《国家重点建设项目档案管理登记办法》的主要内容、实践意义及相关问题探讨

摘要：本文介绍了《国家重点建设项目档案管理登记办法》（档发字〔1997〕15号）的主要内容，分析了其主要特点和实践意义，并对如何进一步修改和完善该部门规章提出了相关建议。

关键词：档案登记 项目档案管理登记 国家重点建设项目 行政确认 部门规章

Abstract：This paper introduces the main con？ tents of the Measures for Archival Management and Registration of National Key Construction Proj？ ects （No. 15， 1997）， analyzes its main characteris？ tics and practical significance， and puts forward rele？ vant suggestions on how to further modify and per？ fect the regulations of this department.

Keywords：Registration of archives；Project ar？ chives management registration； National key con？ struction projects； Administrative confirmation；De？ partmental Regulations

1997年8月19日，国家档案局、国家计委联合发布了《国家重点建设项目档案管理登记办法》（档发字〔1997〕15号），并于发布之日起施行。国家重点建设项目是指纳入国务院、省级、县级以上人民政府审批计划和重点管理的项目。这类项目往往具有项目投资大、涉及面广、周期长，建成后对国民经济和社会发展影响较大等特点。因此，国家档案主管部门和国家发改委非常重视这类项目档案管理的整体质量，以保证其在投入使用后的安全运行和有效管理。本文将在介绍《国家重点建设项目档案管理登记办法》（以下简称《办法》）主要内容的基础上，进一步探讨《办法》的主要特点和实践意义，并对一些相关问题提出改进性建议。

一、《办法》的主要内容

《办法》的内容结构包括正文8条和3个附表。

《办法》的第一条明确了开展国家重点建设项目档案管理登记的目的和主要法律法规依据。国家档案主管部门开展重点建设项目档案管理登记包括两个主要目的，一是为了做好“国家重点建设项目档案工作”，二是为了“确保重点建设项目档案的完整、准确、系统和有效利用”。制定《办法》的法律法规依据是《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）及有关法规。这里所说的“有关法规”，应指《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国审计法》等法律及《中华人民共和国档案法实施办法》《建筑工程文件归档范围》《电子文件归档与电子档案规范》等规范标准。

《办法》的第二条明确了重点建设项目档案的本质及其重要价值，规定了国家档案主管部门建立国家重点建设项目档案管理登记制度的工作目标和实施时间。《办法》揭示了国家重点建设项目档案的本质是“重点建设项目的历史记录”，指出了建设项目档案的重要价值在于：它是“项目投产后运行、维修、管理、改扩建和技改等工作的重要依据”。国内外无数项目档案或称“项目资料”管理的经验表明，如果没有完整、准确、系统的项目档案作为支撑和保障条件，项目建成后常常会缺乏必要的、连续的档案凭证和档案内容数据和信息，不仅会给项目的投资主体、业主单位、建设单位及承担项目建设工作的勘探、设计、施工、监理、验收等相关方埋下“风险的祸根”和隐患，而且还会使项目投产后运行、维修、管理、改扩建和技改等工作无法正常进行。正是基于历史的经验教训，国家档案主管部门才会非常重视开展重点建设项目档案的登记和监管工作，以实现有效促进国家重点建设项目档案整体质量提升的目标。依据《办法》的规定，从1997年开始，国家档案局开始依法建立國家重点建设项目档案管理的登记制度。

《办法》的第三条明确规定了国家档案主管部门组织开展重点建设项目档案管理登记工作的组织工作职责和具体行动安排。主要内容包括：

（1）国家档案主管部门的登记工作组织职责：每年转发国家计委发布的国家重点建设项目名单并统一部署对国家重点建设项目档案的登记工作；于每年12月底汇总国家重点建设项目档案管理登记情况，并及时向全国公布；对未按规定进行登记的单位予以通报，并限期登记。

（2）各项目主管部门的档案机构和项目所在地的省级档案主管部门的登记工作组织职责：做好对本部门和本地区国家重点建设项目档案管理登记工作的组织、指导和监督工作。

（3）国务院行业主管部门的档案机构的登记工作组织职责：负责组织填写新建、在建、收尾和竣工试生产的国家重点建设项目的“国家重点建设档案管理登记表”，同时抄送项目所在地省级档案主管部门，便于相互配合，监督指导。

