我国扩大高校办学自主权的政策变迁特征及其动因追寻*

袁 晶

扩大高校办学自主权是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要标志。办学自主权法律性质不明确，相关研究往往从公权和私权相区分视角加以界定，然而其无力解释自主办学实践的复杂性。[1]高校办学自主权既是基于法人制度健全下的高校办学自主权回归的宏观需求，也是高校学术科研创新自身的独立性和其高度的不确定性对办学自主权的微观需求。在学界，关于高校办学自主权的权力缘起研究多是从学府间的关系以及高校办学自主权的权力性质研究起。[2]我国通过不断完善高等学校的法人制度，在纵向上高等学校独立于政府，高等学校具有了民事上的独立性。[3]同时，高校可以自主进行专业发展，如扩大招生、加强学科建设、提升办学层次等。[4]自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次规定高校的办学自主权以来，中央各个部门关于扩大高等学校办学自主权的主要政策法规文件已经出台达22次之多。然而时至今日关于高校的办学自主权在学府之间仍存在较多矛盾。

一、高校办学自主权的基本论域

根据洛克在《政府论》中关于政府权力逻辑起点的描述，是因为自然状态存在一定的不足，因此社会成员通过契约的方式让渡一部分权力给了政府。[5]因此，高校的办学自主权不是政府对高校自上而下的“放权”，而应是在高校赋权和权力委托转让基础下进行“还权”，最终使高等学校成为一个充分自治的组织。[6]落实高校办学自主权的核心在于实现学术自治，离开学术自治高校办学自主权就无从谈起。[7]再则，高校的学术科技创新的两大主要特点在于高度的不确定性和研究周期长时间性。美国经济学家耐特在1921年就曾指出学术研究的不确定性和经济领域常说的风险是不一样的。[8]因此，高校的科研创新从本质上是拥有较大的不确定性并需要拥有其独立的周围环境实现学术自治。科研创新的自身特点需要高校拥有充分的办学自主权保障其顺利开展。

（一）高校办学自主权的权力边界

西方启蒙时代最著名的政治学家洛克提出政府的权力来源于人民自下而上的“赋权”，即政府的权力是人民基于自然社会管理的无序化缺陷而将其自身一部分自然权利自愿让渡出来的。[9]因此，高校为了实现更好的自身治理和有序发展而对政府进行权力让渡，在法律和学校章程等机制的约束下对办学权进行合理配置，规定学校和政府各自拥有的权力。《中华人民共和国高等教育法》就明确指出公办高等学校拥有招生、专业设置、教学、科研、国际合作和内部机构设置等自主权。而政府的权力主要体现在高校的设置权、管理权等。政府要对高等教育进行统筹规划，调整布局，优化结构，以适应人民群众对于美好高等教育资源的需求，适应经济社会发展的需要。[10]也有学者提出在讨论高校办学自主权时，可以转变一下思路，可以明确高校的办学自主权边界，清楚地指出“大学不能做什么”。政府作为公法人，法无授权不可为，而高校作为私法人，法不禁止即可为，政府先把权力边界划好，高校在其办学自主权的界内可以自主发展。[11]

（二）高校办学自主权的内涵与外延

《中华人民共和国高等教育法》中明确规定高校办学自主权有七个方面，但随着时代的变迁和社会的发展，大学需要的办学自主权已远不止这些或者说需要另外的一些办学自主权。随着社会的发展和高等教育体制机制改革的深入推进，高校办学自主权的内涵和外延是一个动态的不断发展变化的过程，不同类型的高等学校的办学自主权也不是统一划定的，而是根据其办学特色自行确定边界的。例如大学章程是随着高等学校办学自主权的产生而产生的，是教育管理体制改革的产物。《高等教育法》规定，申请设立高等学校应当向审批机关提交学校章程，学校章程是学校设置审批的一个重要条件。目前大多数学校都制定了章程，也明确提出了学校的办学自主权，并进行了一定的拓展和细化。正在推进的深化高等教育体制机制改革，也是要通过“放管服”把高校和政府之间的权力边界划分清楚。所有这些都体现了高校办学自主权的内涵与外延是动态发展的过程。

