励因素。［5］环境行政机关一旦运用代履行措施，就代表着义务人不仅要支付修复生态环境的费用，也要接受相应的行政处罚，较之以往违法成本显著升高，如此从根源上激发了义务人履行修复义务的积极性。此外，引入代履行制度可以借助市场上第三方专业修复能力，一定程度上降低了生态环境修复义务的履行难度。

2.以间接强制实现环境私权对环境公权的制衡

“穷尽间接强制才能适用直接强制”是现代国家行政执法之潮流。纵观我国现阶段环境法律规范，直接强制执行方式大行其道；与之相比，间接行政强制在法律中寥寥无几，有悖于现代行政执法之理念，将代履行制度引入环境法领域顺应了现代行政执法之趋势。同时为保护公民环境权，代履行作为间接强制措施其行使必定会受到法律严格限制，立法者為此常常采用“私权因素参与到公权治理”的理念。环境行政机关“委托”或“指定”私主体履行修复义务便是如此——引入第三方，借用温和、劝导性的间接强制措施起到了约束环境公权的目的，并通过环境私权实现了行政主体实施环境公权效果的双重目标。

（二）生态环境修复中引入行政代履行制度之理论

理论是制度构建的价值原点和逻辑起点，生态环境修复代履行制度的构建与完善离不开坚实的理论基础。学界关于环境行政代履行的理论大致有：公私合作理论、污染者担责理论、最小损害理论等。生态环境修复作为生态环境领域的重要内容，理应遵循上述原则，由此笔者择其中与生态环境修复关系密切的几个重要原则进行简要阐述。

1.公私合作理论

与传统意义上的“行政”——即命令与服从不同，近现代民主社会，行政权被公认为是源自公民权利，行政的目的也转为实现公民权利。在行政过程中，公民权利一定程度上介入到行政权，这就改变了原有行政主体与行政相对人的对立与抗衡，使双方转向合作，从而使行政活动充分体现民意。在我国生态环境修复领域，环境问题作为综合性问题，仅由政府治理远远不够，公私合作的理念逐步得到认可。例如，2015年国务院印发的《关于推行环境污染第三方治理的意见》和党的十八届三中、四中全会都提出吸引社会资本进入环境治理领域以提升环境治理效率。

2.污染者担责理论

污染者担责理论，产生于20世纪70年代，由于该原则弥补了环境负外部性的不足，保护了环境资源，很快就被写入各国环境基本法律和国际公约之中。我国《环境保护法》中的“谁污染谁治理”的原则就源于此，明确该原则促进了环境污染的责任认定和承担。作为生态环境修复中代履行制度，该原则是通过义务人缴纳代履行费用的方式来实现的。

3.最小损害理论

最小损害理论，源于19世纪德国，该理论的出发点在于平衡法益，在普通法系国家体现为“适当性原则”，罗马法系国家中则体现为“比例原则”。环境行政代履行的主要目的在于保护改善环境，与刚性行政处罚、直接强制相比，作为柔性措施的代履行在实现生态环境修复目标的同时，给予行政相对人更多的选择机会，减轻了双方主体之间的矛盾和对抗，同时调动了第三方主体参与到环境治理之中，协调了各方主体的利益，促进了各方共赢，与最小损害理论目标相一致。

三、我国生态环境修复行政代履行制度立法现状之检视

（一）生态环境修复行政代履行制度的规范梳理

基于《行政强制法》以及环境领域单行法律的制定及完善，我国已初步建立起了生态环境修复代履行制度。2011年审议通过的《行政强制法》首次以基本法形式对代履行制度作出普遍授权——《行政强制法》第50、51、52条分别明确了生态环境修复领域代履行的适用条件、应当遵循的规定和适用程序。此外，在执法过程中环境行政机关除了应遵守《行政强制法》的基本规定外，也应遵照环境单行法之规定。但纵观现有环境法律体系，《环境保护法》对行政代履行尚未作出明确规定，一些环境单行法虽涉及部分代履行内容但极为稀少，可见我国尚未形成代履行制度统一性的专门立法，这使得“代履行”制度在环境保护领域适用范围受到限缩。

为使生态环境修复领域现行立法内容更为直观呈现，笔者以表格形式对我国部分环境单行法律中关于生态环境修复代履行的内容进行了梳理，详见表1。

（二）现行生态环境修复行政代履行制度的规则缺陷

纵观上述涉及“代履行”的法律规范，都仅授予环境行政主管部门对某些事项启动代履行制度的权力；仅规定环境行政机关可采用指定或委托形式选定代履行人；仅简单说明履行费用由“义务人”承担，除此之外“代履行”的含义以及运行程序等核心内容尚不明确抑或缺失。［6］96由此可见，我国环境立法仅将私权因素初步引入到环境执法中，核心规则的设置有所缺失所构建起的代履行制度体系亦不完备。

