重塑南京:新中国城市管理体制创始的地方样本*

田 圆

1948年,中国共产党“五一”口号的发布开启了全国建政的时间窗口,工作重心随之转向城市。中共再次挺进都市,不仅要立足,更要自主管理、发展城市。面对陌生的城市,尤其是江南城市,建立什么样的基层政权体系和基层治理格局,如何稳定城区的社会秩序,同时又能执行来自中央的指令,进而建立和巩固城市政权,这是摆在共产党人面前的难题。在新中国成立之初的政权结构中,尽管城市管理体制的建构具有一般性特征,但作为旧政权的首都,南京市管理体制的建构有其特殊性,尤其是居委会的建立经历了“试建—质疑—确立”的过程。在制度结构中,自上而下的政治设计与自下而上的社会驱动形成了革命理想与政治现实之间的张力。在政治过程中,城市管理体制的生成并不存在区、街、居委会先后设立的次序,“只是在正式体制设置上,存在一个先后获得中央政府承认和统一的过程”。(1)郭圣莉、张良、刘晓亮:《新中国成立初期我国城市管理体制的建立及其层级结构研究》,《上海行政学院学报》2021年第3期。以南京为考察对象可以发现,新中国城市管理体制的生成是自上而下的政治设计(即制度结构的调适)与自下而上的组织建构(即行动者的效能)相向而行的结果,而街道办事处是其交汇点,最终成就了垂直的城市管理体制。

学界对新中国城市管理体制的研究多从宏观和微观层面出发,既有国家政权建构的讨论,又有基层组织(居委会)建立的分析。(2)参见张济顺:《国家治理的最初社会空间——二十世纪五十年代前期的上海居民委员会》,《中共党史研究》2015年第10期;郭圣莉:《城市社会重构与新生国家政权建设——建国初期上海国家政权建设分析》,天津人民出版社2006年版。过往的研究多从结构的视角探讨新中国城市管理体制的建构过程,相对忽略了行动者对制度结构的影响,(3)历史制度主义中的行动者包括个人、社会组织、政治团体等,主要关注制度如何通过各种机制来规范政治生活,这些机制既构成了行动者,也约束他们的行为。参见James G. March, Johan P.Olsen,“The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review, Vol.78, No.3, 1984, pp.734-749。本文的行动者特指城市居民、基层干部和南京市主政人员,并不包含中央政府,重在分析行动者在基层组织建构中的作用。两者在关键节点的协同作用形塑了新制度。本文尝试以南京为研究对象,回到复杂的历史情境中探索新中国城市管理体制的生成。

建政之初南京城市二级政府的建立

建政之初,陌生的江南城市让中共既要依赖过去的经验,更需要地方政府在治理城市的过程中积极探索新的制度结构。

城市接管之初,中共普遍实行军事管制委员会制度,随后自上而下地建立市级政权与市级行政体制。但城市的二级政府体制并非中共最初的政治设计,根据地时期的建政实践为中共接管老解放区提供了经验。很快,中共就发现农村经验的适用性有限,无法直接移植到城市管理中。新政权的性质决定了中共不能接续旧政权的市政体制,因此,中共在接管东北、华北的城市后只能通过新的探索来积累城市管理经验,凡此也为中共接管长江以南的大都市提供参照。

新中国城市管理体制的确立是一个从北到南、试验—调适的过程。1949年3月,北平解放后就建立了四级政权组织系统,即“市—区政府—街政府—闾(或居民小组代表)”。(4)《北平市人民政府关于废除伪保甲制度建立街乡政府初步草案》(1949年3月),北京市档案馆编:《北平解放》(下),中国文史出版社2017年版,第545页。关于政权系统的确立,叶剑英市长指出:“本市(北平市)政权体系,目前暂定市以下分区、区以下分街、街以下分闾。”(5)《叶剑英关于北平政权建设等工作在北平市人民政府干部会议上的讲话》(1949年4月21日),北京市档案馆编:《北平解放》(下),第557页。然而四级管理体系并不适用于大城市,层级过多容易造成政出多门、多头执政的局面。针对这一现象,刘少奇指出:“城市是集中的,一切应该以集中为原则。”(6)《刘少奇同志在中共天津市委员会上的讲话》,天津市档案馆编:《解放初期天津城市经济宏观管理(1949—1952)》,天津市档案馆出版社1995年版,第51—52页。市、区、街、闾四级管理体系在北平仅维持了三个月,收缩城市政权体系的链条势在必行。6月30日,北平市军管会在总结接管的经验教训时明确指出:“在城市政权组织形式上,机械地搬运了乡村中的一套,在区下建立街政权,并将街政权当作城市政权的一级,以致在日常工作中‘政出多门’,‘步调紊乱’。”同时,北平市军管会还对区街政权组织进行改革,“在城市中,街一级的政权和群众组织根本就不应设立。区应设区公所,但也不应成为政权的一级”。(7)《北平市军管会关于改革区街政权组织及公安局派出所的决定(草案)》(1949年6月30日),北京市档案馆编:《北平解放》(下),第566页。这种模式类似于旧政权的一级政府体制,即只设立市级政府,下设区公所,保甲由区公所领导。(8)南京市地方志编纂委员会编:《南京民政志》,海天出版社1994年版,第52页。当四级政权组织结构在大城市遇到困难后,中共中央明文规定回归一级政府体制。1949年7月,东北安东、吉林两市取消区、街政府及公安分局,采用市一级政府体制。尽管这一模式取得了一定的成绩,但在运行过程中亦存在诸多困难,“在区、街政府取消后,两市都经过了一度新旧不接的时期。旧的组织和制度改变了,新的制度和办法还不周全,也还未成为习惯,因此特别影响到市政府与群众的联系”。(9)《改变区街政权形式 建立新的工作方法》,《人民日报》1950年1月23日。新政权的性质及其工作路线决定了仅有市一级政府难以维持城市的日常运转。

