耕地流转与农业规模化经营关系研究——以四川省为例

张友才 林俊

为了解当前四川耕地流转现状及动态变化趋势，客观反映流转过程中存在的困难和问题，国家统计局四川调查总队于2022年11月在四川全省开展了耕地流转推动农业规模化经营专题调研，在21个市州中选取47个产粮县的234个行政村，涉及1.9万户农户和92.1万亩承包经营耕地。调研结果显示：四川耕地流转活跃程度高，流转规模大，新型农业经营主体数量增加，种粮面积不断扩大，但制约耕地流转效能、效果、效益的因素依然存在，需采取措施进一步改进优化。

一、耕地流转跑出“加速度”，规模化经营程度提高

近年来，四川农村耕地流转活跃度提高，流转规模有所扩大，以规模经营为代表的规模户（家庭农场）、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体增加，种粮面积不断扩大，耕地流转价格总体平稳，全省农业规模化经营程度不断提高。

（一）耕地流转速度加快，规模化经营趋势明显

当前四川农村青壮年劳动力相对缺乏的现象较为普遍，雇佣劳动力成本高，生产效率较低，部分农户已经不完全具备种植能力，部分具备种植能力的农户由于种植业性价比低而不愿种植。受小农户生产经营成本高、效益低的影响，传统单家独户组织农业生产的模式已逐渐脱离时代发展需要，部分农户逐渐退出直接经营耕地的行列，转而将承包耕地流转出去，规模户（家庭农场）、农民专业合作社、农业企业等新型规模化农业经营主体应运而生，因规模化生产的持续需求，流转经营耕地越来越多，助力了全省耕地加速流转。

（二）新型农业经营主体增多，种粮面积持续扩大

近年来，四川省先后出台多项政策文件，以培育新型农业经营主体为抓手，从指导服务、培育激励、市场竞争等方面建立支持耕地流转的政策体系，促进耕地利用向规模化、机械化发展。初步统计，2022年底，四川共有家庭农场22万家，较2020年底增长29.4%。各市州积极通过耕地流转发展农业生产。截至2021年末，德阳市发展种植业规模户2577家，家庭农场9365家，农业产业化企业295家。达州市2019年到2021年的3年时间，家庭农场由3000余家增至12000余家，农民专业合作社数量由3452家增至5176家。对全省234个行政村的调研显示，目前有耕地经营的规模户（家庭农场）达1042户，比上年增加135户，增14.9%；有耕地经营的农民专业合作社417家，比上年增加9家，增2.2%；有耕地经营的农业企业158家，比上年增加8家，增5.3%。

在促进新型农业经营主体发展的同时，四川采取措施加强耕地用途管制，压实责任“保粮田”，在全省范围内推行“田长制”，签订耕地保护责任书，压实镇、村、组、种植户四级耕地保护责任，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。开展已建高标准农田“非粮化”问题整改，持续巩固“大棚房”整治成果，协助做好“耕地卫片执法”问题整改，加强土地流转用途监管，确保粮食种植面积只增不减，质量只升不降。参与调研的234个行政村中，普通农户种粮44.9万亩，比上年增加1.3万亩，扩大3.0%；有耕地经营的规模户（家庭农场）种粮8.4万亩，比上年扩大0.7万亩，扩大9.5%；有耕地经营的农民专业合作社种粮4.7万亩，比上年扩大0.05万亩，扩大1.0%；有耕地经营的农业企业种粮2.2万亩，比上年增加0.8万亩，扩大59.3%，规模经营户种粮面积持续扩大。

（三）耕地流转价格总体稳定，地区间价差较大

调研显示，2022年四川全省每亩耕地每年的流转价格基本维持在300—600元之间，未出现剧烈波动，价格总体较为稳定。分用途看，种植果蔬的耕地流转价格较高，每亩流转价格在450—800元之间，种植粮食的相对较低，在200—500元之间。据邛崃市某规模户介绍，2020—2022年三年间，自己流转耕地的价格分别为794元、800元、806元，价格变化不大。成都市郫都区某种植大户介绍，自己流转耕地200亩，连续三年每亩价格均为900元，价格一直很稳定。绵阳市涪城区反映，2022年本区耕地流转价格基本稳定，一等平坦肥沃田（地）均价为900元，二等耕地为350元，山坡地为30—50元/亩。