（4）省级档案主管部门的登记工作组织职责：负责组织填写属于地方的新建、在建、收尾和竣工试生产的国家重点建设项目的“国家重点建设项目档案管理登记表”。

（5）规定了“国家重点建设项目档案管理登记表”的填写和报送时间。登记表共分三种，表一（项目及项目档案和资料情况动态表）、表二（项目档案预验收情况表）和表三（项目档案正式验收情况表）分别于项目开工后6个月内、项目档案预验收后1个月内和项目正式竣工验收后1个月内填写，并逐级报至国家档案局中央档案馆经济科技司（原“国家档案局经济科技档案业务指导司”）。

《办法》的第四条明确提出了各相关主体开展国家重点建设项目档案管理登记工作的要求。其中包括：

（1）互通情况、合作配合。项目主管部门档案机构应与地方档案主管部门互通情况，互相合作，做好国家重点建设项目的档案管理登记工作。

（2）及时组织、有效监督。项目主管部门档案机构和省级档案主管部门对于新建项目，应按本规定《办法》第三条第2款的规定，及时组织和监督建设单位（或项目法人）做好档案管理登记，建立档案工作；对于未进行竣工验收的国家重点建设项目，每年填写“项目及项目档案和资料情况动态表”报送，以便及时了解项目及项目档案工作的进展和变化情况。

（3）同步实施、主动联系、把控节点。《办法》要求应保证项目档案工作与项目建设同步进行，特别要认真做好项目档案的预验收工作；国务院各行业主管部门档案机构应主动与项目建设部门加强联系，根据项目计划工期和进度，及时对登记的项目提出档案验收要求，并会同或委托项目所在地省级档案主管部门组织预验收；隶属于地方的项目，省级档案主管部门应根据相应的工作要求，及时对登记的项目组织预验收；预验收结束后，验收组织单位不论本年度是否已报送过“项目及项目档案和资料情况动态表”，应按《办法》第三条要求，及时填写并报送“项目档案预验收情况表”。

（4）项目竣工、及时填报、不定期抽查。《办法》要求，在项目竣工验收后，应按本规定第三条第3款规定，将项目档案验收情况填写表三（项目档案正式验收情况表）并报送。国家档案局根据填表情况，不定期地对项目档案进行抽查。

《办法》的第五条明确规定了在国家重点建设项目档案管理登记工作中的禁止事项。其中包括：任何部门和单位不得向国家重点建设项目和省级重点建设项目收取任何名目的工程档案保证金和任何形式的档案管理登记费用。违反规定的属乱收费行为主体，由各级价格检查机构（如国家发改委价格监督检查司、物价局、物价检查所等）依法查处。

《办法》的第六条明确规定了可以参照执行的情形。例如，重大技改项目和一般基本建设大中型项目的档案管理登记工作，可参照《办法》执行或制定具体的实施办法。

《办法》的第七条、第八条明确规定了该文件的解释权和实施日期。《办法》的解释权归国家档案局和国家发改委。《办法》自1997年8月19日发布之日起执行。

二、《办法》的主要特点

《办法》的主要特点，可以概括为以下几个方面：

（一）突出的问题导向性

针对《办法》发布前，我国有关项目档案主管部门通过制定地方规范性文件或行业规范性文件等措施，向项目建设单位收取“城市建设项目工程档案保证金”等增加项目建设单位投资负担的问题，《办法》首次明文规定了“任何部门和单位不得向国家重点建设项目和省级重点建设项目收取任何名目的工程档案保证金和任何形式的档案管理登记费用”，并规定了违反者由物价检查机构依法查处。

（二）突出的目的性

《办法》对开展国家重点建设项目档案管理登记的目的性，进行了较为明确的说明，同时还为国家档案主管部门建立“国家重点建设项目档案管理登记制度”，提供了部门规章依据。国家重点建设项目档案管理登记是一种行政确认性的登记行为。制定和实施《办法》的直接目的是为了让国家档案主管部门及有关部门“及时掌握国家重点建设项目档案工作情况”“加强监督和指导”；根本目的是“为做好国家重点建设项目档案工作，确保重点建设项目档案的完整、准确、系统和有效利用”。