人民性是中共的生命之源,也是克服困难的力量之本。既然城市从反动政权回到人民手中,城市管理必须依靠人民。成就中共发展壮大的“群众路线”与组织建设不仅在战争年代壮大了革命队伍,在中共探索城市行政体制的过程中同样发挥了重要作用。这一工作方式要求按系统自上而下地将群众组织起来,这就需要增加行政层级,一级政府的管理体制显然无法承载此任务。然而,中共中央对市级政府以下到底要不要建区级政权并无定见。1950年2月,北京市委书记彭真发出警示:“我们一进城就成立街政府是错误的,但区是否成为一级还得研究,莫斯科有区政权一级。”(10)彭真:《在北京市党代表会议上的报告》(1950年2月14日),北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编:《北京重要文献选编》第2册,中央文献出版社2001年版,第68页。可见,中共在建构城市管理体制的过程中,既学习革命根据地的经验,又参考苏联城市建制的特点,同时还借鉴旧政权的城市治理模式。

作为江南地区第一个解放的大城市,“南京人口多,幅员广,事务繁,生产不发达,一般无组织的居民很多,所有工作都由市一级来管又是管不了的”。(11)《关于城市民主建政问题》,1951年4月1日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0008-0003。无论是四级政府还是一级政府,应对南京市的日常管理均缺少可行性,设立区级政权遂成了不二的选择。接管之初,地方主政人员就对如何管理好南京进行了自主性探索。1949年5月10日,南京市人民政府宣告成立,刘伯承任市长,柯庆施、张龄之任副市长。(12)《市人民政府关于刘伯承等任职之布告》(1949年5月10日),南京市档案馆编:《南京解放》,江苏古籍出版社1990年版,第137页。6月,南京市军管会决定在各区成立区政府以取代国民政府时期的区公所。“9号上午,宣布(第)三区(今秦淮区)人民政府成立,布告上墙、牌子挂出,由夏国光副区长和接收组召集伪区公所全体员工开会,宣布(第)三区人民政府成立,即日推行政令,宣布伪公所组织机构即日解散,招牌即日拆除,宣布接收。”(13)《接收伪区公所总结》,1949年6月22日,南京市档案馆藏,档案号:4003-0000001-0009-0022。这一决策与同时期的天津、北平存在巨大差异。6月中旬,天津根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则,完成了区街政府改组,“确定区公所为市人民政府之派出机关”,(14)《天津市人民政府关于区公所组织与任务的决定》(1949年7月29日),天津市档案馆编:《天津解放》,中国文史出版社2017年版,第359页。但“区政府改为区公所后,一般区长均感无下层组织之苦。机构虽经缩小,而许多具体工作则未摆脱,致工作有被动和忙乱状态”。(15)《天津完成区街政府改组 工作效率显著提高》,《人民日报》1949年7月30日。6月底,北平市军管会明确提出“各区政府应即一律改为区公所……区公所为市政府之派出机关”。(16)《北平市军管会关于改革区街政权组织及公安局派出所的决定》(1949年6月30日),北京市档案馆编:《北平和平解放前后》,北京出版社1988年版,第224页。由此可见,城市接管之初,地方政府都在因地制宜探索可行的基层治理模式。

尽管南京市在6月就已经建立了区政府,但起初的区政府有名无实,经过7月整编之后,南京市“区政府与中共区工作委员会(简称区公委)合署办公”,“对外两块牌子,内部一套班子”。(17)南京市地方志编纂委员会编:《南京民政志》,第53页。军事管制时期,大量城市管理工作集中在市政府层面,区政府组织机构并不健全,职权范围仅限于政策宣传、调解纠纷等基层工作,与其他城市政权的派出机构无异。因为军事管制时期需要权力集中以确保接管工作顺利进行。由于区政府组织机构尚不健全、职权范围过窄,其在城市接管过程中发挥的作用有限。随着城市接管任务基本完成,各项工作进入常态化管理阶段,军管会逐渐退出地方行政事务,召开区级各界人民代表会议和成立区政府的工作提上了议事日程。

与此同时,中央层面的意向日渐明确,区级政权“非要不可”已形成共识。1950年7月,北京市委书记彭真在全国民政会议城市小组座谈会上指出:“区政府是非要不可的,不然,很多事情堆在市一级,包而不办,误了很多事,也无从辨别主从,容易陷入事务主义。”(18)《彭真同志在全国民政会议城市小组座谈会上关于城市工作几个问题的发言》,1950年4月—11月,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-00075-0001。1950年11月,中央政务院颁布《大城市区人民政府组织通则》,正式确定设立区级政权机关,区人民政府为区的行使政权机关,并规定了区级政府的组织架构。(19)《大城市区人民政府组织通则》(1950年11月13日),中央人民政府法制委员会编:《中央人民政府法令汇编(1949—1950)》,人民出版社1952年版,第166页。自此,地方开始组织召开区各界人民代表会议,选举产生区级政权机关,加强区政府的组织建设。在区政府的建设上,南京的地方实践在时间上先于中共中央出台的文件政策,在内容上更是细化了权责划分。