虽然耕地流转价格总体稳定，但各地区间价差却比较大。由于耕地资源分布不均，光温水条件不一，在光温水匹配较好且耕地缺乏的地区，耕地流转价格长期居于高位。调研显示，攀枝花米易县建设大棚等设施的耕地每亩流转价格维持在4000—5000元，即使未建设施的平整耕地，每亩流转价格依然高达2000—2500元，明显高于省内其他地区。剑阁县每亩耕地流转费为普通户之间100—200元，普通户与规模户之间120—500元，普通户与农业种植专业合作社之间100—500元，即便是普通户与农业产业化龙头企业之间的流转价格较高，也仅为200—600元，与米易县相比价差巨大。

二、耕地流转存在薄弱环节，规模化经营受到制约

尽管耕地流转速度不断加快，规模化生产趋势更加明显，但流转过程中还存在一些薄弱环节，如相关服务缺位影响流转效能，监管缺乏导致效果不理想，成效评价机制不健全导致效益不明显等。

（一）耕地流转服务缺位，效能不充分

一是政策宣传缺位，流转顺畅性受限制。四川人均耕地较少，农户承包地相对分散，要转分散为集中，涉及的农户多，思想不统一，工作阻碍大。政府在耕地流转方面的政策宣传不足，工作效能没有充分发挥，导致农民对政策的理解和把握不够，部分地区农民在外从事非农行业，短期内虽不会回乡务农，依然将耕地视为“退路田”而不愿流转。由此导致耕地连片流转难，大面积机械作业难以实现，限制了新型农业经营主体进一步扩大规模。如，广汉市小汉镇种粮大户张某表示，自家家庭农场经营500余亩耕地，由于2022年种植收益好，计划继续扩大规模，但本村可供发展的耕地有限，部分农户不愿流转，导致无法在本村扩大规模，只得在邻村流转耕地，但两地距离间隔增加了生产和时间成本，不利于规模化发展。

二是政府职能缺位，影响经营积极性。部分新型农业经营主体负责人反映，在农村土地流转引发纠纷时，地方政府职能缺位，给耕地流转和农业产业发展带来不利影响。如，邻水县某家庭农场负责人反映，部分村民从农场强行要回未满合同期限的流转耕地，既违反合同约定，又影响大面积耕作管理，不少村民喂养的家禽、牲畜肆意破坏农场种植的作物，影响生产。

（二）耕地流转使用监管缺失，效果不够理想

耕地流转是一个全方位服务和监管的过程，不仅要做好流转过程中的服务，还要加强对流转后耕地用途的监管，确保流转效果。调研显示，目前耕地流转使用过程中，不同程度存在管理缺位、程序不规范的情况。

一是专职机构人员不完备，管理职能缺位。在事业单位改革后，乡镇普遍存在农经管理人员流失的情况，农村耕地承包、管理、流转缺乏专职部门和队伍，个别乡镇甚至没有农业经济管理干部，农经工作职责不明、管理不到位。

狭义的转型升级，主要是指企业转型升级，是企业的产业结构高级化的过程，其关键因素在于技术进步和应用，配套措施包括政策和资金的扶持，主要范围由产品、流程、渠道、技术、人才的全面数字化转型升级所构成。

二是项目用途出“红线”，存在违规隐患。个别流转项目在流转耕地上修建基础设施、临时性建筑，甚至修建永久性建筑，且未与耕地流出方签订复耕协议，流转期满后由谁复耕、复耕费用由谁支付等都无明确约定，部分流转耕地期满后难以复耕，这一方面会违反国家耕地保护相关政策，另一方面易招致流转耕地农户不满，引发纠纷。

三是合同契约精神较薄弱，双方维权困难。部分地区耕地流转仍以“口头协议”为主，未签订书面协议，发生纠纷时维权较为困难。部分地区虽然签订书面合同，但没有使用规范的合同文本，存在责、权、利关系不清的情况，不履约现象时有发生，耕地流转效果受到影响。

（三）耕地流转成效评价机制缺乏，效益不明显

调研发现，当前耕地流转过程中，存在重流转缺监管的情况，镇（街道、乡）、村（社区）等有关部门不同程度存在流转协议“一签了之”的情况，缺乏对耕地流转成效的评价机制，导致耕地流转经济效益不高，社会效益欠佳。

一是耕地转而未生产，业主“跑路”现象时有发生。调研发现，由于盲目跟风，部分业主流转耕地后发现投入超预期，随即“跑路”。如，宣汉县某公司2018年10月在该县流转耕地110亩，拟投资2000万元修建生猪养殖场，因资金短缺，完成主体建设后处于停工状态已超过2年，目前仍没有投入生产的迹象。

