立足国情优化实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动

李国祥

发展国内粮食生产，确保粮食等重要农产品稳定安全供给是乡村振兴的首要任务。2023年中央一号文件布置要实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动与深入推进大豆和油料产能提升工程。为什么要实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动？新增千亿斤粮食产能是否会加剧粮食供求结构性矛盾？是否需要占用更多耕地资源和使用更多水资源？对环境会产生怎样的影响？这些问题值得深入探讨。为了夯实我国粮食安全根基，稳定粮食播种面积，确保粮食产量不滑坡，必须优化实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，确保粮食生产结构与居民食物消费升级更加契合，进一步减轻扩大粮食生产给资源环境带来的压力。

一、实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动的背景

保障粮食稳定安全供给是加快农业强国建设的头等大事。中国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多时期，实施新一轮千亿斤粮食产能行动具有重大时代意义。世界粮食供给格局正在发生深刻变化，地缘政治、地区冲突和贸易制裁随时都可能中断粮食供应链。气候变化、极端异常灾害天气多发重发，对保障粮食生产稳定发展提出更多更高条件。牢牢把住国家粮食安全主动权，必须要进一步提升粮食生产能力。

当今世界，粮食产能相对过剩的国家不断加大生物能源利用力度，带来全球粮食供求格局深刻变化。粮食安全和能源安全，过去是并列的，如今则趋于融合。根据美国农业部发布的资料，美国常年将全国1/3以上的玉米用于生产燃料乙醇，从2020年起，美国每年用500多万吨大豆油生产生物柴油，且计划每年保持一定速度的增长，美国已将1/4以上大豆用于生产生物柴油。一旦国际市场汽油柴油价格上涨，美国还会用更多玉米和大豆油加工生物能源，这势必带来美国国内玉米和大豆等需求扩张，使美国玉米和大豆出口量较大幅度减少。2021年以来，全球农产品及食物价格全面不断上涨。其中，2022年俄乌冲突后食用植物油价格急剧上涨，5月份较两年前同期上涨1倍多，谷物价格上涨超过50%。

严重灾害天气发生，粮油等减产可能不可避免，但是否减灾或者有条件有能力减灾，不同国家的差异非常大。2022年，很多国家都遭遇极端异常高温干旱天气，世界玉米减产约5000万吨，而我国通过抗灾减灾，玉米继续增产。不利因素一旦影响世界粮油供求关系，在当今世界国际贸易秩序背景下，对开放市场会产生双边或者多边规则约束，又因为对关闭出口缺乏多边规则约束和协调机制，出口国就可能限制甚至禁止粮油出口，这种情形在现实中屡屡发生。

2021年和2022年全球绝大多数种植业产品价格显著上涨，这既是天气原因导致生产波动的结果，也是国际贸易格局变化带来的结果。2022年全球小麦等价格翻倍上涨，与俄乌冲突及西方对俄制裁直接相关。

当然，粮油等国际贸易面临的风险挑战和不确定性增多，并不意味着解决中国人吃饭问题完全靠国内农业生产，从而盲目提高粮食自给率。当今世界，战略机遇仍然可以利用。在国际农产品贸易秩序常态化下，我国能够利用国际市场让国内农业资源环境压力减轻一点，可不失时机地适度扩大农产品进口。

2022年，我国粮油进口明显减少，国内粮油生产发展有效缓解了进口减少和国际粮油市场剧烈波动可能对国内的传导，取得明显成效，不仅促进了国内粮油市场稳定，较好地满足了居民食物消费升级对粮油更高要求，而且成为保障全球粮食安全和国际农产品市场稳定的积极力量，这一做法值得总结和提升。

进一步提升国内粮油产能和发展国内农业，是应对国际国内形势变化的必要选择，是加快构建新发展格局增强安全性主动权的重要举措。

总体上说，随着我国农业持续发展，粮食供给能力不断增强，但粮食供给保障能力与不断升级的居民食物消费需求之间存在的差距不容忽视。稳定供给才能更加安全，历史经验反复证明，稳步提高粮食产能，才是粮食安全的根本保障。无论是极端天气，还是人为中断粮食供应链，只要有强大的国内粮食生产能力作为支撑，就有了应对的基础。近年来我国遭遇多个极端异常灾害天气，粮食产量仍然连续创历史新高，其基础来源于多年农田水利和高标准农田建设。且有效应对复杂多变和剧烈波动的国际粮食市场，国内粮食和重要农产品供应回旋余地和韧性尽显。