（三）突出的措施保障性

《办法》为达成所确定的国家重点建设项目管理登记所确定的目的，对各级登记主体的职责、登记相对人的配合义务、登记关键环节、登记需要解决的主要问题等，均做出了较为明确的规定。同时，为了保证登记工作的顺利进行，《办法》还规定了每年12月底向全国公布由国家档案主管部门汇总的国家重点建设项目档案管理登记情况，对“未按规定进行登记的单位予以通报，并限期登记”。这些措施的实行，可以有效防止项目的相对人不配合登记的行为发生。

（四）突出的政策导向性

《办法》发布实施后，基本上制止了国家重点建设项目档案管理实践中“乱收费”的不良现象，为我国项目档案管理及项目登记工作确立了可以“对标”的行为规范。

为切实减轻企业负担，2016年国务院办公厅制发了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），财政部、住房和城乡建设部制发了《关于切实做好清理规范工程建设领域保证金有关工作的通知》（建市〔2016〕149号），决定对城建档案保证金进行清退。据此，我国各级档案主管部门和有关主管部门陆续取消了其他非重点建设项目的“保证金”等種类的收费，并通过发布“公告”的方式，及时公布了清退对象清单及相关手续要求。可以说，《办法》的实施对国务院和有关主管部门制定相关政策，起到了较为突出的政策导向作用。

三、《办法》的实践意义

自《办法》发布实施以来，国家各级档案主管部门和相关主管部门的档案机构以《办法》为抓手，为做好国家重点建设项目档案工作，促进项目档案管理的规范化、制度化和标准化，确保重点建设项目档案的完整、准确、系统和有效利用，做了大量的工作，并取得了良好的工作业绩。《办法》实施的实践意义主要表现在如下几个方面：

第一，各相关管理主体通过开展国家重点建设项目档案管理登记工作，进一步提升了对重点建设项目档案管理重要性和价值的认识水平，也为我国档案治理体系和档案治理能力的现代化目标的实现创造了更为有利的条件。各相关主体通过开展国家重点建设项目档案管理登记工作，更加深入地了解了重点建设项目档案管理对保证我国国民经济和社会的高质量发展所具有的关键性作用和价值。国家重点建设项目档案不仅是项目建设全生命周期的历史记录，也是国家的重要档案资产和宝贵的数据与信息资源；不仅是项目立项、投资、建设、施工、竣工验收的必要凭证和维护相关方合法权益的关键性证据，而且是项目建成后管理、审计、监督、评估、运维、改建、扩建、技改、维权的主要证据和依据；不仅是积累和梳理项目建设活动经验、发现项目建设工作规律、总结成功的项目实践模式的重要信息资源，而且是追溯项目运维阶段出现问题产生根源、制定有效解决问题方案的至关重要的证据。通过开展的国家重点建设项目档案管理登记工作，一方面有效提升了各级档案主管部门及相关主管部门的档案机构和档案人员的项目档案监管能力，另一方面也有效提升了各项目建设主体及参建单位的综合档案意识水平。可以说，《办法》的实施，使社会各相关组织单位更加明确地认识到了国家重点建设项目档案管理工作的重要性，从而进一步强化了对事关国民经济和社会发展的重点产业项目、基础设施项目、社会事业项目、民生工程、环境保护和生态建设项目等档案管理重要价值的认识。

第二，《办法》为各相关管理主体依法依规开展国家重点建设项目档案管理登记工作，提升我国相关管理主体的整体监督检查指导工作质量，提供了有效保障。针对《办法》实施前我国各相关主管部门在实践中出现的“乱收费”问题，《办法》明文规定了相关的禁止事项。在《办法》发布前，各地出现的收取国家重点建设项目和省级重点建设项目“工程档案保证金”和各种名目的“档案管理登记费”等行为，《办法》中明令禁止。《办法》还对违反规定的乱收费行为，提出了由各级价格检查机构依法予以查处的要求。这对于保证全国范围内的重点建设项目档案管理登记的正常工作秩序，及时纠正违法违规行为，促进各相关登记实施主体的监督检查及指导服务责任的落实，均起到了积极的规范作用。同时，也有效维护了国家重点建设项目的建设单位的合法权益，增强了建设单位的协助配合做好项目档案管理登记工作的意识，扭转了“一切向钱看”的不良风气。

