新发展阶段实现乡村生态振兴的路径选择

于法稳 代明慧

党的二十大报告中提出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并指出中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同富裕的现代化、是物质文明和精神文明相协调的现代化、是人与自然和谐共生的现代化、是走和平发展道路的现代化。同时提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[1]。因此，要实现人与自然和谐共生的现代化，农村依然是主战场。乡村生态振兴既是实现人与自然和谐共生现代化的重要内容，也是重要路径与抓手。

新发展阶段，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。作为农村生态文明建设及人与自然和谐共生现代化的重要内容及抓手，实现乡村生态振兴既是实现社会经济发展远景目标的根本要求，也是实现“双碳”目标的有效途径；同时，也是全面实现健康中国战略的应有之义，更是提升乡村居民生态福祉、实现共同富裕的基本保障。

由此，全面分析新发展阶段实现乡村生态振兴存在的问题，提出有效路径及对策建议，具有重要的理论意义及实践价值。

一、乡村生态振兴面临的问题

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，国家出台了一系列政策措施，乡村生态振兴工作取得显著成效，农业绿色发展不断推进，农村人居环境整治成效显著，乡村生态保护与修复持续强化，同时，乡村生态振兴基础设施水平不断完善，为新发展阶段乡村生态振兴打下了坚实的基础。但相对于人们日益增长的美好生活需要以及时代需求变化，实现乡村生态振兴的任务依然艰巨，面临着一些困难和问题，需要采取更加有效的措施加以解决。

（一）生产方式绿色转型缓慢，生产环境健康水平亟待提升

党的二十大报告提出，“加快发展方式绿色转型”“实施全面节约战略”“发展绿色低碳产业”“倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”。当前，生态农产品的供给难以满足市场需求，迫切需要农业生产方式的绿色转型，提升生态农产品供给能力。但目前农业生产方式的绿色转型尚未全面实现，突出表现在如下四方面：一是农业生产投入品的绿色化程度低。农业生产中的投入品仍以化肥、农药、农膜等化学品为主，由于综合利用率低，导致农业面源污染，破坏了农业绿色生产的环境基础。有机肥、生物农药、可降解农膜等产品在农业生产中未得到充分推广与应用。二是绿色生产技术应用程度低。针对病虫害的绿色防控技术、有机肥替代化肥、测土配方施肥等绿色生产技术，往往停留在各类试验田中，没有大规模在农业生产中加以推广应用。三是农业废弃物资源化利用程度低。由于缺乏有效的市场化机制，当前以秸秆、农药包装物、废弃农膜等为主要内容的农业废弃物资源化利用没有得到有效推动。尽管一些地方进行了探索，但也仅仅是完整链条中的一个或几个节点，目前无法实现有效利用。四是循环型生态农业模式没有得到推广。农业面源污染的一个根本原因，在于人为将种植业与养殖业之间的生态链条割断了，阻断了两个系统之间的物质循环，一方面是化肥施用量越来越多，另一方面是畜禽养殖粪污成为污染源。高质量实现农业绿色发展，需要因地制宜重构循环型生态农业模式。正是由于上述问题的存在，农业生产方式绿色转型任务艰巨，农业绿色发展的生产环境健康水平亟待提升[2]。

（二）生态系统问题相互交织，生态环境质量需持续改善

一般而言，乡村生态环境质量是基于耕地、水域、森林、草地四大生态系统而言的。快速工业化、城镇化对这四大系统的影响越来越大，导致各种问题彼此交织、相互叠加，突出表现在如下四方面：一是耕地资源数量上的递减态势短期内难以扭转，尤其是优质耕地的占用依然呈现出刚性递增态势。同时，耕地质量总体欠佳，存有一定的土壤污染问题，而且主要污染物种类也比其他土地利用类型多。二是水资源短缺的同时，水污染立体化态势较为明显。众所周知，我国人均水资源仅为世界人均水资源量的四分之一，属于水资源短缺的国家之一。据《2021中国生态环境状况公报》，2021年，全国地表水监测的3632个国考断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面（点位）占84.9%，劣Ⅴ类占1.2%。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河主要江河监测的3117个国考断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占87.0%，劣Ⅴ类水质断面占0.9%。三是森林资源质量虽有所提高，但依然不能满足人民群众对良好生态的需求。根据第九次全国森林资源清查（2014—2018年）结果，我国森林覆盖率为22.96%，低于全球31%的平均水平，人均森林面积也仅为世界平均水平的1/4，森林资源总量相对不足、质量不高、分布不均的状况仍待改变。此外，进一步扩大森林面积的空间越来越小，难度越来越大，造林成本愈来愈高，而当前林业政策中有关补贴标准较少考虑造林成本，极大地影响了造林的积极性。四是草地生态恢复持续推进，生态服务功能得到提升，但在一定范围内依然存在超载现象。