1.代履行内容无法涵盖“生态环境修复”

当义务人违法行为造成生态环境损害，且不履行被施加的生态环境修复义务时，行政代履行制度就与生态环境修复追求的实效性高度吻合。［7］97当前学界对行政代履行制度是否包括生态环境修复存有疑议。部分学者认为《行政强制法》第50条已经将生态环境修复纳入到代履行制度，但持否定态度的学者指出，“排除妨碍、恢复原状”作为一种民事侵权法律责任承担方式本质上属于私法责任。另外，还有学者从立法技术角度论证，即使《行政强制法》第50条以“等”外等的非穷尽列举方式对义务人的义务作出规定，但内容粗略显然无法满足生态环境修复的精细化要求。在此，笔者以为考察代履行制度是否包含“生态环境修复”，首先应区分一般代履行与立即代履行我国《行政强制法》第50条、第52条以有无前置命令为判断标准对二者作出了界分。前者以行政命令为前提，只有在义务人确定不履行时，行政机关才能代为履行。后者只要符合法定条件，行政机关即可代为履行，其目的在于保障紧急情况下可能或已受损的公共利益。，在此基础上再对相关法律规范予以分析得出代履行内容无法涵盖“生态环境修复”的结论。

首先，一般代履行的内容仅与生态环境修复部分内容产生重叠，与生态环境修复理想目标相差甚远。以“行政命令”之具体规定为视角，由表1相关单行法中代履行适用条件可知，我国环境行政命令大体包括三种：责令恢复原状、责令限期治理以及责令改正。例如，《森林法》第81条和《草原法》第71条的责令恢复植被或林业，其针对恢复客体为单一化环境要素或事项，明显无法囊括整个生态环境修复的内容。责令限期治理具体可分为两种类型：清除污染和限期治理。2020年生态环境部发布的《生态环境损害鉴定评估技術指南》第一部分总纲将“污染清除”作为环境修复的前置程序予以明确，并准确界定了“清除污染”“环境修复”和“生态环境恢复”三者含义，可见清除污染并非生态环境修复；而限期治理虽然在内容上包含清除污染和部分生态环境修复，但涉及的环境要素过于简单达不到生态环境修复目标要求。责令改正的内容则较为宽泛，一般来说涵盖了上述责令恢复和责令限期治理，现有环境单行法中仅有《土壤污染防治法》第45条规定了责令改正内容包括土壤修复义务。但如前所述土壤修复是浅层次修复，类似于环境修复尚无法称之为生态环境修复。因此，即便责令改正内涵广泛涉及前述两种行政命令，但无法被认为包含了生态环境修复的所有内容。

其次，立即代履行的一般性规定是《行政强制法》第52条，规范中立即代履行对象为“清除污染物”与生态环境修复在含义上有明显差异。简言之，“清除污染物”是生态环境修复的前置程序，一般可等同于前文提及的“污染清除”，而生态环境修复的范围深度明显要超越前者。

2.现有代履行主体规定不能满足生态环境修复要求

生态环境修复是一个技术复杂、过程漫长的综合性系统治理工程［8］，代履行主体作为生态环境修复的主要参加者，其甄选对生态环境修复目标之完成起着至关重要的作用。我国现有生态环境修复代履行主体确定之法律规范存在以下几个问题：

首先，生态环境修复领域有关代履行主体的法律规范尚不统一，大多数环境单行法倾向于授权环境行政机关自为代履行。虽然《行政强制法》明确赋予行政机关及第三人代履行权，但具体到某一领域则比较复杂。例如，《森林法》第81条规定林业主管部门可依法组织代履行；《土壤污染防治法》《水污染防治法》分别确定了“委托”和“指定”两种方式选定“第三人”为代履行主体；《固体废物污染环境防治法》则分别在第108条和第113条赋予“有治理能力的单位”“生态环境主管部门”两者均具有代履行的主体资格。

其次，环境行政机关自为代履行主体存在极大风险，其合理性存疑。一是行政机关自为代履行与行政直接强制之间的区别在哪里？二者除去适用条件和程序上的部分区别，其差异在实践中十分轻微，容易导致行政机关通过自为代履行谋利。二是行政机关本身具有局限性，在任何时候都可能出现推诿、拖拉等情况。而第三人具有较强的专业性，比起行政机关更加迅速、专业和客观，能更好地完成生态环境修复的目标。［9］102