1950年8月,南京市委、市政府发布了《关于加强区政府工作和机构的决定》(以下简称《决定》),提出加强区级政权建设,并着手改组和扩大区政府。《决定》界定了区政府的组织性质,“是市政府下的一级政府,但不是完全独立的一级,而是承上启下的一级”;厘清了市、区政府的关系,“区政府之工作由市政府统一领导”;限定了区政府的职能范围,“区只能就市政府所决定的原则、方针、计划和工作步骤范围之内结合本区情况,保证任务的执行与完成”,区政府在行政实践的过程中“不能变更和违背上级的决定和指示”。(20)《南京市政府关于试行〈南京市人民政府关于加强区政府工作和机构的决定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委党史工作办公室、南京市档案局编:《城市的接管与社会改造(江苏卷·南京分册)》,中共党史出版社1997年版,第208页。《决定》还规范了区政府的组织机构及各部门的工作业务,在区长、副区长之下设秘书室、民政等六科、卫生事务所、城区人民法院及郊区司法科。(21)《南京市政府关于试行〈南京市人民政府关于加强区政府工作和机构的决定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委党史工作办公室、南京市档案局编:《城市的接管与社会改造(江苏卷·南京分册)》,第209—210页。《决定》从组织性质、职能权限和组织架构等方面确立了区政府的建立,区级政府规模在组织架构上得以扩大。1951年,在南京市政府的集中领导下,对召开区各界人民代表会议下达指示:“各城区除(第)四区(今建邺区)外,在三月份前后,应普遍召开区各界人民代表会议一次。”(22)《南京市人民政府关于普遍召开区各界人民代表会议的指示》,1951年3月10日,南京市档案馆藏,档案号:5003-0000002-0021-0001。同时,南京市政府进一步细化市与区之间的分工问题,制定了分工原则:“属于全市性重大问题的决定、掌握与领导,归市一级,在方针、任务、步骤、要求确定之后,具体工作应尽可能多交给区去做,如救济疏散、拥军优属、小教与人民文化馆的管理、管理摊贩、群众性的生产自救与运销、合作工作、小手工业作坊的指导管理,以及环境卫生、防疫保健、马路水电保养修补等居民福利工作。”(23)《关于城市民主建政问题》,1951年4月1日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0008-0003。

建立区政府既可以分担市级政府的压力,也因明确行政区划而提高治理效率,更重要的是能够加强政府与居民的联系。但对于像南京这样的大城市,区级政府下辖数十万人口,在有效联系群众方面还存在困难,也很难将政治任务贯彻到基层社会。因此,中共接管之初,大量的地区性居民组织自发建立起来。1950年3月,内务部部长谢觉哉指出:“人民对于建政,不止满足于召开代表会议,还需要人民有各种组织,来做建政的基础。”在城市基层社会,人口集中,数量众多,面对日常生活中的各种问题,无法完全依靠政府集中处理,尤其是建政之初高频次的政治运动需要进行宣传与动员。因此,群众需要建立各种基层组织进行日常管理。另外,建政之初的区级政府干部少、任务重。“许多开了人民代表会议的乡或城市的区,决定了办法,同时又决定了怎样做,做就要有组织,于是城市区以下,除各职业团体外,创出了居民小组、居民委员会、福利委员会等”。(24)《全国各级各界人民代表会议建设情况》(1951年3月12日),谢觉哉:《谢觉哉文集》,人民出版社1989年版,第761页。

居民委员会的创建

居民委员会作为自治组织,成立的目的是将城市居民组织起来。旧政权遗留了大量“无法纳入行业性组织中的旧式人口”,(25)陈明明:《党治国家的理由、形态与限度——关于中国现代国家建设的一个讨论》,《复旦政治学评论》2009年第7辑,第192—255页。他们处于无组织状态,被称为“无组织的人”。对中共而言,“如何深入群众,团结群众的多数,做好群众工作,成为南京党目前一个非常迫切与严重的任务”。(26)《中共南京市委关于试行组织区居民委员会的通知》(1950年11月),中共南京市委党史工作办公室、南京市档案局编:《城市的接管与社会改造(江苏卷·南京分册)》,第216页。居委会的建立,将城市基层社会组织化,把组织的力量延伸至每个个体。“无组织的人”通过居委会被重新纳入组织体系中,实现了“再组织化”,这是新中国成立后各项政治运动能够实现基层动员的组织基础。南京市第一个居民委员会于1951年5月中旬正式成立,(27)南京市政协文史和学习委员会编:《红日照钟山——南京解放初期史料专辑》,南京出版社1999年版,第312—313页。但在正式将其作为统一的基层组织之前,地方政府一直在探索中。南京市基层干部与城市居民之间的互动,就反映出建立居委会的复杂过程,以及居委会在城市管理链条中的特殊地位。

保甲制是国民政府时期国民党管理基层社会的主要制度,城市接管之初,新政权废除了保甲组织,但“城市的群众没进一步组织起来,区政府和广大群众之间脱节的现象未解决”。(28)《市民政局关于废除伪保甲制度之总结》(1949年底),南京市档案馆编:《南京解放》,第377页。城市基层工作需要展开,因此已解放的城市纷纷建立居民自治组织,没有统一建制,名称不尽相同,如居民小组、居民委员会、治安保卫委员会等。南京市的群众组织主要有:治安保卫委员会和人民服务队,分别管理“有组织的人”和“无组织的人”。