（三）部分工程不注重实效，人居环境质量难以持续

■ 朱慧玲/摄

党的十八大以来，特别是《农村人居环境整治三年行动方案》实施以来，农村人居环境整治步入了快车道，农村人居环境质量得到一定程度改善。截至2021年底，全国农村卫生厕所普及率超过70%，生活垃圾进行收运处理的自然村比例稳定在90%以上，农村生活污水治理率达28%左右，95%以上的村庄开展了清洁行动，实现了村容村貌的明显改善。但在三年行动方案实施过程中，也存在一些问题，突出表现在如下三方面：一是注重工程建设，忽视工程实效。在推动农村人居环境整治中，尤其是厕所革命中，一些地方只注重改厕数量，而对工程是否能够发挥成效关注不足。二是技术模式标准不规范与盲目推广并存。全国不同区域的基层调研发现，在推动农村人居环境整治中存在着技术模式选择不当、技术标准缺乏规范等问题。同时，在一些特定区域的农村，缺乏适应区域气候特点、地理地貌特征以及社会经济、民族风情特点的农村人居环境整治技术，盲目将经济发达地区实践效果较好的一些农村人居环境整治技术引进来，导致“水土不服”。三是长效机制缺失，主要包括有效的多元化主体参与机制、设施管护机制、评估与监督机制等，长效机制的缺失是上述工程难以发挥有效作用的根本原因[3]。

二、实现乡村生态振兴的路径选择

实现乡村生态振兴目标，要在蓝天、碧水、净土、美居上持续发力，坚持量质并重、保护提升，推动形成资源利用节约高效、生态环境建设良好的农业农村绿色发展格局。为此，需要从组织、理念、体制机制、技术模式及法律法规等方面探索有效路径，高质量推进乡村生态振兴[4]。

（一）以组织强化领导乡村生态振兴

新发展阶段，各级党委政府要强化政治担当，加强对乡村生态振兴的全面领导。一是要从战略高度强化“两条底线”的责任意识。2022年，《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。各级党委政府应始终与党中央保持高度一致，严格落实地方主体责任，在全面推进乡村生态振兴战略中，坚决守住两条底线。二是注重专业能力的提升。各级党委政府在强化责任担当的同时，应注重提升专业领导能力、专业决策能力、专业管理能力、专业服务能力，为全面推进乡村生态振兴战略提供坚强的组织保障。此外，还需要充分发挥好基层党组织的核心作用。

（二）以理念创新引领乡村生态振兴

绿水青山就是金山银山的发展理念、低碳发展理念在推动社会经济高质量发展中已成为共识。生态优先、绿色发展已成为时代的主旋律。未来需要进一步创新理念，更好地引领乡村生态振兴的方向。一是要全面树立尊重生命、健康引领的发展理念。生态经济系统中的人、植物、动物等生物个体的健康，都要以清新的空气、洁净的饮水、优质安全的营养作保障。这将成为“十四五”乃至未来更长时期内，全面推进乡村生态振兴的核心理念、根本遵循。二是树立全域治理理念，确保乡村生态振兴取得实效。特别是在县域尺度上，全域治理理念体现了城乡生态治理之间的统筹、基础设施与长效机制的匹配等特点，是引领乡村生态振兴的关键理念。