第三，《办法》的实施，在一定程度上推动了各个重点建设项目承担单位的建档工作的开展。通过填报“三表”，各相关方对重点项目档案和资料的动态管理、预验收、终验等情况的关注度和重视程度，都得到了有效提高。各相关登记主体为做好重点建设项目档案管理登记工作，通过理清项目基数，编制项目清单，并对照清单进行分类指导、系统整理，有效促进了重点项目档案工作的开展。承担项目档案管理登记责任的档案主管部门和档案机构，进一步明确了项目档案管理登记工作的职责和目标，并通过主动联系项目建设单位和相关主管部门的主要领导，宣传做好重点建设项目档案管理登记工作的必要性和重要意义，落实“项目主管领导首责制”，不断提高各项目档案管理的综合治理能力。

第四，《办法》的实施，有效促进了档案主管部门及相关主管部门档案机构的项目档案管理全程监督和服务意识与能力的提升，增强了“问题导向”意识和解决问题的能力。自《办法》发布实施以后，通过近26年的实践，各级档案主管部门的协同协作意识和能力与项目全程监督和服务意识和能力，都得到了有效提升。各級档案主管部门依据《办法》的规定要求，主动与各类项目主管部门、项目建设单位加强了横向沟通与合作，对项目档案管理登记工作中发现的问题及建设性改进意见提供了有效的信息反馈路径。通过项目档案管理登记工作实践，档案主管部门不仅对重点建设项目档案管理整体情况的了解和掌握更为及时、全面、系统、准确，而且在答复各相关方提出问题的过程中，也增强了全程监督和服务的意识和业务能力，掌握了各类重点建设项目档案形成的特点和基本规律，知晓了项目建设的基本流程和需要提醒项目建设单位注意管控好的项目文件材料形成、积累、保存、归档的薄弱环节、关键节点，从“治标”走向了“治本”，为从根本上保证国家重点建设项目档案登记工作的质量，使“三表”中各项数据和事项的填写符合《办法》要求，创造了良好的业务能力条件。

四、《办法》的改进建议

《办法》经过25年的实施，其所面临的相关法律环境和档案治理环境已经发生了一定的变化。如何依据2017年12月22日《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》规定，进一步完善《办法》的内容，是我国国家档案主管部门应当思考和解决的一个现实问题。为此，本文提出如下建议，供国家档案主管部门参考：

（一）《办法》中的一些用语的表达需要依据新《档案法》进一步规范

新《档案法》依据“坚持中国共产党对档案工作的领导”和我国档案管理体制的改革要求，充分考虑到“档案行政管理”职能划入各级党委（党组）的实际情况，已将“档案行政管理机构”（即各级档案局）改为“档案主管部门”。这不只是简单的称谓改变，而是反映了承担档案行政管理职能的主体的变化，各级党委（党组）的办公厅、办公室才是真正意义上的档案行政职能的承担主体。如果仍然依据传统的惯性思维来安排“新主体”的业务工作职责，不仅会加重“新主体”的工作负担，而且受限于档案专职干部（公务员）配置数量，也会造成许多工作无法正常开展。因此，必须变革以往的工作思路，充分发挥各级党委（党组）的办公厅及办公室的组织、指挥、指导和协调等综合职能优势，从“我来做”转变为“我组织相关单位或机构来做”，即通过授权和委托等方式，实现对国家重大项目进行档案管理登记等工作的目标。