最后，选定“第三人”代履行的程序性规定缺失。《行政强制法》第51条作为代履行制度的程序性规则对第三人选定程序尚未明确，仅指出行政机关可采用“委托”方式选定第三人。环境单行法律则设置了“指定”和“委托”两种选定方式，前者主要体现在《水污染防治法》第85、88、89条以及《固体废物污染防治法》第108条，而后者体现在《土壤污染防治法》第94条。［10］此外，立法对第三人资格条件、选定过程公正性保障、选定后的监督等处于空白状态。

3.义务人不确定时授权性规范缺失

义务人的确定是行政代履行制度的关键环节，行政机关作出代履行决定书、针对义务人实施催告程序、费用缴纳等均围绕义务人进行。一般来说义务人应当确定，但由于环境污染行为发生时间距离认定责任的时间间隔过长，可能会出现土地使用权人已经发生变化的情况，例如，污染场地的历史数据因时间久远可能发生遗失，就会导致“土地使用权人”或“土壤污染责任人”难以确定。此时便会产生疑问：生态环境修复过程中若义务人暂且无法确定，环境行政机关为维护环境公益代为履行修复义务是否可归为行政代履行？

实践中诸如“常州毒地案”等问题均是在代履行义务人不确定的情况下，执法部门提前修复了受损生态环境，但当前法律缺乏对环境行政机关的授权性规范，导致行政机关“代替履行”转变为事实上的“责任转移”［3］147，使政府成为环境破坏的“买单人”。因此，在生态环境修复中义务人不确定时的授权性规范缺失将导致“环境责任”发生移转，只能由政府负担由此产生的高额代履行费用，最终必定影响到国家其他社会公共事业的发展。另外，真正义务人逃避了破坏生态所应负的环境责任，有违“损害者担责”的原则。

4.代履行收费准则缺失

收取费用是代履行强制性的体现，也是区别于其他行政强制手段的典型特征。［11］代履行费用是代履行主体权利得以有效实现的重要保障性制度，该费用由义务人予以承担已经成为域外各国、地区构建代履行制度的基本共识。在生态环境修复中行政相对人负有生态环境修复的法定义务，而第三人参与到生态环境修复中的目的是追逐利益。代履行费用收取准则的立法完善是代履行制度在生态环境修复过程中发生效用的关键，只有确保第三人的利益，才能促使其依照行政委托合同履行义务，发挥其在生态环境修复中的积极性，最终保障行政目的及生态环境修复目标的实现。

近年来，代履行执法过程中经常会发生“天价拖车费”现象，侧面反映出代履行费用收缴法律制度仍不完善，有关代履行费用的收取范围、收取方式等方面立法都处于空白状态。如果代履行费用收取范围不确定，必定会引发义务人与第三人和行政机关之间的矛盾。目前各国对代履行费用支付方式规定不一，大致可分为事前缴纳和事后缴纳两种，两者各有优劣。前者会对义务人造成一定的心理压力，迫使其自觉履行义务，起到了执行罚的作用；后者则便于结算，避免多退少补。［6］97而我国立法上收费方式的空缺必定会影响到代履行制度的运行，容易引发权力滥用。

四、生态环境修复行政代履行制度的立法完善

（一）生态环境修复行政代履行的立法思路之明晰

我国目前没有统一的生态环境修复行政代履行法律法规，导致上位法与下位法冲突不断。借鉴域外立法经验，今后可在环境法律体系中以专门、统一性的立法对生态环境修复代履行的基本原则、基本内容予以统摄，继而重点细化、明确不同领域生态环境修复中代履行立法。

首先，环境单行法律都属于特别法，以一般法的补充形式而存在，内容更具针对性。因而不同环境单行法中关于代履行的程序、主体等规定可以有所差异，但必须非常明确。根据法制统一和生态环境修复中代履行自身的特点，凡是可以适用代履行的领域，该领域就应当包含代履行的相关内容。

其次，《环境保护法》身为环境基本法，应从全局视野规范环境行政代履行制度最基本的原则、适用主体、程序，使每一条法律规范的产生都源于一种目的。［12］如此即便环境保护领域内容广泛，特别法对部分内容未予以明确，环境行政机关执法中也可“有法可依”。

最后，《环境保护法》在行政代履行内容设置上应与《行政强制法》相衔接。按此立法模式要求，在所有可适用环境行政代履行的领域，条件成熟后皆要制定、修改、补充、完善与环境行政代履行内容相关的法律规范，以达到上位法与下位法相统一、一般法与特别法相配合的理想状态。