治安保卫委员会是以城市机关、工厂、街道一级农村的行政村为单位建立的。到1951年10月,南京市已建立所一级的委员会62个,委员723人,街巷一级的委员会402个,委员2495人。治安保卫委员会在核对户口、镇压反革命等工作中发挥了积极作用,但也存在问题,主要是代替了公安人员的工作,行使了公安人员的权力,“更有摊派群众送礼,产生铺张浪费现象”。(29)《关于南京市人民政府公安局治安行政会议的经过情形报告》,1951年9月18日,南京市档案馆藏,档案号:5007-0000002-0002-0005。本来治安保卫委员会的任务之一就是协助人民政府公安机关开展工作,但在实际中,治安保卫委员会的领导关系却没有得到明确界定。人民服务队面向的是无组织的居民,在维护社会治安、政治动员等方面发挥了一定作用,但其在领导成份、成员结构、工作作风等方面都不符合新政权的要求。首先,在队员和领导上都存在成份和动机不纯的现象,“如三分局菱角寺所有两个人民服务除中队长,一个是干过伪防护团团长,义务警察队长、伪警厅警员;一个是干过伪坊长(相当乡长),已在这次镇压反革命中被捕”。其次,成员结构不合理,“如鼓楼所服务队中,女队员有224名,占了全数一半,其中带孩子的很多,家庭负担很重,而且有七个是五十岁以上的老太婆”。再次,工作作风问题,由于成员成份不纯,导致“有些服务队员表现了高出居民一等,欺压群众”。(30)《关于南京市人民政府公安局治安行政会议的经过情形报告》,1951年9月18日,南京市档案馆藏,档案号:5007-0000002-0002-0005。

无论是治安保卫委员会还是人民服务队,其负责人多由上级公安派出所指派干部担任,其成员也多由公安人员担任。由于权责并未划分清楚,两者与派出所之间的工作存在诸多矛盾。由于基层任务太多,服务队已经不是一个单纯的维护治安组织,而是一个全面工作的组织。服务队什么都干,甚至代替了公安人员,并且已超越了公安人员的权限。由于上面所有的任务交到派出所,所交到户籍员,户籍员交到服务队,一层到一层,服务队隔离了群众与户籍员的联系,同时造成户籍员脱离群众的现象。(31)《关于南京市人民政府公安局治安行政会议的经过情形报告》,1951年9月18日,南京市档案馆藏,档案号:5007-0000002-0002-0005。尽管如此,在全面推广居民委员会之前,治安保卫委员会和人民服务队还是承担了基层社会治理的功能。

城市居民自发地建立了诸多基层组织,新政权对于统一的基层组织模式的探索采取了先试点后推广的方式。“1950年第四季度,中共南京市委决定在第四区(今建邺区)进行民主建政试点,组建区第一届各界人民代表会议,并探索建立城市居民委员会。”(32)南京市政协文史和学习委员会编:《红日照钟山——南京解放初期史料专辑》,第310页。8月,中共南京市委决定借鉴北京、天津的经验在城区各区试行建立居民委员会,提出“各区得以派出所辖区范围为单位,逐渐建立居民委员会”。(33)《南京市政府关于试行〈南京市人民政府关于加强区政府工作和机构的决定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委党史工作办公室、南京市档案局编:《城市的接管与社会改造(江苏卷·南京分册)》,第210页。在此过程中,针对治安保卫委员会,南京市政府提出:“未建立的暂不建立,已建立的将予冻结,暂时不交给任务,并以一切力量协助各区建立好居民委员会。”人民服务队则拟予撤销或经整顿后缩减。为深入发动群众,南京市副市长柯庆施在市委联合办公会议上提出:“区以下可试行建立居民委员会,它是一个群众性的组织。作为我们联系群众、深入群众的桥梁”。(34)《深入发动群众——柯庆施同志在市委联合办公会议上的发言纪要》,1950年11月18日,南京市档案馆藏,档案号:4003-0000001-0021-0001。11月,南京市委发布了试行组织区的居民委员会的通知。此时居委会的建立依然采用试行的方式,居委会的组织关系依附派出所,领导核心由1—3名民政干事担任,进步之处在于其他委员由市民产生,但委员并没有专职化,要求其不能脱离生产。此时的居委会是一种群众性组织,主要任务是协助政府完成与市区公共卫生、居民福利相关事务。即使在试行阶段,南京市委依然强调:“它不同于一般工人、学生、妇女等群众组织;同时也绝不是一种政权性质的基层组织。在初期建立阶段,难免有坏人混入,因此要提高警惕慎重发展。”(35)《中共南京市委关于试行组织区的居民委员会的通知》(1950年11月),中共南京市委党史工作办公室、南京市档案局编:《城市的接管与社会改造(江苏卷·南京分册)》,第216—217页。试行阶段的居委会,其存在的必要性遭到基层干部的质疑。

根据天津经验,在区政权组织不健全、区各界代表会议未召开之前,在民主建政过程中,通过居民委员会来联系群众贯彻政策有一定成效。但南京市民政局认为运行居民委员会存在问题:

