乡村振兴驻村工作队与村干部协同治理研究

谭建

［摘 要］本文基于实证调查，发现部分驻村干部处理不好机关“科层制”思维与农村“熟人社会”融合问题，驻村干部吸附帮扶资源能力偏弱，村干部与驻村干部的角色定位存在偏差，村干部与驻村干部权责边界不明晰是阻碍二者协同治理效能提升的主要因素。为此，本文建议从立法层面明确驻村工作队在村组织中的身份定位，明确村级事务中驻村干部具有监督权和决策权的事项，完善驻村工作队和村干部的绩效管理制度，实施村组织功能提升专项行动，着力消除驻村干部后顾之忧，进一步优化脱贫村治理机制。

［关键词］乡村振兴；驻村帮扶；权责界限；协同治理

［中图分类号］F20文献标志码：A

随着驻村帮扶治理从“聚焦治贫”向“全面振兴”转移，驻村主要工作势必从“脱贫攻坚”主线中明确的工作任务清单、目标绩效节点、考核问责机制，人、岗、事统一的闭环流程，以及相对清晰的事权边界，进一步扩展到乡村振兴与乡村治理的方方面面，作为具有“官方色彩”的在农村的嵌入型外生力量［1］，驻村工作队的日常工作逐渐与村两委工作相重合。为此，应避免村级治理的“双主体”现象和“权力博弈”，让驻村干部和村干部产生互补合力，实现国家治理与乡村自治二元合一，有机衔接，成为推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要干部保证。

1 基于渝东地区脱贫村的实证调查

重庆原14个国家级扶贫开发重点区县均位于渝东地区，是重庆市脱贫攻坚成果巩固和乡村振兴的主战场。为此，课题组从渝东地区选取脱贫攻坚期间兼具“老、少、山、贫、库”特点的150个派驻乡村振兴驻村工作队的脱贫村为调查样本，就驻村工作队与村干部协同治理现状、存在的主要问题，对第一书记和村支部书记深入展开调查与访谈。其中，第一书记以问卷调研为主，村支书以访谈调研为主。150位第一书记以问卷调研为主，问卷有效率100 %；累计访谈79位村支书，其中电话访谈34人，面谈45人，问卷调研71位村支书，有效问卷65份，问卷有效率91.55 %。

1.1 驻村工作队与村干部的角色认知存在偏差

在问及“您认为驻村干部是否需要一定的村务权力（比如签字权）？”时，74 %的驻村第一书记认为，拥有一定村务权力“能防止村干部优亲厚友、独断专行”。但在问及“您是否认为驻村干部在某些乡村振兴工作中负主要责任（比如项目引进）？”时，46 %的第一书记认为“不应该，工作队只是当好配角”就行。按照权责对等原则，如果拥有某一项决定权，则必然要担负主要责任，两组数据表明，部分驻村工作队在角色定位上还存在“重权轻责”的认识偏差。

与之对应，有25.33 %的村支书认为，“工作队是来指导工作的，自己应该是辅助角色”。有10 %的村支书认为“工作队拿的是工资，自己拿的是补贴，工作队应该多干”，片面认为驻村工作队应该是干事主角。这表明，有35.33 %的村支书认为自己应该是协助者角色。

1.2 部分驻村工作队与村干部合作关系有待加强

有高达40 %的第一书记认为与村干部的关系是“一般化，有事说一说，无事各干各的”，甚至有3%的第一书记认为村干部对驻村工作队“常有刁难”。

高达74.67 %的村支书认为“工作队来不来都一样”。村干部在工作队驻村之后表现出两种情况。一种是村干部能力强，能独自打开局面，所以驻村干部来了之后处于工作配合角色，数据表明，有34 %的第一书记认为本村支部书记“能力很强，高瞻远瞩”。另外一种即是认为双方工作没有太多互动，也没有太多促进。把这两个数据相减为40.67 %，与占比40 %第一书记认为与村干部工作关系“一般化”的结果基本一致。这个结果表明，样本中可能有四成以上工作队与村两委干部协同度不高，甚至存在权力博弈的现象。

1.3 影响驻村工作队和村干部工作积极性的主要因素

课题组将影响驻村干部和村干部工作积极性的因素设置为多项选择，在影响村干部工作积极性的因素排序中，排第一位的是“村干部待遇低”，占比62 %；第二是“农村工作比以前难做”，占比50 %；第三是“班子团结不好”，占比14 %；第四是“工作队进驻以后，村干部积极性降低了”，占比11 %，这种现象可能就是我们所说的村干部被“边缘化”的问题。

