日本高等教育国际化发展的历程、困境与启示*

王 超 李冰冰 梁亚伦

习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上曾指出，“高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。”[1]在推动更高水平对外开放的全新行动指南引领下，高等教育的国际化已然成为世界各国高等教育领域寻求新发展动力的重要突破口，也逐渐成为衡量一国高等教育发展质量和层次的一项主要指标。而近年来经历了国际政治中的大国沙文主义抬头，反全球化浪潮翻涌，重大突发公共卫生事件肆虐等问题之后，经济全球化与政治多极化早已不能笼统去概括高等教育国际化发展的来龙去脉，后国际化时代的高等教育是如何回应且应该如何回应风起云涌的大国博弈及变幻莫测的风险社会？究根问底还是要回到对高等教育国际化领域法规与政策的研究上来。

中日两国是一衣带水的邻邦，有着极其深厚的历史人文渊源和广泛的地缘相似性。两国在近代以来发展高等教育国际化过程中展现出了政策的基调一致性，但又均兼顾了本国国情和现实需求，发展成果为全球瞩目。对于两国在高等教育政策领域的比较研究，学界已有学者撰文详述，但通过对日本高等教育政策的系统演进梳理和现存困境分析进而探寻我国高等教育国际化政策改进方向仍属于研究比较缺乏的领域。日本高等教育国际化独特的发展模式也通过演进路径的分析得以呈现并给予我们对过去的详尽反思和对未来的深刻思考，即关于新时代的中国在高等教育国际化政策上该向何处去这一重大命题。

一、日本高等教育国际化政策的演进分析

日本高等教育国际化政策的演进往往以节点性政策发布为主要模式，文本数量较之于国内偏少，但更加聚焦问题，且一般会有较为系统完善的实施办法辅助政策的顺利执行。依据演进路径的阶段性特征和政策发布的特殊节点，主要可以划分为初创时期、发展时期、转型时期和新时期四个主要时期。

（一）初创时期：外交与政治导向下的政策演进（19世纪末到1983年）

日本的高等教育国际化肇始于19世纪末，以我国清朝少量访日留学生的入读为起点，开启了以留学生教育为主要发展方向的高等教育国际化发展模式。1901年，日本文部科学省制定并推行了面向直属高等院校的《外国人特别入学章程》，正式开始通过政策文件规范化留学生招生及管理活动。1911年，中国爆发了以“三民主义”为指导思想的辛亥革命，众多中国留学生选择回国参与民主革命事业，使得日本留学生数量急剧减少。此后一段时期，由于军国主义的不断膨胀和日本军事扩张为核心的国家战略的成型，高等教育国际化事业几近停滞。“南方特殊留学生制度”是在第二次世界大战期间，日本东条英机内阁为实现其所谓“大东亚共荣圈”的教育领域繁荣而短期推行的，以培养能够领导被占领地区民众的人力资源为目的，旨在东南亚各占领区发掘当地优秀青年人才为侵略战争服务的短期留学生政策，具有一定的背景特殊性和时代性，此政策意图在日本战败后彻底破产。[2]虽然“南方特殊留学生制度”没有实现最初设定的目标，但归国后的留学生有为数可观的比例在各自母国成长为活跃在各个领域的政府要员、大学校长、商界精英等，他们对日本政府曾给予的援助充满感激，并在各领域同日本的实务谈判中起到正面推进的效果。

战败后的日本采取了亲美主义的发展模式，并于1951年与第二次世界大战48个战胜国签署了旨在解决战后日本领土及国际地位问题的《旧金山对日和约》（Treaty of Peace with Japan），宣布加入联合国教科文组织（UNESCO）。[3]在该组织的指导与美国的支持协助下，日本接受了《有关强化外国留学生接收体制的建议》并于1954年正式开始实施“公费外国留学生制度”，即日本政府筹措资金支持留学生来日就读，并在就读期间承担其学习费用等花销。同年，日本宣布加入旨在通过以资金和技术援助、教育及培训计划等形式的国际合作来加强南亚和东南亚地区的社会经济发展的“科伦坡计划”（Colombo Plan），迅速摆脱战败国标签一跃成为国际援助国，延续了其在东南亚原日占区深度的国际政治影响力。[4]科伦坡计划包括日本政府授权受援国政府负责招募希望到日本高校留学的外国人，向被选定的受援国留学生支付工资（奖学金），同时负担其学费等开销。对于此种单向性国际学生交流的意义，科伦坡计划将其定义为“促进日本和其他国家之间教育和研究的国际化和振兴”“促进国际理解和培养国际合作精神”“合作开发发展中国家的人力资源”以及“构建国家之间的友谊桥梁”。[5]此后，日本公费外国留学生制度不断发展完善，建立了留学生专门管理机构，实现了短时间内留学生数量和质量的双重跃升。