（三）以规划布局指导乡村生态振兴

我国地域广袤，不同区域自然生态条件、社会经济发展水平及村落文化、民风民俗等都表现出明显的差异性。同时，全面推进乡村生态振兴的基础、重点领域等也千差万别，特别是乡村生态振兴的内容及其需求程度等更存在差异。此外，不同区域乡村生态振兴项目建设的成本也不相同。由此，需要对这些问题进行认真系统地研究，从国家层面对乡村生态振兴进行区域布局，划分出优先提升区、重点提升区、持续推进区等类型，并依据不同类型的特点，因地制宜确定各类型区乡村生态振兴的重点内容及优先顺序、资金成本匡算，选择相应的技术及模式，以保障质量及效果发挥为前提，高质量实现乡村生态振兴的目标。各级政府应在上述国家区域布局框架内，对地方乡村生态振兴进行区域布局。提出清晰的路线图、时间表，以更好地推进乡村生态振兴战略的实施。

（四）以科技创新支撑乡村生态振兴

前文提到，围绕农村生态环境保护、农业生产环境改善、农村人居环境整治提升等领域，全面推进乡村生态振兴。当前，我国水土资源短缺、利用效率不高，还存在着一定污染问题；同时，农业生产投入品中，依然以化学品类为主，生物农药、生物可降解薄膜等投入量还不足；农业废弃物资源化利用还缺乏有效的手段。为此，迫切需要加快农业科技创新，提高相关新技术普及率，在农业深度节水、精准施肥用药、重金属及面源污染防治、退化耕地修复等方面采取相应措施。在实施农村人居环境整治三年行动方案中，不同区域在实施生活污水、生活垃圾、厕所革命中，存在着一些技术层面的突出问题，特别是技术区域适宜性不强，难以实现预期目标。所有这些问题的解决，均需要实施绿色科技创新，为乡村生态振兴提供技术支撑。

（五）以机制创新保障乡村生态振兴

全面推进乡村生态振兴，需要解决如下问题：一是乡村生态振兴重点领域具体项目确定之后，实施进程中涉及哪些主体，每一类主体在其中发挥什么作用？要对其作用边界需要进行清晰界定。二是具体项目实施完成之后，所建设施能否实现预期目标，其功能发挥能否可持续？这些设施谁来管？是否有经费保障、人才支撑等。三是乡村生态振兴战略实施之后的成效，农民是否满意？满意程度如何？以及在哪些方面不满意，不满意的原因何在等，需要有相应的评价。四是乡村生态振兴的实施过程、运营管护过程，以及成效评价过程，是否公开、公平、公正？是否体现了以人为本的思想等，需要进行有效的监督。五是各级主要领导干部是否真正重视乡村生态振兴工作？是否将乡村生态振兴纳入议事日程之中，农民对他们的工作满意程度如何等，需要不同层面的考核。要回答上面这些问题，需要完善现有机制；对于缺失的机制，需要建立健全并予以实施。

三、全面实现乡村生态振兴的政策建议

（一）逐步建立全面推进乡村生态振兴的组织体系

全面推进乡村生态振兴，应加强党的全面领导。一是各级党委政府应充分认识到推进乡村生态振兴在生态文明战略、健康中国战略以及人与自然和谐共生现代化中的重要地位，全面落实绿水青山就是金山银山的发展理念，全面推进乡村生态振兴。二是各级党委政府要责成相关职能部门加强协作，围绕乡村生态振兴重要领域，制定乡村生态振兴实施方案，将党中央、国务院的决策部署真正落实到位。三是探索实施乡村生态振兴专员制。借鉴林长制、河（湖）长制的经验，围绕乡村生态振兴，建立区域性的乡村生态振兴专员制，服务一定区域范围内的乡村生态振兴工作。

（二）科学谋划全面推进乡村生态振兴的宏伟蓝图

在全面落实乡村振兴工作中，若对发展方式、发展规模等考虑不周、处理不当，可能会导致严重的生态环境问题，损害生态文明建设成果。为此，一是强化顶层设计，着眼于2035年、2050年乡村振兴长期目标中涉及的生态目标，全面系统分析与乡村生态振兴紧密相关的重点工作，精准识别有可能导致的生态环境问题，据此提出相应的对策措施并做好预案。二是基层党委政府应切实坚持实事求是、因地制宜原则，结合新发展阶段各地区乡村发展特点，对乡村生态振兴工作进行顶层设计。特别是，新一轮乡村振兴战略规划应充分考虑乡村生态振兴的新特点、新问题。同时，尽快出台“推进乡村生态振兴的指导意见”，为基层推进乡村生态振兴提供指南。

