《乡镇档案工作办法》的内容解读与思考

钟万梅

摘要：为进一步加强乡镇档案工作，推进乡镇档案工作法治化、规范化、科学化，更好地服务于乡村振兴战略、基层治理体系和治理能力现代化等各项工作，国家档案局于2021年10月20日发布了《乡镇档案工作办法》。与《乡镇档案工作试行办法》相比，《乡镇档案工作办法》在语言风格和内容条款上都体现了对新《档案法》的遵循，充分吸收了档案治理理念，更强化档案安全建设，在规范性、科学性方面有较大提升。

关键词：乡镇档案工作 档案治理 部门规章

Abstract： In order to further strengthen the town？ ship archives work， promote the legalization， stan？ dardization and scientization of township archives work， and better serve the Rural Revitalization Strate？ gy， the modernization of grass-roots governance sys？ tem and governance capacity， the National Archives Administration issued The Measures for Township Ar？ chives Work on October 20， 2021. Compared with the Trial Measures for Township Archives Work， the Measures reflect the compliance with the new re？ vised Archives Law in terms of language style and content， fully absorb the concept of archives gover？ nance， strengthen the construction of archives securi？ ty， and greatly improve the standardization and scient？ ificity. However， there are still some problems， such as the expression of some words is not rigorous enough， the expression of some sentences is not clear enough， and the relevant provisions should be supplemented.

Keywords：Township archives work；Archives gov？ ernance；Departmental rules

为进一步贯彻落实新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），提升乡镇档案工作能力和水平，更好地服务于乡村振兴战略、基层治理体系和治理能力现代化等各项工作，国家档案局于2020年9月启动了《乡镇档案工作试行办法》（档发字〔1998〕1号）的修订工作，并于2021年10月20日，以国家档案局第18号令公布。修订后的办法为《乡镇档案工作办法》（以下简称《办法》），于2022年1月1日起施行，同时《乡镇档案工作试行办法》（以下简称《试行办法》）废止。《办法》以强化乡镇档案工作责任落实、完善乡镇档案工作体制机制、规范乡镇档案业务建设、改善乡镇档案保管条件、提升乡镇档案信息化建设为抓手[1]，旨在推进乡镇档案工作法治化、规范化和科學化建设，从而推动乡镇档案事业的发展。本文将在介绍《办法》主要内容的基础上，对其进行解读和思考，并结合乡镇档案工作的现状提出改进建议。

一、《办法》的主要内容

与《试行办法》相比，《办法》共有7章36条，就结构而言，“第一章总则”“第二章机构、人员及其职责”及最后一章“附则”保持不变；增加了“设施设备”和“档案信息化”章节，分列为第三章和第六章；原来的第三章“文件材料的立卷与归档”保留，更名为“文件材料归档”列为第四章；原来的第四章“档案的管理”和第五章“档案的开发利用”合并为“档案保管与利用”，列为第五章，增加了附件“乡镇文件材料归档范围和档案保管期限表”。

（一）“总则”部分的内容

“总则”明确了《办法》的制定目的、制定依据、乡镇档案的定义、乡镇档案工作的地位及管理体制机制等内容。

《办法》的第一条明确了制定目的和制定依据。与《试行办法》相比，制定目的由“为健全和加强乡镇档案工作，更好地为乡镇工作和农民服务”变为“为加强乡镇档案工作，推进乡镇档案工作法治化、规范化、科学化”，在制定目的上，《办法》站位更高，更强调依法治档、对业务工作的具体规范并注重条款的合理性和科学性。在依据方面，《办法》依据《档案法》及有关法律法规，并结合乡镇工作的实际制定而成。新修订的《档案法》强化了档案工作相关主体的职责，如对党和各级人民政府、各级档案主管部门、机关、团体、企业事业单位及各级档案馆的职责进行了规定，加强了档案工作的体制机制保障；与之对应，《办法》对乡镇档案工作的分管领导、档案部门、档案形成部门、上级档案主管部门的职责进行了规定。《档案法》跟进档案管理对象和手段的变化，增设了档案信息化建设专章，为档案信息化建设提供法治保障；《办法》依据乡镇档案工作的特点，也增设了“档案信息化”专章，对乡镇档案信息化建设进行规定。当前乡镇档案工作中，主要面临领导重视不够、体制机制不完善、人员不稳定、工作经费缺乏、档案难于集中管理和安全保管条件不足等问题，《办法》对每个问题都提出了针对性的解决措施，特别是针对保管条件问题，增设了“设施设备”专章，对库房条件和设施设备要求进行了明确规定。