初创时期日本高等教育国际化政策演进处于试验性的萌芽阶段，政策制定的政治意向强烈，更多是为了推进其国际影响力的提升并且扭转第二次世界大战中的侵略行径造成的已然崩塌的国际形象。政策强调对东南亚以及亚洲区域内发展中国家的人才培育援助，旨在通过高等教育合作维持良好的外交关系。

（二）发展时期：政府主导到多方合力，政治家作用凸显（1983年到21世纪）

“10万留学生计划”是在日本经济发展水平迅速提高，而留学生接收数量远远落后于同时期欧美发达国家的背景之下制定的。1983年，时任首相中曾根康弘领衔的日本内阁以当时留学生规模约为十万人的法国为发展模板，正式提出《关于日本留学生政策的建议》，即21世纪初外国留学生规模达到10万人计划，该计划涵盖了包括放宽留学生招生条件、为来日留学生提供奖助学金、实施高额学费减免、发放留学生专项补助等措施，有效促进了日本留学生数量的激增。[6]在该计划的指导下，1984年日本国际交流基金会及日本国际教育支援协会建立了一套较为完整的考试评价体系——日本语能力测试（The Japanese-Language Proficiency Test），并于同年开始在有关国家和地区实施，有效应对了留学生激增背景下语言能力考核的标准混乱问题。为顺利完成“10万留学生计划”而出台的年轻领导人计划（Young Leaders’Program）又译作政府青年领导者计划、青年领袖项目，由日本文部科学省最早于2001年颁布，旨在通过日本较为发达的高等教育，为发展中国家尤其是亚洲、中东欧国家培养具有成为将来领导人潜质的青年才俊接受较为短期的留学生教育，以此强化日本与目标国家的潜在外交关系，形成潜在各国领导者之间的关系网络。该计划作为“10万留学生计划”的重要辅助手段，使得“10万留学生计划”于2003年按期完成，实现了日本在高等教育国际化政策上的巨大进步和高等教育国际化事业上的历史性飞跃，为这一阶段经济社会影响力不断增强的日本又增添了高等教育这一国际化发展利器，促使日本更加果敢参与世界问题，谋求政治和经济大国的国际地位。

COE系列计划（Center Of Excellence Project）最早于1992年提出，以系统科学发展和新能源技术兴起为主要标志的第四次科技革命为时代背景，主要由20世纪末的“高校COE基地建设计划”、2002—2009年的“21世纪COE计划”和2007—2015年的“全球COE计划”三个主要部分组成。[7]COE系列计划是日本以科技作为立国之本政策的产物，也是日本通过高等院校为主体大力推进高等教育国际化水平和竞争力的重要举措。其中第二阶段的COE计划聚焦大学国际竞争力建设，开创性地通过第三方评价机制，完整纳入不同种类和举办者的高校类别；第三阶段的COE计划通过进一步提高“卓越研究基地”的准入条件对既有名单进行动态筛选，同时实现了支持资金数额的显著提升，并进一步对评价机制进行包括国际性学术会议、国际研究课题等在内的“国际性”赋分的强化，以实现致力于培育有海外影响力的高等教育国际化研究基地的目标。[8]2005年，旨在与“21世纪COE计划”相匹配实施的大学国际战略本部项目由文部科学省颁布，该计划致力于不断提升日本国内的研究水准，培育出良好的学术环境以吸引来自海外的优秀研究者和留学生。[9]项目通过选定一定范围的重点院校，按照每期5年的资助模式对入选高校按照学科特色及专业布局优势进行专项提升，从组织管理、人员结构、科研支持、海外合作等方面进行大学国际战略性支援，有力改善了日本一段时期内高等教育国际化发展的环境。