(1)区政府长期苦于下边“无腿”。组织居民委员会后很容易通过它来布置各种工作,易于把居民委员会变成一级政权使用;(2)市民在旧政权概念存在的今天,居民代表与所代表的几十户间极易形成1人管多少户的关系,变成了变相的保甲长;(3)在目前情况还很难掌握代表的成份。一个区城内居民成份与职业甚复杂,工作推动起来也很困难。比如一个小摊贩就很难代表一个大学教授或工程师(当然街道卫生等要求可能是一致的)。(36)《关于城市民主建政问题》,1951年4月1日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0008-0003。

基于此,南京市民政局建议居民委员会的组织应不设立。为了更好地贯彻群众路线,南京市民政局给出了解决方案:“(1)普遍召开与健全区各代会议;(2)各派出所内普遍设立民政干事;(3)有计划的培养群众中的积极分子;(4)区政府可在各代会相当健全时成立由各界代表人物参加的各种委员会,帮助政府工作,如调解、优抚、生救、福利等。”(37)《关于城市民主建政问题》,1951年4月1日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0008-0003。

但基层社会的复杂,城市居民的基本需求依然未得到很好解决。居委会的建立源于基层群众的需求:直到1951年,南京基层社会依然存在大量的无组织居民。据第三区(今秦淮区)石坝街派出所统计,“无组织的居民数字很大,没有参加职业性和阶层性的群众有9101人,占全区人口64%,以长乐路段言,经调查就占总人口67%”。在生产自救运动中,群众存在依靠政府的惯性思维,但依然希望能有专门的组织带领他们自救,“目前只是听惯了生产自救,但在群众中还不如学习搞得热烈,主要是缺少群众性的基层组织领导”。与城市居民息息相关的生产福利问题让地方政府意识到建立居民委员会相当必要,“无论派出所与妇联都是全力搞学习,而把居民福利生产自救工作的组织未能很好的开展起来”,针对城市居民的内在需求,“我们认为有普遍建立居民委员会的必要。只有居民委员会建立起来,才能逐步解决群众切身的一切问题”。(38)《第三区石坝街派出所辖区居民情况调查材料》,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-0132-0009。

1951年,南京市政府规定居委会下不设居民小组,以减少组织层级,加强居委会与居民的直接联系。5月中旬,在民主建政工作试点组的指导帮助下,水西门外派出所辖区内成立了第四区第一个、也是全市最早的居民委员会——水西门外大街居民委员会。居民委员会设主任1名、副主任2名,下设治安、调解、妇女、生产自救、文教等5个部门委员会。原先为推选人民代表而组成的居民协商小组就顺理成章地成了居民委员会管辖的居民小组。(39)南京市政协文史和学习委员会编:《红日照钟山——南京解放初期史料专辑》,第312—313页。1952年6月,南京市城区约有三分之二的地区建立了居民委员会。从质疑到认可,再到迅速发展,可见居民委员会的建立并非出自新政权的政治设计,而是基于群众需求逐渐获得了新政权的认可。为了与旧政权的保甲制度区分开来,南京市政府一度建议不设立居民委员会,但群众的内在需求驱动了居民委员会的建立。居委会作为一种自治组织,在建立之初,其负责的干部均是义务职,并没有工资或者生活补贴等福利。而且建政之初基层工作极其繁重,兼职过多的居委会干部既需要时间成本,也会影响自身的生产生活。另外,居委会干部在推行政策的过程中可能存在避重就轻、敷衍了事的情况,还可能存在为了自身利益而违背中央政策精神等现象。因此,为了加强政府对基层社会的管理,居委会的规范化和行政化有其必然性,但居民委员会建制化的过程主要是“自上而下的政府行为”。(40)张济顺:《国家治理的最初社会空间——二十世纪五十年代前期的上海居民委员会》,《中共党史研究》2015年第10期。

街居制度的奠立

居委会的创生源于基层社会的内在驱动力,如公共卫生、居民福利等,地方政府在基层组织形式上进行了积极探索。但无论是居委会的行政化还是区政府派出机构——街道办事处的设立,都是在中国共产党的主导之下完成的。这一政治实践体现了建政之初国家政权下沉到基层社会的进程。

中共的建政路线及工作方式既推动了层级政府的建立,同时也为地方政权建设保留了一定的弹性空间,尤其是对基层社会的重组。通过考察南京市居民委员会的发展状况,可以发现在地方层面城市基层组织的建制化早已开始,中央通过法律的形式正式确立迟至1954年。不同于农村基层组织的建构模式,城市基层组织的建构是自下而上的,城市基层社会先自发地成立居民委员会、居民小组等自治组织,然后由中共中央考察、调研、试点、推广以完成统一建制,这一进程也体现了中共中央在基层政权建设中的审慎。

1952年6月,根据华东军政委员会颁布的《关于十万人口以上城市建立居民委员会试行方案(草案)》,南京市的居民委员会建设自8月起就开始了规范化和建制化进程。首先,组织结构变化,增设居民小组。基层组织的结构形式一直处于调适状态,从最初的居民小组,到居民委员会(不设居民小组),再到增设居民小组,基层组织结构形式呈现规范化趋势。1952年底,南京市共有居民小组6266个,南京市文化娱乐、公共卫生、调解纠纷的专门代表人数分别为4220、6231、3607人。(41)《南京市城区(郊区镇)1952年建居民委员会情况统计表》,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0009-0036。其次,居委会领导人由选举产生,而非政府机关委派。居委会建立之初,为了贯彻和落实政府各项政策,居委会的主要干部都由上级政府机构委派。随着居委会的规范化,委员由小组选举产生并兼本小组的组长,在充分发扬民主的基础上选举居民委员和副组长。再次,居委会职能范围扩展,工作任务增加。除了早期负责办理居民的公共福利工作(如拥优、救济、文教、卫生)外,南京市居委会还负责动员居民响应政府号召,贯彻政策法令;在公安部门的具体指导下,领导群众性的治安保卫委员会开展工作;在基层法院的指导下进行调解居民纠纷工作;开展街道妇女工作等。(42)《南京市街道工作情况》,1955年11月28日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-0314-0003。