《办法》的第二条界定了乡镇档案的概念，相比《试行办法》，该定义的调整主要体现在两处：一是将形成主体中的“社会团体”变为“群团组织”，二是将形成领域的“在工作、业务活动中”改为“在各项活动中”。根据2016年修订的《社会团体登记管理条例》，社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。《社会团体登记管理条例》规定了三类团体不属于社会团体，包括参加政治协商会议的人民团体，国务院批准免于登记的团体及在机关、团体、企业事业单位内部活动的团体，可见，社会团体具有较强的“民间性”。而群团组织主要指具有“官方”背景的团体，如工会、妇女联合会等，属于上述非社会团体类型。很显然，作为乡镇机关的一部分，与党委、政府、人大并列的应是群团组织，新定义在表达上更科学、准确。将“在工作、业务活动中”改为“各项活动中”，在表达上更准确、简明。

《办法》的第三条明确了乡镇档案工作的地位和作用，与《试行办法》相比，突出了乡镇档案工作的“基础性、支撑性”作用，并明确其在“推进乡镇治理体系和治理能力现代化建设中”的重要作用，将乡镇档案工作纳入乡镇治理体系和治理能力现代化的建设中，是对乡镇档案工作的新定位，有利于进一步提高对乡镇档案工作重要性的认识。

《办法》的第四条至第七条是对乡镇档案工作管理体制机制的规定。第四条明确了“三纳入一解决”，与《试行办法》相比，增加了“纳入乡镇各部门和履行公共服务职能等机构职责范围”，有助于进一步落实乡镇档案形成部门的归档责任，推动解决乡镇档案难于集中管理的问题。第五条提出乡镇档案工作实行“统一领导、科学管理的原则，维护档案的完整与安全，便于利用”，与《档案法》的表述一致，同时又兼顾乡镇档案工作处于基层的特点，将“分级管理”改为“科学管理”。第六条明确了乡镇档案工作经费的来源，为落实乡镇档案工作经费提供制度保障。第七条明确了上级档案主管部门对乡镇档案工作的职责，提出“县级以上地方档案主管部门根据本地区实际，协调有关部门对乡镇档案工作给予政策、资金、项目等方面的支持”，有利于加强乡镇档案工作的支持力量，推进乡镇档案工作的发展。

（二）“机构、人员及其职责”部分的内容

本章对乡镇档案工作机构及其职责、人员要求等进行了规定。《办法》的第八条规定乡镇应当明确分管档案工作的领导，“建立档案工作协调机制，处理乡镇档案工作的重要事项”，相比《试行办法》提出的“乡镇党委、人民政府应切实加强领导”，要求更具体、明确、便于执行。

《办法》的第九条要求乡镇应当确定档案机构或岗位（简称乡镇档案部门）主管本乡镇档案工作，是对《档案法》关于“乡镇人民政府应当指定人员负责管理本机关的档案，并对所属单位、基层群众性自治组织等的档案工作实行监督和指导”规定的进一步贯彻落实，有助于推动解决当前乡镇档案工作中面临的档案工作人员无岗位的问题，为乡镇档案工作提供组织保障。第九条关于乡镇档案部门职责的规定中，在原有贯彻执行档案工作有关法律法规标准规范、对所辖单位进行监督指导、做好乡镇档案“收、管、存、用”的基础上，增加了建章立制，加强档案信息化建设，开展档案宣传、培训、统计工作，维护档案安全等方面的职责，对乡镇档案部门的履职能力提出了更高的要求，这也是新时代推进乡镇档案工作发展的必然要求。

