我国课后服务经费投入保障的思考及建议

闫怡凡

摘 要：经费的有效保障是课后服务运行的关键。我国中小学课后服务具有非公共产品属性，经费筹措呈现以政府财政资助为主、多主体成本分担的总体模式。目前经费投入存在数量尚且不足、各主体分担比例尚不明确、经费配置尚未妥切等问题。基于此，本文从制定合理细致的经费筹措政策、强化各主体权责及成本分担意识和为利益相关者谋求适切权益三方面提出改进路径。

关键词：课后服务 经费投入 经费保障 改进路向

2021年国务院颁布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”），更加明确了课后服务作为学校教育延伸的重要价值。截至2021年5月底，全国共有10.2万所义务教育学校开展了课后服务，6496.3万学生参加了课后服务，465.6万教师参与了课后服务工作，课后服务工作取得了重要进展。课后服务经费作为重要教育资源，是课后服务质量保障的关键性因素，经费的投入与支出也将直接影响家长对课后服务的满意度，也会影响师资力量的供给，进一步关系义务教育阶段的教育资源配置问题。解决其中的问题是当下课后服务发展的关键所在。

一、课后服务的属性

首先，明确课后服务的属性是界定其收费与否的重要标志。保罗·萨缪尔森提出一些人消费或利用这一产品或服务不会限制或影响另一些人对它的消费或利用，具有非竞争性和非排他性，我们称其为公共产品。日本、韩国、澳大利亚等国家的课后服务作为公共福利事业推行，英、美等西方国家也将课后服务看作政府公共服务的一部分，而我国的课后服务与之不同，选择性的中小学课后服务和非强制性决定其不是学生课后“不得不接受的教育”，不属于免费范畴，也不具备公共产品属性。中小学课后服务是为学生提供的课后活动，因一个人的使用不能够排斥其他人的使用即共用性，在个人消费上又具有其竞争性，会存在“拥挤效应”，具有公益性和公共性的本质特征［1］，但又可通过部分有偿收费和补贴来筹措资金，这样由政府经费补贴、学校酌情收费、教师获取适当酬劳的课后服务具有准公共产品属性。［2］

二、课后服务的经费政策发展历程

（一） “严禁收费”的初始期

2004年教育部、国家发展改革委和财政部发布的《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》中明确强调要加强学校收费收入的管理，规范学校支出行为，禁止乱收乱支现象发生。2014年和2016年《关于规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》的出台重复强调不得将午休管理服务费、课后看护费等作为服务性收费和代收费事项，明确学校所提供的午休管理、课后看护等课后的相关服务活动所产生的费用不得作为学校的经费收入来源之一，也表明了国家对于课后服务“严禁收费”的坚决态度。

（二） “政府购买或财政补助”的探索期

2017年3月教育部首次明确提出“课后服务”的相关概念，强调要发挥中小学课后服务的主渠道作用。这次从宏观政策层面界定了课后服务的地位，提出通过“政府购买服务”“财政补贴”等方式对参与课后服务的学校、单位和教师给予适当补助。学生参与课后服务的意愿、家长对课后服务的满意度以及教师对课后服务的重视程度很大程度都由政府财政补助决定，同时政府资助的举措对于处在社会经济劣势的儿童和家庭来说就显得尤为重要。课后服务由政府禁止收费转向了政府主导的购买或财政补助获得经费的路径，成为课后服务经费供给的主要方式。

（三） “多主体成本分担”的發展期

自2021年“双减”政策提出以来，课后服务的重要地位凸显出来，根据各地不同的经济发展水平，本着“谁使用、谁付费”的原则，也相应形成了以政府购买和财政补助为主，兼顾成本补偿和非营利原则的家长部分付费的多主体成本分担方式。随着课后服务的不断发展成熟，课后服务人员和场地等经费均是一笔不小的开支，不少教师也因此承担了放学后的额外工作量，为其提供相应酬劳也是稳定课后教师团体的关键，同时也对薄弱学校、家庭困难的学生予以倾斜。但仅靠政府财政补助的方式难以维持课后活动的有效运行，课后服务由政府财政资助、面向家长部分收费并由社会资助参与的多主体分担模式已然形成。

三、课后服务经费投入的总体模式

课后服务在我国发展多年以来，由“禁止收费”到“多主体成本分担”的转变，是其不断调整完善的表现。其主要采用的是以政府专项补助和分级承担相结合、家庭及社会多主体成本分担的总体模式。各地也根据中央文件制定了相应具体的课后服务经费保障措施。