（三）制定完善全面推进乡村生态振兴的制度体系

全面推进乡村生态振兴，需要完善制度体系。一是建立健全领导干部的实绩考核制度。在乡村振兴实绩考核中，加大乡村生态振兴指标的权重，使其成为“倒逼”领导干部重视乡村生态振兴的有效手段。二是建立乡村生态振兴年度报告发布制度。各级职能部门相互协作，组织人员或者委托第三方，撰写并发布“乡村生态振兴发展报告”，系统总结乡村生态振兴工作及成效，剖析未完成工作的原因，并及时提出整改措施。三是强化负面清单制度的落实。对生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，实施严格监督检查，并将结果进行公开，接受社会监督，确保负面清单制度落实到位，真正发挥作用。

（四）建立健全全面推进乡村生态振兴的长效机制

全面推进乡村生态振兴，需要建立健全长效机制。一是基础设施的运营管护机制。应基于不同区域乡村生态振兴重点领域的差异性，探索建立符合区域实际的机制。通过购买服务或者其他方式，保障基础设施的正常运营，并实现其可持续性。二是评估机制。采取第三方参与模式，建立乡村生态振兴的评估机制，及时发现存在的问题，并调整相关政策及措施。三是参与机制。针对乡村生态振兴参与主体的多元化特点，明确界定不同主体的作用边界，以及参与、协作途径，进而建立起有效的参与机制。四是干部监督考核机制。将乡村生态振兴的成效纳入年度考核，逐渐形成多级管理体系，将考核绩效与奖惩、晋升等内容挂钩，以增强干部的责任感、使命感。

（五）健全完善全面推进乡村生态振兴的融资渠道

全面推进乡村生态振兴，资金是重要保障。一是加大财政投资力度，并建立相应的增长机制。国家可根据乡村生态振兴的内容，合理匡算乡村生态振兴的资金需求，以此作为参考依据，加大财政投入力度，并逐步建立公共财政投入的稳定增长机制。二是探索投融资新渠道。加强对工商资本的管理及规范，鼓励财政与工商资本共同建立乡村生态振兴基金，构建工商资本参与乡村生态振兴的长效机制，对长期致力于乡村生态振兴的企业和组织给予相应的财政支持或者税收优惠。三是开展绩效评价管理，确保资金使用的有效性。开展乡村生态振兴投入资金使用效率的全面评价，甄别出关键问题，提出解决路径，确保有限的资金发挥应有的成效。

（六）加快构建全面推进乡村生态振兴的人才激励机制

全面实施乡村生态振兴，需要一支有浓厚乡土情怀的专业人才队伍提供重要支撑。一是优化人才队伍建设的宏观环境。各级政府应制定优惠政策，为人才发挥才能提供平台；改善乡村基础设施条件，提升公共服务能力，为乡村人才稳定提供保障。特别是，县级生态环境部门应将管理队伍、技术服务延伸到农村地区，在乡镇一级设立生态环境所，切实避免“看得见但无权管”“有权管但看不见”的尴尬局面。二是完善人才队伍能力建设制度。按照因地制宜、按需培养原则，制定人才培养计划；根据乡村生态振兴对技术的需求，实施相应的人才进修制度；基于技术实用性的需要，有针对性地聘请高校和科研机构的专家、教授开设“田间课堂”，提高一线技术人员的业务技能。三是建立有效的人才队伍激励机制。基于新发展阶段乡村人才振兴的特点，构建人才服务乡村、扎根乡村的激励机制，使献身乡村生态振兴的基层人才在政治上有奔头、经济上有甜头、工作上有干头[5]。

（七）加快完善全面推进乡村生态振兴的法律法规建设

全面推进乡村生态振兴，需要完善的法律法规体系作保障。一是推进《中华人民共和国乡村振兴促进法》全方位落地，加大宣传力度，提升执法质效，并注重该法律落地情况的监督检查。二是修订相应的法律法规。对已有涉及到乡村生态振兴相关内容的法律法规，依据新发展阶段的新问题进行修订，以使其更好地适应于全面推进乡村生态振兴工作的开展。三是制定新的法律法规。同时，针对农村生态环境保护、农业生产环境改善以及农村人居环境整治等乡村生态振兴的重要内容进行立法，将乡村生态振兴逐步纳入法治轨道。