《办法》的第十条提出了对乡镇档案人员的要求，将原来的“应具备高中以上文化程度，具有档案专业知识”改为“应当政治可靠、忠于职守，具备做好档案工作所需要的知识与技能”，删去了对乡镇档案人员的学历要求，更突出“政治可靠、忠于职守”的档案职业品质，与《档案法》对档案工作人员“应当忠于职守，遵纪守法，具备相应的专业知识与技能”的要求保持一致。《办法》保留了“保持相对稳定”的要求，并将《试行办法》“第四章档案的管理”中“乡镇档案部门人员调动时，应办理交接手续”前移，放在本条，更科学、合理。

《办法》的第十一条对乡镇企业事业单位档案工作做了原则性的规定，要求“指定人员负责档案工作，确保档案完整、安全，便于利用”，《试行办法》同时还对村民委员会档案工作提出了要求，由于国家已于2018年出台了《村级档案管理办法》，对村级组织档案工作有专门规定，故在本办法中删去了对村级档案工作的要求。

《辦法》第十二条要求乡镇应当加强档案室建设，并鼓励有条件的设立乡镇档案馆，与《试行办法》的此条规定相比，表达更简明。

（三）“设施设备”部分的内容

相比《试行办法》，本章属于新增章节，共有5条内容，明确了馆舍布置、库房建设与管理、档案装具等方面的要求，以增进档案库房的规范化建设，为档案安全保管提供保障。

确保档案安全是做好档案工作的底线，而合格的档案库房环境又是确保档案安全的底线。受限于主客观等各方面的因素，当前很多乡镇存在档案库房条件差、档案保管状况堪忧的问题，《办法》专设一章规定档案的库房环境要求，是对乡镇档案安全保管现实问题的回应。《办法》第十三条要求乡镇应设置适宜的“档案库房、业务和技术用房、办公用房”，重点对库房分区和面积做了要求，为乡镇档案馆舍布置提供了规范性依据。第十四条规定了库房选址要求，要求远离“自然灾害易发地段和易燃易爆等场所，不得毗邻可能危及档案安全的用房，不宜设置在地下”。第十五条规定应配备必要的设施设备满足库房的“八防”要求。第十六条对各类档案装具提出了要求，特别规定了使用密集架的库房条件。第十七条要求应加强档案库房管理，“定期检查档案设施设备运行状况，发现问题及时采取措施提出要求”。这些规定为乡镇档案库房的规范化建设提供了依据。

（四）“文件材料归档”部分的内容

本章对乡镇文件材料的归档工作进行了规定。《试行办法》在“文件材料的立卷及归档”中主要对文件材料积累期的管理、文件材料立卷的具体操作和归档要求进行了规定。与之相比，《办法》增加了对文件制成材料的要求，第十八条规定应采用“耐久、可靠、满足长期保存要求的记录载体和记录方式”，体现了对档案安全的前端控制；明确了归档范围和保管期限，制定了《乡镇文件材料归档范围和档案保管期限表》（在附件），归档范围涉及党群、行政、司法民政综治、城建、财政经济、科教文卫等各项工作领域，涵盖文书、科技、会计、声像和实物等各门类，为乡镇档案的收集、进一步建立健全乡镇档案资源体系建设提供了制度保障。在整理方面的规定更科学，《试行办法》主要局限于对文书类文件的分类、排列、编目等立卷工作的具体规定，而《办法》明确了归档范围，对文件的整理规定兼顾了各门类文件整理方法的不同，提出整理各门类文件的依据规范，省去了具体的操作细节，更简洁、科学；对各类文件归档的时间进行了规定；规定应当归档的文件材料，“任何部门和个人不得拒绝归档或据为己有”，有利于乡镇档案的集中统一管理，进一步确保乡镇档案的安全。

（五）“档案保管与利用”部分的内容

本章主要对乡镇档案保管、到期鉴定、利用、统计、向县级综合档案馆移交、安全等方面进行了规定。对比《试行办法》，《办法》将“档案的管理”和“档案的开发利用”部分的内容进行了整合、优化，删去了档案整理和“建成乡镇档案及有关资料、图书、信息中心”的条款，将库房要求拓展另设专章，将工作交接手续的规定移至第二章，对“档案的开发利用”章节的其余条款合并为一条，并新增了档案移交和建立档案安全机制的条款。