（三）高校办学自主权权力配置结构调整的阶段和标志

依据涉及高校办学自主权的政策颁布时间，我国高校办学权力结构调整可分四个阶段。第一阶段是1985年—1992年，其标志性文件是1985年印发的《中共中央关于教育体制改革的决定》，这一时期属于发展萌芽期；第二阶段是1993年—1997年，以1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》为主要标志，这一时期属于快速发展期；第三阶段是1998年—2009年，以1998年制定的《中华人民共和国高等教育法》为主要标志，属于法制健全期；第四个阶段是2010年至今，以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为标志性政策文件，属于改革深化期。

二、我国扩大高校办学自主权的政策变迁特征分析

政府和高校是高校办学自主权中涉及的两大主体要素。围绕政府和高校在高等教育办学中的权力配置，高校办学自主权的权力配置调整可以从横向、纵向、宏观和微观四个维度进行分析。横向指高校办学权力在政府相关部门之间的配置分布；纵向指高校办学权在中央和地方政府之间的分配调整；而宏观指的是高校办学权在高校与政府间的分配调整；微观指高校办学权力在高校内部的配置分布。[12]政策的制定过程，本质上是对复杂的利益关系进行调整的过程。在扩大高校办学自主权的政策变迁中实际上体现的是不同权力的配置变迁。本文以政策文本分析作为研究视角，以《中共中央关于教育体制改革的决定》为研究的逻辑起点，将近四十年来我国颁布的有关扩大高校办学自主权的政策分为微观、宏观、横向、纵向四大类，以此来考察我国高校办学自主权的权力配置调整特点。

（一）1985年—2020年高校办学权的权力配置演变分析

根据对相关政策文本的分析，从1985年到2020年涉及高校办学权力结构调整的政策共出台22次，其中涉及宏观权力结构（指高校办学权在政府和高校之间的分配状态）的最多，共22次，涉及微观结构（指高校办学权力在高校内部的分配状态，主要指党政领导分工）有6次。涉及横向结构（指管理权力在政府相关部门之间的分配状态）的有1次，涉及纵向结构（指管理权力在中央政府和地方政府之间的分配状态）的有2次。

从政策分布数上看，这一时期关于高校办学权的政策主要集中在政府与高校之间的办学权分配上。实际上这些政策文件大多数是就某些具体问题重复多次提及，政府与高校在对高校办学权的权力分配上改革进展缓慢，但随着政府职能转变和高等教育深化体制改革的推进，政府在某些方面逐渐向高校放权或者说还权，例如专业学科的设置、教师职称的评审等。另外对中外合作办学、社会力量办学、研究生教育等也逐渐放开，给予高校更大的自主权（在这方面常常是扩大了政府宏观监管的力度），面对放权之后出现的种种问题（如高校后勤社会化过程中出现的问题，学生思想政治方面出现的问题等），政府在放管结合方面细化了各项监管政策制度的制定出台。这一阶段对高等教育资源配置微观权力结构的调整较少，说明在高校内部实行的党委领导下的校长负责制政策已经得到了稳定的执行实施。

对高等教育办学权纵向权力结构的调整的政策几乎没有，这体现出高校的办学权的分配主体主要在于政府和高校，而中央和地方政府在高校的办学权上没有过多的重叠争议。这一阶段对高等教育办学权横向权力结构的调整主要体现在关于高校的教师职称评审、人员聘用以及教师薪资分配等涉及人事、财政的问题，由原来试图单靠教育行政管理部门解决，进而转变到在中央的统一规划下与政府其他部门配合解决，涉及的部门如财政部、人社局、国有资产管理委员会等。高等教育横向权力结构的调整总的来说是为了使高校更好地面向社会，更加主动地办学。

（二）高校办学自主权的政策变迁逻辑分析

通过对自1985年以来三十多年的政策文本观测归纳，关于高校办学自主权的释放主要体现在四个方面，即：招生管理权、学科专业调整设置权、学校各级领导干部任命及教师的聘任权、学校经费资产的使用管理权。