■樊甲山/摄

二是产品产而未销，存在不同程度的资源浪费现象。近年来，受疫情、环境及行情变化影响，市场供求变化剧烈，部分农产品滞销导致资源浪费现象时有发生。万源市某农业合作社负责人反映，其流转耕地主要种植中药材，但由于疫情影响，外地客商上门收购少、价格低，生产的产品不得已部分存放在家中，部分产品干脆不收获，极大地浪费了生产和耕地资源。

三是农户转而未见效，流转收益难以兑现。部分地区在耕地流转用于发展生产的过程中，流转户与农户签订协议，前期将农户投入的耕地、劳动力等生产要素兑换成积分，后期产品销售后按积分分配收益，但部分项目由于自然灾害、经营不善等多种原因导致农户无法按时取得相关收益。据大竹县某家庭农场负责人表示，该农场2014年流转耕地210亩用于发展火龙果、蔬菜种植和牛蛙养殖，但受2021年洪灾影响，损失达500余万元，目前资金紧张，各项生产虽还在进行，但短期内扭亏难度较大，无法按时兑现农户相关收益。

三、加强耕地流转服务监管，提升规模化经营质效

改进耕地流转服务监管方式方法，增强流转实效，要从加强服务，培育市场主体，推动耕地规模化经营等方面入手，加大政策支持力度，确保多方受益。同时，探索建立流转耕地种粮机制，更好维护国家粮食安全。

（一）整合项目投资，加快基础设施建设

建议整合部门涉农项目投资，集中部门优势取得整体效益。一是扎实推进高标准农田建设，以农田建设助力农业产业标准化、规模化、集约化发展。二是改造升级高标准农田田间道路建设，进一步完善高标准农田建成区“路网”布设，为中、小型农业机械推广使用提供便利条件，为规模化生产奠定良好的基础条件。三是健全农田水利设施管护机制，加强水库维修养护和塘堰整治维修，鼓励村（社区）、农户、农民合作组织等兴修小型农田水利，保障农业生产用水。四是加强农村地区网络建设，提升网络覆盖度，聚焦农村网络深度覆盖和高质量发展，为畅通市场信息、直播以及电商销售创造条件，畅通农产品销路。

（二）完善流转机制，引导规模生产经营

一是规范耕地流转行为。加强对耕地流转过程的管理，从耕地经营权流转条件、办理程序、流转年限、租金水平、纠纷调节、权益保障等方面建立制度框架，规范耕地经营权流转行为，防止出现流转年限到期后“漫天要价”或强制流转农户耕地等问题，依法保护耕地流转双方权益，稳定耕地流转关系，确保耕地流转规范有序。二是建立耕地流转激励机制。从政府补贴的角度研究激励耕地流转机制，建立健全相关政策措施，主要保障新增补贴用于新型农业经营主体和流转耕地的农户，引导和鼓励农户更加积极开展耕地流转。三是突出政策导向引导规模化经营。突出政策导向作用，制定相关扶持政策时向大规模连片经营的新型农业经营主体倾斜，鼓励新型农业经营主体开展适度经营，取得规模效益。

（三）加大扶持力度，稳定经营主体利益

一是增加新型经营主体的直接补贴。转变惠农政策补贴形式，建议国家惠农补贴资金增量向种粮大户、种粮家庭农场等倾斜，引导种粮经营主体扩大规模，增强种粮增收的预期，提高种粮大户、种粮家庭农场的种植积极性。二是加大政策性农业保险支持力度。支持保险机构开发适合农业经营主体的商业保险产品，积极推进价格保险、收入保险、天气指数保险等试点，鼓励新型农业经营主体购买各类保险，并给予一定比例保费补贴，提高经营主体抗风险的能力。三是探索建立农业金融支持体系。完善创新涉农金融服务机制，降低对规模经营主体的授信门槛，探索耕地承包经营权、集体建设用地使用权抵押融资，鼓励社会资本投入农业领域，创新金融产品，化解“融资难”问题，确保生产资金不断链。

（四）建立流转耕地种粮机制，维护粮食安全

建议按流转耕地面积的多少，确定一定的种粮比例系数，确保耕地流转流而有向、流而有序、流而有效，努力推动流转耕地越多、种粮面积越多的良性循环，不断提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。对流转耕地的“非粮化”使用，“非农化”经营，要综合运用政策、市场、法律等多种手段予以管控和惩治，引导经营主体将有限的耕地优先用于粮食生产，在稳定粮食生产的同时，适度发展经济作物。