发展时期的日本高等教育国际化政策制定活动由政府为主导逐步转向多方力量共同推进。在20世纪末之前，日本内阁及国家教育主管行政部门文部科学省几乎是这一时期政策制定和颁布的唯一主体，少有高等院校、行业协会、社会组织等其他力量参与政策的形成过程。而在20世纪90年代及往后，诸多政策文本在草拟制定环节都有效吸纳了包括高等院校为主的多方力量，甚至其他社会力量成为政策制定的重要参与者。当权政治家个人的重视也是高等教育国际化政策演进研究不可忽视的一股重要力量，日本首相作为日本内阁最高首长及国家政策的最高决策者，其高等教育国际化思想通过其政治地位得以具化落实。

（三）转型时期：政策渐趋细化，高校获得更多主动权（21世纪初到2010年）

20世纪90年代开始，日本由于泡沫经济破裂等经济社会原因，人才流失海外现象十分严重，越来越多的产业界精英阶层及知识分子等群体希望通过移民海外实现财产保值等个体发展目标，日本人才市场出现了待填补的严重缺口。“亚洲人才资金构想”政策适时而生。2007年，日本文部科学省以及经济产业省颁布“亚洲人才资金构想”政策，旨在于通过较为丰厚的资金资助吸引外国优秀留学生来日参与高等教育并且提升此项目资助的留学生留日工作的比例。[10]入选此项目的留学生不仅有机会接受系统的日本语适应性学习和适配专业的高等教育课程，还有很大机会在毕业后在经济产业省签署合作协议的大学日本企业高薪任职，打通留学生就业导向型需求这一长期影响留学生作出留学目的国选择的核心因素。此后，该构想进一步匹配安倍晋三内阁“亚洲之门”计划（又译作“亚洲门户战略”），成为日本参与区域国际竞争在高等教育国际化领域的重要筹码。

“30万留学生计划”（Global 30）由时任日本首相福田康夫于2008年在其施政演说中提出，是日本为更好地向世界开放，扩大本国在亚洲与世界影响力以及人财物等跨国流动而展开的一项全球性战略。[11]该计划目标是在2020年实现30万留学生到日本留学深造的目标。作为“10万留学生计划”的2.0版，其在宗旨和配套措施上就显而易见具有一定的升级特征，“旨在接收高级人才的同时在世界范围内搜寻优秀的留学生人才，为亚洲和世界其他国家智库等建设作出贡献。”[12]并且在2009年开始实施“全球30计划”（Global 30—国际化基地建设项目），选取国内重点大学作为试点院校，进行留学生招生制度的全新改革。“30万留学生计划”主要从“日本留学邀请”（扩大日本文化教育宣传覆盖面，增强日本留学吸引力）“日本留学进程顺利化”（通过改进留学生入学考试、招生和移民等政策提升日本留学影响力）“魅力大学构建”（不断推进高等院校的国际化建设）“学习及生活环境建设”（为留学生逐步提供宿舍等学习与生活场所）“日本社会国际化建设”（通过实习渠道建设、就业帮扶等提升日本留学生留存、服务日本社会的可能性）五项主要方针进行具体化实施。[13]

转型时期政策演进的显著特征是政策逐渐细化并愈发重视高等院校的发展。高等教育国际化政策制定和施行的多年经验给了决策层鲜明的反馈，由演进初期和迅速发展时期的宏观概念堆砌逐渐转变为近年日益规范详尽、逻辑明晰且体系化、包含细致配套措施指导的长文本制定思路。具体表现在一方面政策内容详尽度上实现了指数增长，从宣传招生、考试选拔、入境入学、居留移民、课程建设、大学发展、就读体验、社会扶助等方面进行了全方位、宽领域、高精度的细致规定覆盖。另一方面，对于高等院校发展的重视程度不断提升，依据大学功能定位进行划分，加强了高等院校发展的目标导向。