这三十多年来，政府、市场、学校三种力量的博弈较量可以通过这四项指标的显著变化看出来，从宏观的文本制度变迁分析，高校办学自主权高校办学自主权的不断扩大与整个社会外部大的制度环境有密切关系。整个社会外部形势特别是国家的法律制度的不断健全使得人们的法治思维和个人的权利意识不断增强。在教育领域也从传统的人治走向了法治的道路，全面实施依法治教。从《中共中央关于教育体制改革的决定》开始，中央政府和教育部在相关文件中就陆续提出了扩大高校办学自主权，而直到1998年《中华人民共和国高等教育法》的出台，才第一次以法律文本的形式规定了高校的七项办学自主权，对高校学科专业设置、招生管理、相关资产的使用管理、校长的权力等方面都做出了较为详细的规定。而在这之前高校办学自主权只是以高校的法人性质来延伸的高校作为事业法人应然拥有的自然权利，但从实然上看这些权还在政府本身，高校的办学权需要得到政府的让渡和放权。《高等教育法》的出台从法律意义上来说对推动高校的办学自主权扩大起到了不可或缺的作用，对高校办学自主权进行了较为清晰的确权。外部社会整体的法治建设环境影响到人们法治思维方式的形成，使得一些政策法规的出台从强制变为诱致，从民间开始实施、逐步进入了政府决策并成为政策导向，例如大学章程的出台。

从微观的学校层面来看，我国高等教育正是从最初的以规模扩张为主的外延式发展模式转向以质量、公平和特色为主的内涵式发展道路并逐步进入结构分化的阶段，尤其在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以后，高校开展一系列的体制机制综合改革，高校在竞争发展的过程中更加注重公平与质量，学校内在的学术张力不断膨胀，催生了高校的教育治理现代化，内生的学术自治的力量成为学校、教师向政府要权的一股强大的力量，自下而上的这种学术自治力量不断与外在的政府的行政干预力量形成犬齿交错的力量博弈现象，大量的关于扩大高校办学自主权的政策制度的变迁基本都反映了这样一个各方力量不断“拉锯”的状况。

从1998年《高等教育法》制定以来20多年的时间过去了，中央和各个部委又出台了若干文件来贯彻落实七项高校办学自主权，不断细化明确高校的各项办学自主权。总体来看，扩大高校办学自主权的政策变迁与外部社会整体制度环境的变化具有明显正相关性，此外在政策变迁中政府发挥了主导性作用，同时学校和社会的力量也有逐渐加强的趋势，政策变迁以强制性为主，诱致性为辅。

（三）高校办学自主权的政策变迁特征分析

近三十年来，关于扩大高校办学自主权的政策制度变迁背后呈现出的变化规律和特征可以通过高校的招生管理权、学科专业设置调整权、学校各级领导干部及教师的任命聘任权、学校经费资产的使用管理权等权力结构的调整演变来发现。以学科专业的设置调整权来看，1985年印发的《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确规定了高校有权调整专业服务方向。1992年颁布的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》中指出，高校有权设置、调整本科专业。一直到1998年的《中华人民共和国高等教育法》中规定，高校依法自主设置和调整学科、专业。1999年印发的《高等学校本科专业设置规定（1999年颁布）》指出，高等学校调整、设置专业由学校自主确定。到了2012年，《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出，有序推进学科设置权下放，取消对研究生院设置的行政审批，优化研究生培养的布局结构。2017年，教育部等五部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，其明确提出除国家控制布点的专业外，高校拥有自主设置学科专业的权利，只需报教育部或省级教育管理部门备案。