（一）政府专项补助和分级承担相结合

政府作为公权力的代表，是课后服务政策供给的强大后盾，也是教育事业的责任主体，其对课后服务的财政补助是责无旁贷的。以各地政府为主形成的课后服务经费筹措分为专项补助与分级承担两种形式。

1. 专项补助

作为政府横向转移支付的一种方式，专项补助是为了体现上级预算的政策调整意图和实现效益目标而进行的具体用途补助。有部分省及行政区明确规定对课后服务的具体服务内容、人员补助和日常运营等消耗性支出的补贴标准范额。如云南省明确提出要对学校统一组织开展的体育锻炼和作业辅导等活动给予财政补贴；海南省也对参与课后服务的教师和学生分别予以补贴。各地同时利用奖补资金与课后服务经费保障工作的相互促进关系来促进课后服务工作的进行。如陕西省财政厅通过提供奖补资金6000万元促进各市区建立健全义务教育阶段学校课后服务经费保障机制，辽宁省也对课后服务经费保障工作开展较好的地区给予奖补。

2. 分级承担

义务教育经费从“主要来源于县、乡、村”到“以县为主”再到“省级统筹”发展，在这种教育管理体制机制与不同地区经济发展水平之下，省级指导方案通常赋予各地较大的自由裁量权。校内课后服务经费责任不仅是区县级政府责任，而且应形成省、市、区县级政府间分担机制，才能从根本上保障经费投入的充足、稳定与长期性。［3］2021年年底北京市在市财政拨付的课后服务绩效基础上，适当增加区级教育经费投入，用于提高教师课后服务的补贴。河南省按照义务教育“以县为主”的管理体制，落实管理主体和财政支出责任。

（二）家庭及社会多主体成本分担

由家庭分担的课后服务收费部分地区有具体规定，如天津市规定市内六区学校课后服务费按照每生每月不高于180元的标准收取，山东省规定参加课后服务的每生每课时乡村学校不超过3元，对于各类课程收费标准分别确定。我国各地对于家庭经济困难学生、地处偏远地区学生实行减免政策，减轻农村地区学生和家长的经济负担，如海南省财政保障向农村地区倾斜、浙江省规定民办寄宿制学校除暑期托管可收取费用外其他课后服务不得收费。此举以标准化减免的方式促进课后服务享有的均等化，有助于进一步实现教育资源的有效配置，同时保障社会弱势群体发展所需要的资源，体现资源配置的补偿性。此外，发动社会其他团体进行捐助也是课后服务筹措资金的有效方式。山东省和湖南省提出采用社会资助方式来捐助课后服务工作。

四、课后服务经费投入的主要问题

（一）经费数量尚且不足

由于各省直辖市的经济发展水平不同，各自城乡的条件也各有差异，无法完全保障由政府财政统一供给。我国课后服务发展起步时间晚，虽然山东、浙江等多地提出鼓励财力较好的地区采取财政补助或财政全额保障的方式对学校开展课后服务给予经费保障，但学校课后服务经费保障依然不足。基于政策提出的经费来源和数量分析，发现存在着有限和滞后的投入问题。课后服务政策中多数地区的经费源于专项的补助经费和奖励经费，不同区域的学生均拨款每年度在200—500元之间［4］，这完全不足以支撑学生参与课后服务活动，导致城乡学生所享有的课后服务质量有所不同，甚至农村地区的学生无法参与课后服务活动。在经济发展落后的区域，政府对乡村薄弱学校的课后服务工作缺乏足够的扶持能力，导致了经济保障压力大，不仅没有解决课后教育公平问题，而且加大了基础性服务差距。

（二）各主体分担比例尚不明确

完善的法律法规是课后服务运行实施的关键保障，因为目前课后服务的经费筹措模式仅有大体方向，各主体对自己的权责认识不清，仅靠政府补贴无法让其有序高效地长久运行下去。而且课后服务经费保障政策仅从宏观层面制定了多主体成本分担的方案。但各省市情况有所不同，且不同家庭所能负担的课后服务费用也有差异。“双减”政策中明确了校内课后服务可以收费的规定，各地就课后服务收费坚持公益普惠、非营利性、成本补偿与分担、质价相符等原则。但因为政府、学校、家长、社会等多主体对自己所要承担的责任界定不清，难以厘清权利边界。