职能范围的扩展、工作任务的增加促进了居委会数量的不断增加。1952年8月,南京市区的居委会数量从1951年的55个增加至132个。1953年共计137个,1954年共计152个。到1955年底,南京市共成立了499个居民委员会,“参加居民委员会的居民有216709户,813927人,占城区(包括镇)总人口的88.76%,占全市总人口的75.47%”。(43)《南京市街道工作情况》,1955年11月28日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-0314-0003。1956年6月,南京市共建立了500个居民委员会,下设居民小组6111个,家属委员会6336个。(44)《南京市1956年度街道组织情况综合表》,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0022-0005。最后,居委会行政化的重要表现在于其财政预算来源于政府,“由各区政府编造预决算,向市政府办公厅行政处报领”。(45)南京市地方志编纂委员会编:《南京民政志》,第60页。由此可见,区政府掌握了居委会的经费预算,市政府负责经费发放,从市级到区级政府,自上而下地加强了政府对居委会的管控。另外,居委会干部也从义务职变成领生活补贴的专职。1952年底,南京市脱产的委员(即专职人员)共284人,仅占居民委员总数的16.1%。居委会干部的专职化,一方面克服了政府政策与基层社会存在利益不一致的问题,另一方面提高居委会干部的工作效率,促进了政策的贯彻和落实。

回到中央层面,面对地方政府的自主探索,各城市的街道组织很不一致,且存在领导不统一和工作混乱的现象,具体表现为“组织设的(得)多,会议多,指挥多头;居民积极分子虽然忙得受不了,可是应该给群众做的主要事情,并没有做好,因而满足不了群众组织起来的愿望”。(46)中华人民共和国内务部民政司编:《做好城市居民工作》,通俗读物出版社1956年版,第1页。1953年6月,彭真在搜集各城市的材料和意见加以研究后认为:“街道居民委员会的组织是需要建立的。”(47)《城市应建立街道办事处和居民委员会》(1953年6月8日),彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第79页。1954年12月,“城市居民委员会”以法律的形式正式确立,其性质是“群众自治性居民组织”,(48)中华人民共和国内务部民政司编:《做好城市居民工作》,第7页。非国家基层政权组织。其自治性质具体表现在:第一,在权力来源上,居委会委员“由居民小组各选取委员一人组成”,主任、副主任“由委员互推”产生;第二,在权力行使上,居委会的管理虽有一定的约束性,但不具有强制性,以居民自愿为原则,“居民委员会在进行工作的时候,不得强迫命令”;(49)《城市居民委员会组织条例》(1954年12月),屠基远编:《城市居民委员会工作》,上海人民出版社1955年版,第55—56页。第三,在工作职责上,居委会将各种“单位”之外的无组织居民组织起来,主要负责与居民生活息息相关的日常事务,做好“上传下达”的工作,将政府的政策贯彻落实到基层,并收集居民的建议和意见反馈给上级政府。

根据1954年中央出台的《城市居民委员会组织条例》,各地政府再一次完善居民委员会建制,南京市委对居民委员会从组织架构、人口范围、工作任务方面又进行了调整。首先,在居民委员会的管理范围上,以300-500户为主;其次,居民委员的产生方式上发生改变,“居民委员由小组选举产生,委员兼任小组组长,不另设专门代表”;(50)为了克服组织重叠、工作忙乱的现象,南京市取消了小组的居民代表和专门代表。《关于整顿居民委员会典试工作的情况和今后工作意见》,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-0326-0010。最后,在职能范围上,除办理居民的公共福利事项,还需要在上级政府的指导下开展文教、卫生、调解等工作。自此,传统的城市里弄空间从一个主要生活场域,变成了国家政权与基层社会互动的政治空间。国家权力逐渐延伸至城市的每个角落。

居委会虽然是城市自治组织,但实际生活中却充当了“国家代理人”的角色。(51)郭圣莉:《城市社会重构与新生国家政权建设——建国初期上海国家政权建设分析》,第213页。首先,居委会的建制化是自上而下的政府行为,填补了组织之外的“空白”。(52)张济顺:《上海里弄:基层政治动员与国家社会一体化走向(1950—1955)》,《中国社会科学》2004年第2期。从组织性质而言,居委会作为城市自治组织并不是基层政权的“腿”,(53)《城市应建立街道办事处和居民委员会》(1953年6月8日),彭真:《论新中国的政法工作》,第79页。但它依然需要负担行政职能,贯彻落实政府的各项政策,因此在政治功能上,它一直扮演着政府的“腿”的角色。其次,居民委员会与政府机构依然存在很强的依附关系,“居民委员会必须在街道办事处的指导下工作”,且居委会的工作需要由“区政府核准备案”。(54)中华人民共和国内务部民政司编:《做好城市居民工作》,第39页。最后,居委会并未实现经济独立,居委会的经费源于政府财政支出,专职化的居委会干部虽然不享有政府编制,但其工资福利由政府支付。在基层政权与城市居民之间设立居委会,并将其规范化和建制化,逐步形成了具有“自治性和行政性双重属性的居民委员会制度”,(55)高中伟:《新中国成立初期城市基层社会组织的重构研究》,四川大学出版社2011年版,第153页。是新中国在城市基层治理方面重要的制度创新。