总体来看，1998年以前对于高校的学科专业设置调整权是在国家的政策法规和总体计划下，在国家学科范围、核定的专业总数以及《专业目录》中高校可自行进行学科专业的调整设置。到了98年《高等教育法》颁布以后，规定变为高校依法设置调整学科专业，强调依法治教的重要性，但是依什么法，法律怎么规定的并没有详细具体的说明。到了1999年，《高等学校本科专业设置规定》首次提出设置专业目录外的学科专业需报教育部备案。2010年以后的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等文件继续强调了高校设置调整学科专业的自主权。2017年教育部等五部门联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》则规定高校可自主设置本专科专业，分别报教育部和省级教育管理部门备案即可。可见在这一时期，国家进一步扩大了高校在中外合作办学、留学生的招生管理以及研究生的培养管理方面的权力并且明确了民办高校的相关权利，但加强了中央教育行政部门的统筹作用，高校所做的学科专业调整、设置需要报教育行政部门备案。

通过对高校学科专业的设置调整权力结构变迁分析发现：自1985年以来，中央教育行政部门对高校的学科专业设置调整权整体呈现先收后放再收紧的变化。高校的学科专业自主设置权的前提条件从在国家的政策法规、计划下变为“依据专业目录”到“依法设置”再到“报教育部备案”。从学科专业设置权的政策演变可以看出扩大高校的办学自主权的政策演进呈现出三个重要特征：一是政府在高校办学自主权的权力配置结构演进中仍扮演主导作用，其他主体的权力来自政府的放权或者说还权，而自身没有拥有自主权的有力支撑；二是扩大高校办学自主权的政策演进呈现非线性的变化特征；[13]三是政策演变的总体趋势是政府在逐步地实行权力下放。

三、扩大高校办学自主权政策变迁特征的原因剖析

高校办学自主权是独具我国话语特色的一个术语表达，在国家治理能力、高等教育现代化发展、学术自主方面都具有较强的现实价值。而从我国现代大学发轫至今，高校内部治理机制虽不断完善，高校办学的自主空间也在不断扩展，但始终以政府主导为主基调。[14]高校办学自主权的政策变迁原因涉及历史沉淀的影响、不同利益主体间权力博弈以及社会大环境的变化等多重因素。

（一）计划经济时代遗留的历史痼疾对政策变迁的影响

中华人民共和国成立以后，国家把大量的教会学校、私立学校收归国有，对原有的旧中国的大学统一的调整，完成社会主义改造。这无形中加强了中央政府对高等教育的统筹管控权，在全国实行了高度集权的高等教育计划管理体制。在计划经济体制下，高校教师职称评审、编制管理、专业设置、内部机构设置、人员聘任等事务由中央政府统一进行规划和管理。[15]

从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》开始，中央政府和教育部在有关文件中就陆续提出了扩大高校的办学自主权，一直到《中华人民共和国高等教育法》的颁布，才第一次以法律文本的形式规定了高校的七项办学自主权，对高校学科专业设置、招生管理、相关资产的使用管理、校长的权力等方面都做出了较为详细的规定。但由于受计划经济时代对于高等教育的管理体制机制和办学模式的影响，在长期的办学实践中，我国高校受政府的支配和监管较多，自主办学权力较少。在计划经济时代，由于物资的短缺和管理体制机制的限制，我国高等教育资源的配置也主要由政府以行政命令进行统筹管理，这种高等教育管理模式，在其特殊的历史阶段和社会整体环境下有其优点。然而高度计划的管理模式也使得高校对于市场的灵敏度不够，对于及时调节人才培养模式来适应社会需求的反应较为滞后。在此种管理模式的长期影响下，虽然《教育法》和《高等教育法》明确规定了高校自成立之日起取得法人资格，依法自主办学，但受计划经济体制遗留下的管理模式和思维方式影响以及相关法律制度不健全的限制，对于高校教师聘任、职称评审、学生学籍管理、学科专业设置、资产经费的管理使用等各种事务的管理权限却长期掌控在政府手中，权力下移困难较大，关于高校办学自主权的政策变迁始终以政府为主导进行推进。从《中共中央关于教育体制改革的决定》《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等政策文本中也可以看到计划经济时代留下的烙印，高校自主权的政策变迁始于突破计划经济的管理体制。[16]