（三）经费配置尚未妥切

课后服务不属于免费范畴。而教师作为课后服务的主要承担者，虽然部分省市下达规定为参与课后活动的教师谋求权益，但因有地区及政策执行的差异，教师真正取得的报酬少之又少；虽然教育部文件提出给予教师一定的补贴，但没有明确规定补贴数额，实际发放的教师补贴数额普遍较低，会在很大程度上挫伤教师参与的积极性，此外，课后服务薪酬过低，导致教师对课后服务持消极态度并伴有相对剥夺感。［5］同时家长所支付的部分课后服务费用以求达到让孩子实现全面个性发展的目的，许多学校虽执行了收费政策却无法为学生提供相应高质量的课后服务内容。

五、课后服务经费投入保障的基本路向

（一）制定合理细致的经费筹措政策

课后服务的发展运行应发挥政策支持和资金保障的强有力作用，其中立法与政策是教育主体共生与共存的顶层设计与基础，教育财政为教育发展提供充足的资源。［6］我国现阶段的课后服务仍处于探索阶段，各地的相关配套措施及可利用的教育资源仍存在较大的差异。各地也因经济水平的不同，对课后服务性质的不同定位产生了相应的经费筹措方式，目前中小学课后服务的经费保障缺乏明确的细则依据。当下重要的是各地要加快制定经费补贴的标准和范围，更新政府对课后服务的财政投入方式和渠道，加大财政投入力度。政府要主动作为，将义务教育阶段學生课后服务经费列入当地财政预算，并积极向国家、省、市争取相关配套，为义务教育学校课后服务提供财政支撑。各地政府应建立系统可协调多方面资源的筹措体系，由省级教育部门会同财政、物价部门协调尽快建立课后服务收费标准和动态调整机制，为市、县教育行政部门和学校推进中小学的基础类服务策略和执法提供依据。

（二）强化各主体权责及成本分担意识

课后服务作为一项惠及民生的教育工程，不仅是政府单方面的责任，也需要家长、学校和社会等多方面的主体参与进来。家长和学生作为需求者和受益者对课后服务需要支付相应的费用，也应承担对学校实施课后服务质量的支持和监督责任，而不能把育人责任笼统地抛给学校。倘若把课后服务经费投入的重担都压在政府及学校身上，则有可能无法让课后服务工作持续下去。只有多方主体互相协商，相互支持工作，如家长在可支付的范围内支付课后活动经费，政府及学校有效测算课后活动成本，并将课后服务列入年度经费预算，吸引社会团体资助，由此确保经费来源的稳定，才能将课后服务的育人价值发挥到最大，从而使各地区、各学校的经费资源差异逐步缩小，弥补教育短板，为实现教育公平提供良好的生态环境。

（三）为利益相关者谋求适切权益

教师参与课后服务与保障教师相关权益是相辅相成的促进关系。低报酬会导致教师的职业倦怠感。只有当教师的合法权益得到有效保障，才能让更多的教师及校外专业人士投入课后服务中，这样可以让开展课后服务的教师数量有所增加，减轻因校内教师数量不足加重教师工作负担的问题，从而形成良好稳定的循环。各地应根据教师参与课后服务工作的内容、时间等制定合理有效的酬劳制度，做到班主任和科任教师“同工同酬”，学校把教师参与课后服务的情况纳入绩效考核指标体系，让教师能应教尽教，对教师的专业培训拨付资金，优化课后服务补贴分配制度，使得参与课后服务的教师能够劳有所得，切实提高课后服务质量，实现资源优化配置。

参考文献：

［1］ 邹敏.中小学生课后服务的属性及权责问题探讨［J］.中国教育学刊，2020（3）：32-36.

［2］ 刘宇佳.课后服务的性质与课后服务的改进——基于我国小学“三点半难题”解决的思考［J］.当代教育论坛，2020（1）：45-51.

［3］ 马莹.中小学课后服务供给保障的制度建构［J］.中国教育学刊，2022（3）：21-28.

［4］ 吴开俊，姜素珍，庾紫林.中小学生课后服务的政策设计与实践审视——基于东部十省市政策文本的分析［J］.中国教育学刊，2020（3）：27-31.

［5］ 代薇，谢静，崔晓楠.赋权与增能：教师参与课后服务“减负增效”路径研究［J］.中国教育学刊，2022（3）：35-40.

［6］ 屈璐.日本课后服务的路径与机制研究——以牛久市学社合作模式为例［J］.现代远距离教育，2019（2）：64-70.