以我国目前代履行的立法现状来看，若将生态环境修复行政代履行相关的环境单行法、基本法全部进行修改、补充，实为一项浩大的工程。现阶段，应采用渐进式立法路径，以完善《环境保护法》关于环境代履行内容为长远目标，以补充、完善环境单行法关于生态环境修复内容为当前立法工作的重点。

（二）生态环境修复行政代履行制度核心规则之设计

当前《行政强制法》中涉及代履行的主体和程序的内容比较明确，但缺乏履行费用相关的规定；而环境单行法中问题更为严峻——履行主体、费用、程序等规定尚不明确、统一，部分核心规则更是直接缺失。要想充分发挥代履行制度在生态环境修复中的功能，必须对相关核心规范予以完善。

1.明确代履行的内容包括生态环境修复

发挥代履行制度在环境治理中的功能优势，关键在于在立法上必须明确环境行政机关具备生态环境修复代履行权。然而，可以确定的是代履行的内容尚无法涵盖生态环境修复所有内容。

笔者认为，无论是一般代履行抑或是立即代履行，都是代履行制度的重要组成部分，在生态環境修复中皆可发挥重要作用。因此，两者在内容上理应包含“生态环境修复”这一关键内容。就前者而言，立法者首先应赋权行政机关通过行政命令促使义务人修复受损的生态环境，其次在义务人不履行法定修复义务的情况下，可授予行政机关自为代履行的权力予以兜底。《行政强制法》中后者明确不被包含在内，若突然将生态环境修复内容纳入到立即代履行制度中，对现有立法冲击过大，有待商榷。但基于生态环境修复问题紧迫性特点考虑，笔者认可立即代履行制度应包含“生态环境修复”的内容，待条件成熟后后续立法可考虑将其纳入到立即代履行中。具体来说，可在《环境保护法》中将生态环境修复的内容纳入到一般代履行中，以衔接《行政强制法》相关规定，为代履行制度在生态环境修复中发挥作用奠定理论基础。

2.构建生态环境修复中代履行“第三人”选定程序

要解决代履行“第三人”的选定问题，前提是要明确代履行“第三人”和行政机关之间的法律关系，因为它决定了第三人作为履行主体的资格、在履行之中的权利与义务。［9］102我国学界通说赞同两者之间是私法关系，［13］如学者杨欣将其界定为“民事委托代理关系”［14］。另有学者认同两者之间属于公法关系。具体来说其中另有分歧：一方面，有学者认为可以将代履行“第三人”定位为行政助手，此时第三人代履行并不具备独立主体资格，是行政辅助者的角色；另一方面，有人将两者的关系界定为行政协议。该观点认为第三人之所以代义务人履行义务，是因为与行政机关达成了行政协议，由此具备了独立的法律地位，而非附属于行政机关。笔者赞同将两者界定为公法关系，在此基础上更赞同将行政机关和第三人的关系界定为“行政协议”。鉴于此，代履行“第三人”的选定程序就可以“行政协议法律关系”为中心展开。另外，前文述及的“委托”和“指定”两种选定代履行第三人的方式，前者明显更契合两者间的关系。但“指定”一词同样具有适用空间，并且为生态环境修复中代履行“第三人”的选择提供了一条特殊路径。

一般情况下，行政机关应优先选择以“招投标程序”选定实际代履行第三人，具体程序可参照《政府采购法》相关规定，采用公开招标、竞争性谈判等方式。合适的代履行第三人选择之后仍应遵循一定的程序性规定。行政机关应当发布公告，说明选定中标者的理由，接受公众的监督，允许他人在公示期间提出异议。鉴于生态环境修复属特别的重大代履行事项，为方便选出优秀代履行人，还应强化公众参与，可考虑通过举行听证会等方式吸纳公众学者的意见。此外，有些情况下环境污染破坏后再选定代履行人进行生态环境修复为时已晚，生态环境修复的紧迫性与漫长烦琐的超投标程序存在一定的矛盾。因此，紧急情况下立法可赋予行政机关“指定”代履行人的权力。而被指定的代履行人范围确定仅需引入风险预防性原则，政府可以事先建立专业性网站，符合要求的主体均可申请注册，然后对其代履行资质进行审查，对筛选合格的单位可进行归类建立数据库。那么紧急情况下，就可通过“指定”方式在提前建立的数据库中确定代履行人。