二、2009年新增千亿斤粮食生产能力规划实施使产能明显提升

扩大粮食生产始终是我国粮食发展的重要任务。习惯上，我国将粮食总产量增量1000亿斤（5000万吨）作为一个台阶。2009年扩大粮食生产和提高粮食产能规划实施成效显著，让我国粮食总产量由不足1.1万亿斤连续迈上三个台阶，到2022年粮食总产量已经连续8年站稳1.3万亿斤以上。国家推进提升粮食产能建设，发展粮食生产成效显著。

2009年，为了进一步提高国家粮食安全保障水平，应对美国次贷危机引发的全球金融危机，我国采取扩大内需措施，实施新增千亿斤粮食产量规划，着力提高粮食生产能力。按照2019年11月3日《人民日报》第16版发表的国务院办公厅印发的《《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（摘要）（2009—2020年）》，我国计划用12年时间通过水利工程建设、改造中低产田和选育推广优良品种等手段，以提高稻谷、小麦和玉米三大作物产量并兼顾大豆增产为主要任务，使2020年粮食生产能力达到1.1万亿斤以上，比2008年粮食产能增加1000亿斤，并明确将粮食生产能力界定为“由资源状况和经济、技术条件所决定的，各种生产要素综合投入所形成的，可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力”。按照此规划界定的粮食生产能力（以下简称粮食产能），2009年实施的千亿斤粮食产能提升规划，已经使我国完全具备了1.3万亿斤粮食产能，保守地说这一规划让我国粮食产能迈上了两个多台阶。

从结果来看，虽然2009年提高粮食产能规划的目标是到2020年新增千亿斤产能，但实际上全国粮食总产量2012年就比2008年增产1000亿多斤，全国粮食总产量2015年比2008年则增产了2000亿多斤，这两个千亿斤粮食产能提升各自仅仅用了约3年时间。2022年全国粮食总产量比2008年增产了3000亿多斤。可见，实际粮食产能提升的幅度和进度都显著地超过规划。

我国粮食产能建设带来的粮食产能提升成效显著，但我国粮食产能提升是否会带来新一轮的粮食相对过剩和粮食供给结构性矛盾的进一步加剧？提出粮食产能提升可能带来粮食供求结构性矛盾加剧等问题，并不是空穴来风。2009年实施新增1000亿斤粮食产能规划后，2013年就开始出现全国性稻谷、小麦和玉米几乎全面相对过剩的状况，虽然有效地避免了改革开放早期农民卖粮难现象的发生，但财政背上沉重包袱和仓容严重不足等问题越来越突出，2016年国家取消玉米临时收储政策，通过去库存等供给侧结构性改革解决玉米积压问题，较大幅度调低稻谷和小麦最低收购价。后来在玉米深加工产能扩大带动下，到了2020年，玉米供给相对过剩状况才根本改变，出现供求偏紧，价格不断上涨，进一步使小麦积压等问题得到根本性解决。但直到2022年，2009年新增1000亿斤粮食产能所带来的稻谷库存偏多的难题也没有完全根本解决。近几年粮食多数品种价格普遍上涨，就是稻谷价格始终相对低迷，真实地反映着粮食供求结构性矛盾的状况。

再考虑到我国进入总人口减少和老龄化加快的新阶段，以及居民食物消费升级对粮食需求结构将产生的深远影响，新一轮千亿斤粮食产能提升行动带来新的粮食供给相对过剩是有可能发生的，特别是主要用于口粮消费的稻谷和小麦，供给相对过剩发生的概率更大。如何避免粮食供求结构性矛盾加剧，是实施新一轮粮食产能提升行动需要注意的。

2023年国家将实施新一轮新增千亿斤粮食产能行动，重点任务之一是要制定实施细则。随着经济发展，我国粮食消费总趋势是居民人均谷物类口粮消费趋于减少，而人均肉蛋奶和水产品等副食品消费趋于增加；口粮消费总量趋于减少，而饲料粮消费消耗总量趋于增加。

大豆和玉米都是重要的饲料粮。耕地资源有限情况下，大豆生产与玉米生产争地矛盾突出。从饲料粮的营养成分来看，主要充作能量饲料的玉米替代性较强。近年来，高粱、大麦、小麦等替代玉米，在养殖业普遍接受。尽管科研创新也尝试大豆作为蛋白质饲料的替代方案，但总体效果上没有玉米替代方案明显。在现有科技水平和我国居民食物消费格局条件下，应让更多的地方优先种植大豆，扩大大豆主产区范围，通过品种创新和政策支持等手段，促进大豆产量迈上新台阶。