《办法》第二十三条对乡镇机关档案和乡镇企业事业单位档案的管理主体、涉密档案的管理进行了规定。《办法》规定若不具备安全保管条件，乡镇企业事业单位档案可由乡镇档案部门代管，这与《试行办法》一脉相承，但取消了乡镇档案安全保管条件不足时由县（市）档案馆代管的规定，这表明了国家对加强乡镇档案保管条件的决心。

《办法》第二十四条对乡镇档案的到期鉴定、销毁工作进行了规定。《试行办法》侧重于对档案鉴定过程进行描述，但对鉴定的定性（属于初始鉴定还是到期鉴定）表述不清，对销毁的规定较粗略，相比而言，《办法》将鉴定工作明确为到期鉴定，并对档案销毁的要求做了更明确的规定，如“经鉴定确无保存价值的档案”才予以销毁，并应永久保存鉴定报告与销毁清册。

《办法》第二十五条对乡镇档案利用工作进行了规定，包括应当编制检索工具、做好档案资源开发利用、规范利用程序、开展利用效果登记。第二十六条对乡镇档案统计工作进行了规定，相比《试行办法》，将统计的频率由“每年”改为“定期”，统计的内容由档案的“收进、移出、保管、利用等情况”改为“档案保管、档案利用、设施设备和人员等情况”，增加了对设施设备和人员统计的要求。

相比《试行办法》，《办法》的第二十七、二十八条属于新增条款，第二十七条规定乡镇档案部门应按规定向县级综合档案馆移交乡镇机关档案，并同时移交检索工具和编研成果。由于乡镇档案部门属于基层档案机构，仅建立档案室的乡镇尚不具备永久保管档案的能力，应按规定向县级档案馆移交档案，此规定明确了乡镇机关档案向县级综合档案馆的移交责任，有利于理顺两者之间的关系。第二十八条规定乡镇应当建立健全档案安全工作机制，加强档案的应急管理，确保档案安全。天灾人祸、突发事件是影响档案安全的重要因素，档案部门除了做好常规的库房管理外，还应当建立健全档案安全工作机制，制定应急预案并加强演练，以提升应急处置能力，确保档案的安全。此条规定为进一步完善乡镇档案安全建设提供制度保障。

（六）“档案信息化”部分的内容

“没有信息化就没有现代化”[2]，为推进乡镇档案信息化建设，贯彻落实《档案法》精神，《办法》新增“档案信息化”章节，明确了乡镇档案信息化建设的要求。

《办法》第二十九条从整体上规定了乡镇档案信息化建设的要求，包括应加强档案信息化工作，使其与各项信息化工作协调发展，政务信息系统的建设应考虑档案管理需求等。其中提出的“将档案查阅服务纳入乡镇公共服务事项”，有利于推进乡镇档案利用服务工作，落实乡镇档案“为民服务”的理念。

《办法》第三十条规定了乡镇档案部门及乡镇企业事业单位开展档案信息化建设的具体任务和要求，包括配备必要的信息化设施设备、使用档案管理信息系统、开展档案数字化和电子文件管理工作、推进数字档案馆（室）建设，为乡镇档案信息化的具体落实指明方向。

《办法》第三十一条规定应加强乡镇数字档案资源成果管理，对受托开展档案信息化服务的其他机构加强监督。第三十二条对县级档案主管部门在推进乡镇档案信息化方面的职责进行了规定，要求履行统筹规划、协调职责，为乡镇档案信息化建设提供保障。乡镇档案信息化建设整体水平较低，较缺乏资金、专业人才和技术支持，因此，加强县级档案主管部门的统筹规划和协调职责就非常必要，尤其有利于推进区域性乡镇档案信息化建设的发展。

《办法》第三十三条规定县级综合档案馆应当支持乡镇档案信息化建设，为档案数字资源备份提供便利。由于数字资源自身的“脆弱性”，对其开展多形式的备份是保障安全的有效措施，县级综合档案馆在库房条件、技术和管理方面均相对优于乡镇档案部门，加强县级综合档案馆对乡镇档案信息化的支持，有利于进一步保障乡镇档案数字资源的安全。