3.明确义务人不确定时的法律授权

生态环境修复代履行作为一种间接强制措施，必须在法律授权的情况下方可行使。《行政强制法》明确规定行政代履行实施的条件之一便是具有确定的义务人，但由于该法制定较早，大多数生态环境领域的法律尚不成熟，现阶段关于义务人不确定时代履行如何实施，成为生态环境修复代履行面臨的首要问题。

笔者认为，解决“代替履行”变成事实上的“责任转移”问题，首先应明确义务人不确定时行政机关实施代履行的条件。该实施条件的明确可借鉴域外经验，美国《超级基金法》第104条明确规定行政机关采取清除危险物质、污染物修复行动的条件，是以是否存在释放威胁并危害公共健康或福利为前提，而不是必须要有确定的义务人。由此可以把“是否存在不可承受的环境风险或危害公共健康安全”［3］147作为行政机关启动生态环境修复中代履行制度的前提条件，而非必须要有确定的义务人。其次，当代履行程序启动后，不可使义务人永远处于不确定状态，行政机关有责任根据相关法律及时确定修复义务人。现代环境司法实践中，生态环境补偿诉讼和环境公益诉讼对责任人的确定起到了重要引导作用，我们也必须清楚责任人并不一定要等到诉讼终结后。例如，美国为解决义务人难以确定问题，《超级基金法》创造性地提出了降低证明标准的思路，通过追责“潜在责任人”的方式，迅速确定了环境污染、破坏责任人。该规定为我们确定义务人，明确相关立法起到了一定引导、借鉴作用。

4.完善生态环境修复行政代履行费用收缴准则

生态环境修复行政代履行因涉及环境问题，修复成本高、周期跨度大，履行费用庞大、计算复杂，理应明确履行费用缴纳的具体内容。域外国家关于代履行费用收缴的规定大体上都是以行政权保障代履行费用的收缴，具体制度的构建可以划分为三种模式，［6］99详见表2：

模式一中奥地利的行政机关被赋予了极大的权力，与我国行政法律制度冲突，并且事前征收、赋予行政机关事后征缴权仍不能从根源上解决义务人抽逃资金、变卖和挥霍财产的问题，因此不宜采用该模式。模式二、模式三，在具体制度设计上行政执行力相对较弱，加之对国情的契合，可以作为借鉴对象。另外，与法国的押金制度相似，美国的超级基金制度取得了巨大成就，成为世界各国生态环境保护领域借鉴的模范，对我国建立类似的专项生态环境修复基金机构也起到了积极的引导作用。［15］

笔者认为，可借鉴域外经验，同时结合环境修复的特殊性和我国法律实践经验，构建我国生态环境修复代履行费用收缴的具体制度。根据以往的经验可知，代履行费用收缴问题的核心在于怎样使义务人真正缴纳代履行费用，做到责任由破坏者承担。立法上可以同时强化公权与私权在生态环境修复中代履行制度中的作用，以促进履行费用的收缴。具体来说：以构建生态环境修复代履行专项基金为重点，同时要授予环境行政机关通过强制方式收缴代履行费用的权力进行兜底。

一方面可以借鉴美国和法国的基金制度经验，设立生态环境修复中代履行的专项基金，同时配置相应的监管措施，以保证该款项专款专用。义务人提前缴纳的押金可以先纳入此专项基金中，再由基金垫付修复生态环境所需要的所有费用，最后根据多退少补的原则对义务人进行退还或者追偿。［6］100这种制度设计的最大优势在于符合生态环境修复的及时性要求，代履行不会因为费用问题而暂停。另一方面，当私权无法保障代履行费用收缴时，国家就有责任改变私权规制模式，通过引入公权来保障第三人私权利益。当义务人没有提前缴付“押金”或存在逃避修复责任的行为时，立法者可赋权环境行政机关以行政强制保障代履行相关费用的实际收缴。该程序的启动，可由基金主管部门向专门征收行政机关提出申请，情况属实再由该征收机关向义务人收缴代履行费用。

结语

当前我国生态环境修复目标的实现主要寄希望于“司法修复”制度，但此种越过行政修复手段的做法在学界饱受争议，并引发了大量实践问题。创造性地将行政代履行引入到生态环境修复制度中，一定程度上化解了行政执法的困境，但该领域仍有诸多问题，生态环境修复中代履行制度的功能发挥，有赖于立法者做出积极表率。因此，理论上有必要对生态环境修复代履行制度的立法思路以及核心规则的构建、完善进行探讨。鉴于文章篇幅有限，对行政修复制度中其他行政修复方式笔者尚未一一阐述。

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