在推行新一轮粮食产能提升行动时，国家和各地应立足国情变化，充分考虑中长期粮食需求的未来变化，将粮食产能提升和大豆油料产能提升有机地融合起来，确保形成的粮食产能是有效的，不仅有效解决现阶段存在的粮食生产资源配置与粮食供求不匹配难题，而且还能更好地适应未来我中国粮食需要，有助于增强粮食产业韧性，确保粮油等稳定安全供给。新一轮粮油产能提升的实施，必须通过耕地保护和农田建设以及科技创新等不断提升粮油产能；通过轮作等耕作方式增强农业生产可调整性，克服农业专业化和农业结构调整的粘性。

三、我国人口变化对提升粮油产能提出新要求

解决好十几亿中国人吃饭问题始终是治国理政的头等大事。多年来，往往把人口增加作为粮食消费刚性增长的立足点，强调利用国际粮食市场空间总体不足并面临波动风险，要求必须依靠工程和科技等有效途径突破水土资源与气候等制约，提升国内粮食生产能力。这一逻辑将受到我国人口变化新态势挑战。2022年末，我国总人口141175万人，比上年减少85万人。其中，65周岁及以上人口20978万人，占总人口比重14.9%，比2021年末提高0.7个百分点。出生人口数量减少，预期寿命延长，将带来我国老龄人口所占比重加快上升。如何评估全国人口总量变化及其老龄化加快等结构性变化将如何影响粮食消费格局？这是一个需要深入研究的重大课题。一方面，必须强调尽管出现人口负增长，但也绝不能因此就武断地认为新一轮千亿斤粮食产能提升行动必然带来粮油供给过剩；另一方面，要注重优化实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，以避免对经济社会发展和资源环境带来负面效应。

从需求端来看，保障粮食供给能力，既取决于人口总量及其增长速度，又取决于人们食物消费水平和结构。我国人口总量虽然呈现负增长态势，但人口基数仍然很大，更何况城镇化和居民食物消费升级等多重因素推动，估计未来相当长时间内粮食供给总量仍然会增加，但供给结构将继续发生深刻变化。除食用消费外，粮食供给还受到深加工发展等非食用因素影响。2009年新增1000亿斤粮食生产能力规划实施后带来除大豆外其他多数粮食品种相对过剩格局的改变，主要影响因素之一就是玉米等深加工的影响。从国际来看，过去长期内世界粮油等大宗农产品总体上产能过剩，但是这一态势正在转变。导致这一转变的关键是生物能源技术的不断成熟和粮油产能过剩导致国家政策激励将粮油等转化为生物能源，特别是玉米转化为燃料乙醇，大豆油和棕榈油转化为生物柴油。

我国总体上对粮食深加工发展持谨慎态度。未来影响我国粮食消费的主要是人口结构的变化。从城镇化来看，未来我国城镇人口规模还将持续扩大。2022年末，尽管乡村常住人口比上年减少731万人，为49104万人，但城镇人口仍然比上年增加646万人，达92071万人。我国常住人口城镇化率已经提升至65.2%。按照世界城镇化一般规律，我国城镇化率还将进一步提高，城镇人口规模会继续扩大。不断增加的城镇人口，足以抵消乡村人口减少而带来的粮油消费总量的减少。

■ 中新社/供图

我国农村居民虽然在猪肉等人均消费数量上与城镇居民差异不明显，但在粮食、其他肉类、奶类等人均食物消费方面，城乡居民还是有明显差异的。2021年，我国城镇居民人均消费猪肉25.1公斤，农村居民人均消费猪肉25.4公斤，前者比后者低0.3公斤，可以认为城镇居民人均猪肉消费与农村居民基本一致。2021年，我国城镇居民人均粮食消费量124.8公斤，农村居民人均粮食消费量170.8公斤，前者比后者低46.0公斤；城镇居民人均肉类消费量34.4公斤，农村居民人均肉类消费量30.9公斤，前者比后者多3.5公斤；城镇居民人均奶类消费量18.2公斤，农村居民人均奶类消费量9.3公斤，前者大约是后者的2倍。城乡居民食物消费的异同，反映的是现阶段我国居民食物消费格局的状况及食物消费升级还将继续的必然趋势。城镇人口增加和农村人口减少，加上居民收入水平提高，必然带来居民直接消费的口粮进一步减少，间接消费的饲料粮等继续较大幅度增加。同时，居民收入提高必然带来口粮消费更加注重品质。