（二）增加《办法》中相关术语的界定

在目前《办法》中，执行者还无法明确了解什么是“国家重点建设项目档案登记”这一最基本的概念，因此需要在今后的修改中予以明确。从理论上说，重大项目档案登记，是指承担国家重点建设项目档案登记职责的主体及相对人按规定向档案主管部门和国家发改委注册说明重要项目档案的形成及管理状况的行为。它既是档案主管部门及相关主管部门的档案管理机构依法履行监督检查职责，为加强重点建设项目档案管理而采取的一项监管措施，又是承担国家重点建设项目档案管理的各种相对人依法主动配合完成的行为。所以，国家重点建设项目档案登记的主体应包含档案主管部门和相关主管部门档案管理机构与相对人双方，这也是国家重点建设项目档案登记的主要特征。正是由于国家重点建设项目档案登记的这一行为特征，才决定了该工作行为与一般的行政行为不同。国家重点建设项目档案登记的不作为，并不能简单归咎于档案主管部门及项目主管部门的档案机构或人员，而可以发生于登记主体的任何一方，甚至主要是由于相对人不作为才会使国家重点建设项目档案登记的目标落空。国家重点建设项目档案登记的目的主要是及时了解和掌握重点建设项目档案及其管理的实际状况，以便使各主体能够有效开展重点建设项目档案管理工作，及时整改工作中发现的问题，并为制定相关的政策规定提供依据。国家重点建设项目档案登记虽然也具有行政监管性质，但它不同于一般行政管理意义上的登记行为，这是因为它不涉及行政方面的审批事项，不构成对法律禁止的解除，也不会改变档案法律事务中的相关主体的法定权利和义务，所以才未被列入行政审批范畴。国家重点建设项目档案登记是在特定对象范围内开展的一种监管活动，具有限制性特征，这是由此种档案登记的目的决定的。项目档案来源广泛、种类繁多、数量庞大、内容繁复、价值差异大，档案行政监管只有抓住重点项目，“以点带面”，才能很好地实现监管目标。因此，国家重点建设项目档案登记不是一种普遍性行为，而是针对特定项目对象开展的一种行政监管行为。

（三）制定规章的依据应避免模糊性

《办法》在说明其制定依据的时候，目前仅清楚地列出了《档案法》，而对“有关法规”却未做说明，这对执行者进一步理解该行政规章的制定依据是不利的。因此，建议在日后对《办法》进行修改时，应当增加《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国档案法实施条例》等法律法规。这对《办法》的执行将起到良好的支撑作用，也符合《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》的要求。这方面的修改，也可以使国家档案主管部门在赋予有关机关开展国家重点项目档案登记职权时，对登记主体行使职权的条件、程序和应承担的责任，做出更有依据性的规定。

（四）增加档案主管部门授权性的规定条款

《办法》制定的历史背景，决定了其在当时环境条件下各项规定事项的合理性。但是，就已经变化的环境条件而言，依然按照以往的思路来赋予档案主管部门同样的工作职责，又缺乏必要的组织方面的授权，就会不可避免地造成档案主管部门的人手少与任务重之间的矛盾。因此，为了更好地让档案主管部门与相关主管部门的档案机构能够更好地行使职权，应在对《办法》修改时增加授权性的规定条款。这种授权性的规定条款应体现如下指导思想：

第一，有利于进一步做好国家重点建设项目档案登记工作，有利于确保重点建设项目档案的完整、准确、系统和有效利用。

第二，有利于档案主管部门及相关执行主体和相对人更好地履行重点建设项目档案登记工作职责。

第三，有利于为履行国家重点建设项目档案登记职责的主体和相对人的配合，提供更有利的规范依据条件。

据此，建议对《办法》修改时，增加如下规定：

第一，档案主管部门及相关主管部门的档案机构可根据国家重点项目档案登记工作的实际需要，指定国家档案馆或有关部门承担具体的档案登记任务，并将登记结果及时向档案主管部门及相关主管部门的档案机构报备。

第二，各承担国家重点建设项目档案登记职责的相对人，应按照国家档案主管部门及相关主管部门或授权单位的登记要求，如实填报“国家重点建设项目档案管理登记表”。

第三，国家档案主管部门及相关主管部门或授权单位，应依法依规加强对各相对人的国家重点建设项目档案管理登记工作的监督检查，并对登记工作中发现的问题及时提出整改意见。

第四，国家重点建设项目档案管理登記相对人，应对国家档案主管部门及相关主管部门或授权单位提出的整改意见认真研究，提出整改解决方案。

（五）进一步说明国家重点建设项目档案及其管理工作的重要价值和作用

目前的《办法》对国家重点建设项目档案的价值和作用的说明比较充分，但依然不够全面，而且对国家重点建设项目档案管理的价值和作用并没有任何说明。因此，建议在对《办法》修改时，增加如下说明性的内容规定：