（四）新时期：留学生作为核心环节一以贯之（2010年至今）

“再造日本”计划，详称为“大学改革实行计划——再造充当社会变革引擎的大学”，是安倍政府于2012年为兑现选举中所作“教育再生”承诺，并作为日本政府呼应时代发展变革的需求，而主动发力提升高等院校国际化水准和世界竞争力的重要系列举措。旨在通过大学教育的转型与发展，塑造日本高等教育国际化“朋友圈”，提升日本高等院校与政府机构同周边国家、欧美发达国家等高等教育合作水平与深度。主要包括与中国、韩国等周边国家政府共同倡导并建设的“亚洲校园”（CAMPUS Asia）项目；与东南亚国家高等院校展开科研领域深度合作交流以及国际学生流动（AIMS）；与俄罗斯、泰国、印度以及中南美洲国家在内的国家进行高等教育国际合作等。[14]与“再造日本计划”相呼应，“大学的世界展开力强化项目”成型于日本第94任首相菅直人任上，作为该内阁所制定的国家发展纲领性文件“新成长战略”在高等教育领域的重要组成部分[15]，2011年颁布并实施的“大学的世界展开力强化项目”旨在为日本新时期的经济社会发展提供国际化视野和科学文化支撑的高端全球化人才，推广并升级国内的具有全球通用性的高等教育人才培养模式，不断推进高等院校“走出去”迎接世界挑战。

“迈向全球的日本计划”由日本文部科学省制定并于2012年颁布实施，正如计划名称所指向的一样，其专注于增加国内学生出国留学的机会，拓宽国内学生的视野和世界格局。通过国内学生出国留学的一揽子推进计划，进而有效提升本国学生接受高等教育期间的外出交流比例以及外语能力等。为配合执行该计划，日本财务省、经济产业省等职能省厅再计划颁布实施协调了数百亿的财政预算，实现了日本高等教育阶段学生出国留学率的爆炸式增长。此外，日本文部科学省还于2013年末制定并以研讨会报告的形式颁布了“外国留学生接收战略”，详称“促进世界的发展——日本外国留学生接收战略”。战略强调了区域分级和学科分级，将留学生招生和培养的重点方向予以政策详细规制。[16]

“聚天下英才而用之”，新时期的政策涵摄面较之以往更具有广度和多样性，但坚持留学生培养为核心环节的国际化模式始终是一以贯之的重点。作为开展现代留学生教育最早并且数量较多的亚洲国家，日本政府自始至终都将留学事业视为高等教育国际化政策的主抓手。

二、日本高等教育国际化政策的现实困境

通过日本高等教育国际化政策的演进历程可以看出，日本高等教育国际化政策的制定始终立足于扩大国际政治影响力和促进本国经济社会发展的双重目标。但不可忽视的是，日本高等教育国际化事业的持续发展正面临着国内长期低生育率造成的生源危机和非主学期求学制度的特性梗阻，又深陷于“后发型”现代化国家高等教育国际化进程中的共性窠臼之中。

（一）高校生源危机严重，适龄劳动力缺口难填

由于入学人口随人口出生率的下降而不断减少，如今日本大学招生数量已经显著超过实际可入学人口，即高等教育市场的供应需求关系已经无法维持动态平衡。因此没有完成招生计划的诸多高等院校面临破产的风险，且由于长期的低生育率带来的社会人口供应链断裂，日本国内的人口结构已经呈现出显著的“倒三角”特征[17]，即老龄人口占比过高的同时人口出生率极低，人口整体负增长严重，社会人口循环已经进入一种无法完成自给的状态，适龄劳动力的缺口已达1000万余人。[18]

（二）国际化课程建设滞后，域外优质课程引进欠缺

日本高等教育国际化相较于美国等西方模式注重课程质量和学业内容的国际化，更多是一种留学生招生与培养层面的课题。事实上，日本仍未实现课程内容和学生培养方案本身国际化的全面有效施行。如在“全球30计划”重点的外国语（英语）课程，基本是以附加形式出现的，语言教育独立于专业知识研习之外，使得专业层面的跨文化语境的学习研究游离于外国语课程框架外，并不能天然依托于外语能力的提升。再加上外国语课程往往过度依赖于国家项目的资助金，在没有资金的前提下便很快难以为继。此外，日本高等院校的国际化课程通常是依据教师的研究专长制定，给予了授课教师极大的自主性，这种“属人主义”的惯例使得课程设计上缺乏系统性和结构化，难以保证国际化课程具有足够的通用性和普适性，也阻碍了域外优质国际化课程的合理引进。[19]