（七）“附则”部分的内容

《办法》的第三十四条规定《办法》的解释权归国家档案局所有。《办法》考虑到各地区乡镇档案工作水平的差异性，第三十五条规定各省、自治区、直辖市可结合实际制定实施细则。第三十六条规定《办法》自2022年1月1日起施行，《试行办法》同时废止。

二、《办法》的主要特点

（一）遵循新修订《档案法》规定

新修订的《档案法》根据新形势新任务，在理顺档案工作体制机制、健全档案管理制度、构建档案安全体系、加大档案开放利用、推动档案信息化建设等方面进行了全面的优化和升级，“为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障”[3]。作为新《档案法》施行后出台的部门规章，《办法》在语言风格和内容条款上都体现了对新《档案法》的遵循。在语言风格方面，《办法》采用与《档案法》相同的语言风格，条款中大量使用“主语应当xxx”的祈使句，与《试行办法》相比发生顯著变化，对权责的规定更加清晰、简明。在内容条款方面，如前文分析，《办法》很多条款根据新《档案法》并结合乡镇档案工作实际进行了调整，在理顺档案工作体制机制、档案管理、档案安全及档案信息化建设等方面得到加强。

（二）吸收档案治理理念

随着“推进国家治理体系和治理能力现代化”国家全面深化改革的总目标的提出，档案领域也在积极推进档案治理体系和治理能力现代化建设，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出要“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”，《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“全面推进档案治理体系建设”。在学术研究方面，学界对“治理”及“档案治理”开展了研究，并取得了较丰富的研究成果，如肯定了档案在国家治理、社会治理中的积极作用，对档案治理内涵的理解基本达成共识：认为档案治理需要多元主体参与，其中党委和政府起领导作用，档案主管部门起主导作用，各级各类档案机构、社会组织与个人起协同作用；认为档案治理需基于一定的规则，主要是法律法规制度。[4][5]《办法》在条款的制定中，充分吸收了档案治理方面的相关研究成果，如明确了乡镇档案工作在乡镇治理体系和治理能力现代化建设中的作用；规定了乡镇领导、县级档案主管部门、县级综合档案馆、乡镇档案部门、乡镇档案形成部门等多元主体的职责；加强了乡镇档案文件归档、档案安全及信息化建设等方面的制度建设。

（三）强化档案安全建设

与《试行办法》相比，《办法》更突出对乡镇档案安全的重视。在36条规定中，涉及档案安全的规定达12条，占总条款的1/3。对档案安全的要求贯穿了《办法》的始终：在“总则”部分，提出乡镇档案工作应“维护档案的完整与安全”；在“机构、人员及其职责”部分，将“维护档案安全”加入乡镇档案部门的工作职责；增设“设施设备”专章，明确了从库房选址建设、库房内部分区设置、设施设备配备、档案装具选用到档案库房管理的要求，确保档案保管安全；在“文件材料归档”部分，规定应使用耐久、满足长期保存的记录载体和方式，规定任何部门和个人不得拒绝归档，从前端到全程都体现了对档案安全的重视；在“档案保管与利用”部分，要求建立健全档案安全工作机制，加强应急演练，以降低自然灾害和突发事件对档案安全造成的影响；在“档案信息化”部分，重视档案信息化建设中的安全问题，要求加强对档案数字资源成果管理，加强对档案数字化或信息化受托方的监督，确保档案信息安全。

（四）体现规范性、科学性

《办法》明确将推进乡镇档案工作的规范化、科学化列入制定目标。与《试行办法》相比，《办法》整体内容在规范性、科学性方面有较大提升。在规范性方面，《办法》注重体制机制建设，明确了乡镇、县级档案主管部门、乡镇档案部门及乡镇各机关的职责，为乡镇档案工作的健康发展提供体制机制保障；注重制度建设，要求乡镇档案部门不仅要贯彻执行档案工作相关法律法规、方针政策，还要求其自身具有建章立制的能力，实现乡镇档案管理制度化、规范化；在具体业务层面，对乡镇文件材料的收集、整理、档案库房建设、档案利用、鉴定、统计和档案信息化建设做出了具体规定，便于乡镇档案人员对照开展工作。[6]在科学性方面，有关规定更具弹性和灵活性，如第十九条提出在机构或职能发生重大变化时应及时修订文件材料归档范围和档案保管期限表，第三十五条兼顾各地区乡镇档案工作水平的差异，允许各地区结合实际制定实施细则；此外，相关条款的制定、调整充分考虑了乡镇档案的变化发展情况，在制定《乡镇文件材料归档范围和档案保管期限表》时，除了文书类，还将科技类、会计类、声像类和实物类文件材料纳入了归档范围，在整理规定中，对文书类、科技类、会计类、声像类、实物类文件及电子文件的整理依据进行了说明，相比《试行办法》，规定更科学。