（二）外部整体社会制度环境变化的影响

根据社会学制度主义的理论，制度必须适应环境变迁方式，宏观的社会结构将限制任何制度背离现状太远。同时环境对制度变迁的正向影响并不排斥制度对环境的反作用能动性。[17]一般而言，任何公共政策的制定和执行都会受到实时的社会政治、文化、经济的发展现状和制度的影响。因此，关于扩大高校办学自主权的政策变迁是与我国整体外部社会环境制度的变化呈明显正相关性。

中华人民共和国成立七十余年来，高校与政府之间的关系始终在集权管理与自主办学的两端摇摆。[18]政治制度环境是决定每个国家如何运行和发展的前提条件，也是国家其他事务开展的逻辑起点，它是任何政策制定和执行最基本和牢固的外部影响因子，决定了政策制定和执行的模式和主体。经济制度环境决定了政策制定的目标和革新速度，它是影响政策决策和开展的主要外化影响因素。而社会文化环境对政策制定、执行的主体和客体都有决定性的影响。不同时期不同阶段的社会政治、经济、文化环境和制度对于公共政策的制定和执行、评估和修订完善都发挥着不同的影响作用。例如，1985年—1998年这一阶段，高校发展从恢复期走向扩张期，改革开放以后整个社会经济也在这一时期快速发展，西方各种文化也快速进入中国，此时各种法律制度尚未建立和完善，整个社会的外部环境呈现复杂缺乏规范的发展局面。因此，这一时期关于高校办学自主权的一系列政策制度是从开始关注走向法治化建设，各种关于高校办学自主权的规定还只是宏观的粗线条的描述，显得比较宽泛，具体执行起来缺乏可操作性。

（三）权力存量利益阻碍与增量的博弈

长期以来，涉及高校办学自主权的数次高等教育综合改革主要体现在不同政府部门之间横向的和中央政府与地方政府之间的纵向的权力配置，或者是实行行政+市场选择的治理模式。这样的改革只是涉及办学权在政府条块内部的重新配置，高校自身的办学自主权却没有实质性的改善，各种事务依然要按照行政主管部门的指示开展。而把市场的力量引入后，如果权力在各方主体间配置不合理，各种监管制度法律不完善，高校反而会承受更多重的束缚，势必引起部分高校的办学走向无序与恶性竞争，高校的办学自主权无法落实。

其次关于扩大高校办学自主权的政策变迁呈现螺旋式非线性变化特点的原因与我国社会历史文化积淀有直接关系。在几千年的社会文化发展影响下，我国形成了“大政府、小学校”治理模式，人民对于有关教育的事务会直接联系到政府，同时政府对有关事务会大包大揽。改革开放以后，政府不断深化体制机制改革，为了进一步激活高校的办学活力、推动高等教育快速发展、提高地方政府和社会力量参与办学的积极性，政府不断向学校放权。然而，由于尚未建立完善的监管制度体系，高校治理能力和治理体系的现代化还未实现，当政府给予高校充分的办学自主权就会发生权力的垄断和滥用，造成教育的不公平和不公正，这种不公平引起的教育乱象长期发展势必引起民愤，造成社会不稳定，违背依法治教原则。这时，政府为了整理这种混乱的局面，就会把全力进行收紧和集中。也就是所谓的 “权力一放就乱一收就死”现象。基于此，关于扩大高校办学自主权的政策变迁也呈现非线性的螺旋式变化趋势。政策方面呈现为政府对某项办学权放了收、收了又放的现象。导致如此现象的原因可能是多样的，但其中一个重要的原因就是政府办学权力的存量与高校办学权力增量在不断博弈的过程中此消彼长。政府已有的办学权的权力存量阻碍高校对于办学自主权的诉求，而高校新增的办学自主权又降低了政府对高校办学风险的可控性，因此两大办学主体不断地博弈、磨合，对于高等教育的办学权力配置结构进行不断的调整，从而不断推动政府职能转变，简政放权，使扩大高校办学自主权的政策变迁呈现为非线性的螺旋式上升。