（三）日式求职惯例影响学风培育，非主流学期制度影响学生国际流动

日本高等教育存在的求职惯例顽疾也在结构性困扰着高等教育国际化的良性发展。大学教育阶段之于青年学生来说，处于大学入学考试和求职活动之间，而繁重的大学入学考试（相当于我国高考）挫伤了学生进入大学后持续学习的热情，大三、大四年级便开始进行“新卒采用”，新进员工选考的求职惯例又使得原本不长的本科教育被进一步缩短，学生便更多将重心放在了实习与求职上而非高等教育活动本身。[20]这样松散的教学培养，导致日本高等教育的国际通用性不高，本科阶段的培养质量难以为国际普遍认可，进而让学生丧失了深造和留学的优势和主动性。此外，较之于世界主要留学目的地国普遍采用的九月入学的学期制度，日本独特的四月入学学期制度也是造成高等教育国际化推进的阻力之一。长达五个月的学期时间差，不仅不利于短期学生跨国交流时的课程衔接，也会较大程度缩减学生申请外国名校的准备时长。

（四）留学生教育结构不合理，院校知名度落后于科研实力

日本面临的另一个严重问题就是出国留学与来日留学的目标人群不对等。出国留学目的地国以美国、加拿大、英国、法国、德国等西方发达国家为主，而来日留学生的来源国却鲜有这些国家，亚洲国家占了绝对多数的90%以上，来自中国、韩国、我国台湾地区的留学生又占了其中的绝大多数。[21]而留学生来日入读高校又集中于关东地区强校，高等教育国际化的全国性辐射带动效应不明显。整体来看，日本留学生教育结构仍显现出来源极度不合理的状况，留学生在所有学生中的比重仍远远落后于发达国家平均水平。[22]21世纪以来，依托强大的科研实力和高等教育质量，日本在世界自然科学领域的贡献不断增加，截至2020年累计已有27名诺贝尔奖得主。在科研实力位居世界顶尖梯队的同时，日本却面临着高等院校知名度整体偏低，鲜有高校进入世界一流大学行列。

三、对我国高等教育国际化政策完善的启示

（一）国家层面：以国家发展现实出发主动发展国际化

主动应对少子化社会人才危机。老龄化、少子化已经成为日本经济社会发展、高等教育发展以及高等教育国际化发展的最根本阻力。我国人口规划部门和教育主管部门应重视我国也在出现这一趋势，通过提前预警、主动防范、积极应对，以期能够有效应对我国即将到来的老龄社会人口问题和人才危机。[23]

注重课程与成绩评定的国际标准化。通过对中日两国高等教育国际化政策的梳理和共性对比，笔者认为从下一阶段我国高等教育国际化政策制定与施行的宏观层面来说，必须有制度化的留学生引进和统一的短期学生交换系统，以确保学生在跨国流动中的较高学习质量。

引导动员社会力量参与高教国际化事业。在高等教育国际化事业建设发展的历史进程中，行政机关和高等院校分别作为主导力量和活动主体，其重要性不言自明，但是更应当看到诸如公益性社会团体、高等教育类培训企业、基层城市社区等在高等教育国际化事业中所扮演的或微小但至关重要的作用。将社会力量成为高等教育国际化发展的重要引擎和外生驱动力。

（二）高等院校层面：多措并举全方位提高国际化发展水平

高校层面改善来华留学生的跨文化适应问题。校园作为多文化交流空间的载体，除了进行传统的课堂教学，本身还承担着培养学生跨文化交际、跨文化适应的重任。高校应探索更为柔性的管理制度，如高校可以在图书馆设立多文化语言中心，配备先进的语言学习软硬件，并附设多语言助教制度，学生只要进行预约，便可随时与多语言的值班助教练习外语或修改文章等，从而增强留学生的认同感和归属感。

在我国高等教育国际化建设中还应不断发展弹性学期制度和多元入学渠道。[24]尝试采取多批次、个性化的入学学期制度，适应留学生来源国和我国在外留学生不同的学期设置和个体选择，不会因为学期制度差异过大而放弃留学选择。为了更好地招贤纳士，还应拓宽我国目前考试为主的单一入学渠道，不放走任何一种有突出培养潜质的来华留学生。着重区分华侨华裔、外籍学生、在华外国人士等身份差异，探索校长推荐制、申请考核制、空缺年（Gap year）入学制等，适应生源国更加丰富的学生高等教育选择现状，提升留学生入学后的学习意愿，减轻留学群体关于家庭和工作上的后顾之忧，以期招收到更加高质量的留学生人才，切实从生源质量提升实现留学生培养的质量和效果优化。