1952年6月,居民委员会开始建制化。中央明确区以下不设一级政权,区政府如何加强与自治组织居委会的联系?作为区级政权的派出机构,街道办事处成为自上而下的行政体制与自下而上的社会组织之间的连接点,构成了垂直的城市管理体制。街道办事处向上对区政府负责,向下指导居民委员会工作,实现了区政府(行政机构)与居民委员会(自治组织)之间政策下达和“民情”上传。在正式设立并推广街道办事处之前,为了加强区政府与基层群众的联系,解决政策落实执行到基层社会的问题,不同地区采取了不同的方案。南京采用“警政合一”的方式,由公安派出所兼任部分民政工作,“特在城区各派出所管辖区城内设置民政干事1—3人,办理街道工作”。(56)《南京市街道工作情况》,1955年11月28日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-0314-0003。但在民政干部由谁领导方面存在分歧,“派出所设民政干事虽有区政府领导,也应接受派出所长指导,很好的与派出所的工作密切结合。”而区政府与派出所之间权责划分也存在一些矛盾,“双方关系与认识上还有问题,把派出所当作区政府的一个部份去使用是不对的,想另搞一套完全不依靠派出所的‘分家思想’也是不对的”。(57)《关于城市民主建政问题》1951年4月1日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0008-0003。

随着城市经济的恢复、城市秩序的稳定、城市现代化进程加快、城市人口的增加,城市基层工作量不断增加,“警政合一”的方式无法满足基层管理需要。区政府与公安分局及派出所在工作配合上亦存在矛盾,“如区政府往往不通过分局直接向派出所布置任务,甚至有时过分依赖派出所。个别分局及派出所有时则强调工作的独立性,认为配合区的工作是额外负担等”。(58)《南京市人民政府关于加强区政府工作的补充指示(草稿)》,1951年,南京市档案馆藏,档案号:5003-0000002-0021-0002。另外,由于不同地区采取不同的基层管理形式,出现了基层组织严重忙乱、积极分子兼职过多等现象。为统一各地区的基层组织形式,提高治理效率,加强地方政权对基层社会的管理,中央政务院于1953年派出调查组,调研结果表明“城市街道不需要再建立一级政权”。因为城市的集中特点使许多工作依然需要统一处理,政府层级过多会导致政出多门,降低行政效率;但在区政府与居民委员会之间还需要设立区政府的派出机构,一方面可以减轻区政府和派出所的负担,另一方面也可以加强区政府与居民自治组织之间的联系。关于区政府的派出机构,彭真指出:“我们的意见是设立街道办事处”。(59)《城市应建立街道办事处和居民委员会》(1953年6月8日),彭真:《论新中国的政法工作》,第79页。因此,1954年12月,全国人民代表大会常务委员会通过《城市街道办事处组织条例》,要求在10万人口以上的市辖区和不设区的市设立街道办事处,作为市(区)人民政府的派出机关。

为了贯彻执行《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》的规定,1955年3月,南京市政府制订了《南京市建立街道办事处和整顿居民委员会工作计划(草案)》,计划在城区各派出所管辖区城内建立街道办事处,并对已建的居民委员会做一次全面的整顿工作,这一草案规定了建立街道办事处的时间、方法,细化了街道办事处的地区名称、组织形式、数量、辖区、干部来源及配备等内容。在时间上,南京市计划4月份开始,在6月份之前就建立起来;在方法上,采取“先建立办事处,后整顿居民委员会”和“先典试、后分批推开”的办法;在数量上,“在本市城区拟建立58个街道办事处,须配备干部共115名”;在辖区和地区名称上,街道办事处的管辖区域和地区名称,都应与所在地区派出所的名称相同;街道办事处的干部“由市和区的人民委员会研究确定,经区人民委员会派至各街,成立街道办事处”,干部的配备原则“按照工作繁简和管辖区域的大小来确定”,如“街道人口在1万以下者,设立主任和干事共3—4人;街道人口在1万以上1万5千以下者,设主任和干事共4—6人;街道人口在1万5千人以上者,设主任和干事共5—7人”。(60)《南京市建立街道办事处和整顿居委会工作计划(草案)》,1955年3月,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-0326-0001。6月,南京市第一至七区街道办事处共配备干部243人,主任41人,干事202人,干部编制人数290人,尚缺少干部7人,如新街口办事处配有主任1名,干事3名。(61)《南京市街道办事处干部配备情况统计》,1955年6月30日,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000001-0002-0022。12月,南京市共设立了58个街道办事处。(62)《南京市1955年街道办事处、居民委员会数字统计表》,1955年12月,南京市档案馆藏,档案号:5012-0000002-0311-0010。