第一，国家重点建设项目是指各级党委（党组）确定的对国民经济和社会发展具有重大影响的基础设施、社会事业、产业发展、生态保护等建设项目。具体范围应由国家、省、市发改委行政管理部门会同有关部门指定，报本级人民政府发改委主管部门批准后公布。

第二，重点建设项目档案是指从重点建设项目的提出、立项、审批、勘察设计、施工、监理到竣工验收的全生命周期中直接形成的，有保存价值的各种文字、图标、声像、电子等不同形成的历史记录。重点建设项目档案不仅是项目科学决策、建设管理、投资监管的重要依据，而且也是项目投入使用后运维管理、改建扩建、技术改造、抢险救灾等工作的重要依据和不可替代的权威凭证，也是评价项目质量的信用依据。

第三，重点建设项目档案管理是指依法依规，遵循《建筑工程文件归档范围》《建设项目档案管理规范》《电子文件归档与电子档案规范》等标准规范要求，围绕项目全生命周期开展的项目文件材料归档与项目档案的收集、分类整理、价值鉴定、保管、登记统计、提供利用、信息开发等各项业务管理活动。

（六）《办法》的修改应进一步说明开展国家重点建设项目档案登记和建立国家重点建设项目档案管理登记制度的作用与程序

《办法》目前并未对国家重点建设项目档案登记的性质做出明确规定。其实，国家重点建设项目档案登记是行政确认性的登记。行政确认是指对行政相对人既有的法律地位、依法保护重点建设项目档案义务的确定和认可，主要是指对承担国家重点建设项目的建设任务的相对人身份、能力和事实的确认。行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁。行政确认行为表明行政主体的态度是对一种国家重点建设项目档案管理的状态、事件或行为予以法律上的承认、确定或否定。行政确认属于确认性或宣誓性行政行为，它仅表明现有的国家重点建设项目档案管理的状态，而不以法律关系的产生、变更或消灭为目的。

《办法》并未对国家重点建设项目档案登记的程序做出制度性安排。一般的形成确认程序应包括：（1）相对人提出申请；（2）登记主体根据对相对人申请材料的质量做出不予受理或受理的决定（凡是不符合《办法》受理条件的不予受理，需要补证申请材料的应在补证材料后由相对人重新申请，对符合受理条件的应接受并受理）；（3）进行审核；（4）出具重点建设项目档案登记事项处置意见；（5）意见送达；（6）办结归档。

参考文献：

[1]陈兆祦，和宝荣，王英玮.档案管理学基础（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2021.

[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国档案法[EB/OL].（2020-06-20）[2021-02-18].https：// www.saac.gov.cn/daj/falv/dazc_list.shtml.

[3]中华人民共和国国家档案局.国家重点建设项目档案登记办法[EB/OL].（2021-12-17）[2022-10-01]. https： // www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202112/ 4801d28984c94242b70b582ce949ba4b.shtml.

[4]杨冬权.在西部大开发建设项目档案工作推进会上的讲话[EB/OL].（2011-07-03）[2022-10-05] . https ： // www. saac. gov. cn /daj/ tzgg/201112/ bd38504e0006403094c692ec5dfa3145.shtml.

[5]中华人民共和国国家档案局.建设项目档案管理规范（DAT 28-2018）[EB/OL].（2018-06-20）[2022-06-06].2018-06-20. https： // www .saac .gov .cn/ daj/ hybz/ 201809/949e32fbbfa74b95b6dfc7116c29bb2d/files/ 532110549b9b4863a6270674e6b91f12.pdf.

[6]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.电子文件归档与电子档案管理规范（GB/T 18894-2016）[EB/OL].（2016-08-29）[2022-10-30].https：//openstd.samr.gov.cn/bzgk/gb/newGbInfo？hc？ no=EB1CC0500D91490B5D219823AC1F3D162016- 08-29.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院