四、我国资源环境条件改善对提升粮食产能提出新要求

总体上说，2009年新增1000亿斤粮食产能占用了更多耕地。耕地是粮食生产的命根子。要提升粮食产能，尽管可以依靠科技进步提高单产等途径实现目标，但往往也要占用更多耕地，或者提高复种指数增加播种面积。实施新一轮千亿斤粮食产能行动，可能面临耕地大面积增加或者复种指数大幅度提高不现实的约束。在粮食播种面积基本稳定前提下，能否实现新一轮千亿斤粮食产能提升目标？

从2008年到2012年，我国粮食总产量新增1000亿多斤，粮食播种面积由16.1亿亩扩大到17.1亿亩，新增1.0亿亩；到2015年，粮食总产量比2008年累计新增了两个千亿斤，粮食播种面积扩大到17.8亿亩，新增6892万亩；到了2022年，粮食总产量比2008年累计新增了3个千亿斤，粮食播种面积扩大到17749.8万亩，虽然粮食总产量迈上新的台阶用了较长时间，但粮食播种面积不但没有扩大，反而减少了946万亩，意味着即使不占用更多耕地资源，同样可以提升粮食产能。

2022年末召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议提出要实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动之后，社会上有人担心这是否会给资源环境造成很大的压力，特别地，退耕还林是否会变成“退林还耕”？甚至有人担心实施新一轮粮食产能提升行动是否会带来土地供给紧张和房价的上涨？

2008年到2022年粮食总产量迈上新台阶和产能不断提升，从2015年开始，总体上不是依赖播种面积扩大这个途径。不仅如此，粮食种植结构也发生深刻变化。从三大构成来看，2022年与2015年相比，谷物播种面积减少了5935万亩，豆类播种面积则增加了5168万亩，薯类播种面积减少179万亩。从四大粮食作物来看，2022年与2015年相比，稻谷播种面积减少了2001万亩，小麦播种面积减少了1573万亩，玉米播种面积减少了2847万亩，大豆播种面积则增加了5125万亩。

进一步地，考察2015年到2022年粮食产量增减情况，不难发现除稻谷有所减产外，其他主要品种都继续增产。2022年与2015年相比，粮食总产量增产了518亿斤，其中稻谷减产73亿斤，而小麦、玉米和大豆则分别增产103亿斤、254亿斤和158亿斤。换言之，自2015年以来粮食产能提高总体上不是依赖播种面积扩大而主要是依赖单产水平提高。

2015年到2022年，粮食播种面积减少实现了粮食产能提升，这并不意味着新一轮粮食产能提升可以继续减少粮食播种面积。新一轮粮食产能提升，必须严守耕地红线，稳定粮食播种面积。同时，还要加强高标准农田建设，提高耕地质量。

从用水量来看，2015年以来粮食产能不断提升的同时农业用水总量和比重都一致性地呈现出不断下降态势。从2015年到2021年，农业用水量由3852亿立方米下降到3644亿立方米，累计减少208亿立方米；农业用水量在全国总用水量中比重由63.1%下降到61.6%，累计减少1.6百分点。

2015年以来粮食产能不断提高也没有必然带来化肥施用量的增加。从2015年到2021年，全国化肥施用折纯量由6023万吨下降到5191万吨，累计减少831万吨。

总之，2009年国家实施的新增1000亿斤粮食产量规划，有效地提升了粮食产能，特别是2015年粮食生产迈上的新台阶，不仅没有给农业资源环境造成更大压力，而且还实现了粮食生产结构的优化和化肥等的减量。

2023年，国家开始实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动并深入推进大豆和油料产能提升工程。显然，新时代新征程推进提升粮油产能建设，与十多年前的时代背景和建设任务等并不完全相同，特别是我国总人口减少和老龄化加快、居民食物消费升级，对提升粮油产能提出新的要求，必须充分估计。只有这样，才能避免建设的粮油产能成为无效产能。2023年国家实施新一轮粮食产能提升行动，应主要依靠科技进步，提高资源利用率，走绿色发展道路，把握人口变化态势和居民食物消费升级规律，实现产量迈上新台阶和结构进一步优化的粮食产能提升目标。要借鉴2009年新增1000亿斤粮食产能做法，将粮食产能提升和大豆油料产能提升结合起来，确保形成有效粮油产能，既解决现阶段存在的粮油生产资源配置与粮油需求不匹配难题，又能更好地适应未来我国粮食需要，增强粮食产业韧性，掌控粮食安全主动权，确保粮油等稳定安全供给。