南京市“二级政府与街居制”确立,集中体现了中共的建政路线与“群众路线”相结合的工作方式,以及在城市管理体制建构过程中地方政府的自主性。“街居制”并非始于顶层的政治设计,如果说它“是地方政府自下而上‘倒逼’的结果”,(63)郭圣莉、张良、刘晓亮:《新中国成立初期我国城市管理体制的建立及其层级结构研究》,《上海行政学院学报》2021年第3期。又似乎削弱了党在建构城市管理体制中的主导作用,由此可见建政之初国家政权下沉与城市管理之间的张力。在实际工作中,党一方面极力避免市、区、街、闾的叠床架屋式的城市管理体制,又计划在基层社会建立组织以加强新政权与群众的直接联系。中共的理想设计是“市级政府、各种单位组织、人民群众团体”的城市管理模式。(64)郭圣莉:《城市社会重构与新生国家政权建设——建国初期上海国家政权建设分析》,第225页。但工会、工商联、青年团、妇联、合作社等各职业团体,既是弱组织,又是各自独立的自上而下的系统,而且管理对象也多与各机关、学校、企业、工厂等单位重合。城市的日常业务工作,尤其是一些政治活动的宣传与动员对象是基层群众,很难将工作分解给这些团体组织,自上而下的各项政令无法通过这些弱组织落实下去,因此需要建立垂直的行政体系。

城市二级政府的确立经历了四级政府、一级政府的调适,只是到区以下,随着幅度的缩小,不再设置与上级相对应的垂直一级政府,但上级各部门的工作仍然要层层落实,这大大增加了城市基层管理的压力。由于基层组织权责尚未明晰,“公安派出所、区妇联和街道办事处是街道中的三大系统,而且在街道中都有自己的组织可抓,但是这三个部门在街道中的对象是一致的,都是居民群众”。(65)《对街道办事处工作情况调查的报告》,1956年4月14日,南京市档案馆藏,档案号:5003-0000002-0120-0002。因此,街道工作中曾出现会议冲突等现象。据调查,自1955年6月街道办事处建立以来,南京市白下、建邺、鼓楼等区“街道工作比较混乱,不但中心工作接踵而来,任务额紧迫,而且有关的业务工作如救济、拥护、文教卫生、调解等也随之交由办事处或居民委员会办理。因此,街道工作很忙,几个月来办事处的干部没有学习、没有假日,一天工作在十小时以上”。(66)《对街道办事处工作情况调查的报告》,1956年4月14日,南京市档案馆藏,档案号:5003-0000002-0120-0002。针对这一现象,1956年4月,南京市政府就区对街道办事处的领导关系、干部分工、业务范围及其与居委会的关系提出改进意见。8月,为克服街道办事处和居民委员会工作忙乱的现象,南京市政府进一步规范街道办事处的领导关系,调整工作制度安排,以解决干部配备不足的问题。(67)《关于克服街道办事处工作忙乱现象的指示》,1956年8月16日,南京市档案馆藏,档案号:5003-0000002-0120-0001。中共的建政路线及工作方式实现了中央与地方的良性互动,从地方经验到中央建制,再推广到全国,新中国最终确立了“二级政府与街居制”的城市管理体制。

余论:关键节点与制度生成

在制度变迁的过程中,关键节点(critical juncture)一方面可能导致路径依赖,另一方面也可能引发制度变革,进而催生新制度。从局部建政到全国建政是中国共产党制度建构的关键节点,在这一特定的历史时期,新的城市管理体制的生成与中共的建政路线直接相关。中共的建政路线是,先在局部地区建政,然后逐步创立全国性政权,继而推动各级地方政权的建立。(68)赖静萍:《包容性民主与政治共识——新中国成立初期中国共产党对民主选举的认知》,《中共党史研究》2012年第5期。1948年“五一口号”的发布,开启了中共全国建政的时间窗口。宏观来看,条块式的行政管理体制与党组织成为新政权的“毛细血管”,弥补了局部建政时期黏合式的马赛克特性,使新政权成为上下贯通的有机金字塔。然而,聚焦建政之初的基层社会,可以发现城市中的基层党组织是先在单位、工厂中发展,并未深入无组织居民当中。如何深入动员和组织群众是建政之初地方政府面临的一大难题,各大城市都进行了积极探索。不同于经济中心上海,南京是旧政权的首都,中共接管南京有其特殊性和典型性。透视南京城市管理体制的生成,可以发现“街居制”在南京的确立自有其特色,尤其是行动者与结构的互动推动了新制度的生成。还原这一历史进程,可以为新中国城市管理体制研究提供一份有价值的地方样本。

新的城市管理体制确立之后,基层社会依然存在待解的难题,如组织之间亦存在权责不分、领导关系不明的情况。城市政权建设过程中出现的这些问题与新政权的革命目标及中共的建政方式密切相关。为了实现全面改造社会的革命目标,中共延续了革命时期的路径和经验,采用运动式治理来实现基层社会的全面动员与再组织化。在建政之初这一关键节点,国家政权的下沉与城市居民的利益诉求汇集于基层社会这一特定场域,如何协调两者的关系考验地方主政人员的建政能力和治理水平。在地方政权有限弹性的原则下,经过地方政府的自主探索,再由中共中央自上而下地试点推广,“街居制”模式最终得以确立。这一体制既不是完全照搬苏联,也不是革命经验的直接应用,而是中共探索城市管理体制过程中的制度创新,凸显了中共的建政能力。这种从地方经验到中央建制,最后推广到全国的治理模式无论在建政时期还是在当下的城市治理中都发挥着重要作用。