三、对进一步完善《办法》内容的相关建议和思考

（一）建议补充奖励性条款

《档案法》第九条规定，“对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出貢献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”。乡镇档案工作存在档案人员不稳定、工作积极性不高等方面的问题，应采取必要的激励措施，提高乡镇档案工作人员的积极性。《试行办法》中也有“对工作中取得显著成绩的，乡镇党委、人民政府应给予表彰和奖励”的规定，但在修订时没有保留。因此，为贯彻《档案法》精神，提高乡镇档案工作人员的积极性，建议补充奖励性条款，可在《办法》第十一条后面新增一条，内容为“对在乡镇档案收集、整理、保护、利用、对乡镇企业事业单位及村级组织开展监督、指导等方面做出突出贡献的集体和个人，县级档案主管部门及有关单位给予表彰、奖励”。

（二）建议强化县级档案主管部门的主导作用

档案治理研究表明，档案主管部门在档案治理中起主导作用。在乡镇档案治理中，应发挥县级档案主管部门的主导作用。从现有的文献研究情况来看，乡镇档案工作开展得较好的地区，县级档案主管部门起到了关键作用，如常熟市档案局统揽全局，建立了县域城乡一体化乡镇建设档案管理的新模式，有效地提高了乡镇建设档案的管理水平；[7]滨州市档案局通过多种措施，“使全市各乡镇档案管理站档案室均达到省级先进标准”[8]。从现实情况来看，乡镇档案工作存在领导对档案工作重视不够、乡镇档案工作人员不稳定、业务素质不够高等问题，要推动乡镇档案工作高质量发展，必须加强县级档案主管部门的主导作用，在制度上对县级档案主管部门的有关职责给予明确。目前《办法》涉及县级档案主管部门的相关规定在第五条、第七条、第十九条和第三十二条中，内容涉及对乡镇档案工作进行“监督、指导”的原则性规定，对有关部门进行协调以给予乡镇档案工作政策、资金、项目方面的支持，对乡镇文件材料归档范围和保管期限表的审核及对乡镇档案信息化工作的统筹规划，然而，对县级档案主管部门在乡镇档案人才培养、业务指导、监督检查等方面的职责规定尚欠缺，建议后续补充相应的条款。

《办法》的颁布施行标志着我国乡镇档案工作进一步走向法治化、规范化和科学化，为乡镇振兴战略、乡镇治理体系和治理能力现代化建设提供更好的档案服务。但是从乡镇档案工作的现状出发，如何更好地实现乡镇档案工作的高质量发展，为乡镇档案工作提供更完善的制度依据，《办法》还有进一步健全和完善的空间。

注释及参考文献：

[1][6]《乡镇档案工作办法》正式发布国家档案局有关负责人答记者问[N].中国档案报，2021-11-08（001）.

[2][3]国家档案局政策法规研究司.新修订的《中华人民共和国档案法》解读[J].中国档案，2020（7）：24-25.

[4]常大伟.档案治理的内涵解析与理论框架构建[J].档案学研究，2018（5）：14-18.

[5]李孟秋.档案治理的涵义、内容与内在逻辑——基于中外治理观的审视[J].档案与建设，2020（8）：40-44.

[7]郭重庆.探索县域城乡一体化乡镇建设档案管理新模式[J].档案与建设，2015（11）：73-76.

[8]刘军，高淑姬.实施乡村振兴档案保驾护航——努力推动新时代农业农村档案工作高质量发展[J].山东档案，2018（4）：71-72.

作者单位：1.中国人民大学信息资源管理学院2.海南医学院档案馆