在影响驻村工作队工作积极性的因素排序中，排第一位的是“工作任务艰巨，能力不足”，占比56 %；排第二位的是“被原单位边缘化”，占比35 %，即认为自己被派驻到村有可能被原單位边缘化，这表明驻村干部的工作态度与原单位的认可程度相关性极大；排第三位的是“驻村补贴偏低”，占比26 %；排第四位的是“处理不好与村干部关系”，占比17 %。

1.4 乡村振兴驻村工作存在“三难”的实践困境

1.4.1 集体“三资”管理“监督难”

调查表明，有高达69 %的第一书记反映自己“不能有效监督村集体‘三资运转情况”；有高达76 %的第一书记认为所在村监督委员会成员“文化水平低，认识有限”；有54 %的第一书记认为乡镇纪委“人少事多，难以监督村‘三资”。

1.4.2 重大事项参与“决策难”

在调研中，高达84 %的第一书记认为自己“责任很多，但心有余而力不足”，对于产业发展和建设思路仅停留于建言献策层面，最终决定权还在村班子。调研样本中，脱贫村村支书高中及以下文化程度的占68 %，同时从第一书记的评价来看，认为所在村支部书记“能力不足、思想保守、政策理解能力差”的达54 %。

1.4.3 主体考核评价“落地难”

调研发现，有46 %的第一书记认为“工作队只是当好配角”就行；有39 %的第一书记认为所在村村干部会把“棘手的和得罪人的事交给驻村干部去干，自己置身事外”；甚至有极个别第一书记认为村干部对驻村工作队“常有刁难”。在“配角思维”影响下，部分驻村工作队的态度是“帮忙不多事”，而相对应的村干部的态度是“没事莫找事”。当某项具体工作出现重大失误，就会出现责任主体考核评价“落地难”状况。调研表明，各派出单位层面能对驻村工作队“三在村”情况有较为客观的考核评价，但对其他具体任务落实的考核评价则难以量化。

2 问题原因分析

2.1 “科层制”思维与“熟人社会”不兼容

驻村工作队代表国家治理一轨，村干部代表基层自治的一轨，驻村帮扶制度本质上是官僚制资源对村庄的输入，在科层理性主义左右下，可能更多存在对上负责的状态［2］，部分工作队将科层制的运作逻辑套用到村社治理过程中，造成了正式制度的“程序化”和“对上负责”的要求与农村“差序格局”和“熟人社会”的现状不相适应。

2.2 帮扶资源的吸附能力较弱导致工作信任度低

有学者调研发现，财政局、发改委等强势部门单位派出的驻村工作队治理绩效较好，因为强势部门本身掌握较多的治理资源，而弱势部门派出的驻村工作队治理绩效相对一般［3］。在部分能力较强的村干部看来，吸附帮扶资源能力较弱的工作队对村集体发展帮助不大，认为工作队“来不来一个样”，对工作队产生不信任感。在这样的情况下，部分驻村干部认为在帮扶工作上难出政绩，出现工作无力感，更加注重平稳过渡，也比较关注自己是否会“被原单位边缘化”的问题。此外，由于双方长期共同生活工作在村，村干部的不信任感和驻村干部自身的无力感会延伸到其他场域，进而积累演变成为双方不和谐的因素。

2.3 权责边界不明晰造成监督考核虚置

虽然各地均有下发驻村工作队任务清单，但大都比较笼统，多数情况下是驻村工作队与村干部同抓共管的任务，且相互之间没有明确的隶属关系，驻村工作队也没有被赋予在某项村级事务中的决定权，造成事实上的相互监督乏力。另外，驻村干部又长期在村，派出单位“管不上”，村级组织“管不了”，造成实质上的监督考核虚置。

2.4 待遇较低、能力不足，与驻村干部的协同度低

目前，在较多的脱贫村存在这样一种现象，“能人外出找活路，留守老弱做家务，说能不能村干部”，意思是说，脱贫村比较能干的人都不愿意当村干部，“说能不能”的人当村干部是较为普遍现象。调研表明，不少村干部因为繁重的工作任务已经近似于“朝九晚五”的坐班干部，但所得报酬是名义上为了配合工作而由上级政府所发的误工补贴。部分村干部能力不足，且因为待遇较低，在驻村干部进村之后不可避免地出现心态失衡问题，认为驻村干部待遇能力都超过自己，应该多干多做，把自己放到“配角”位置，降低了二者的协同度。

3 提升驻村工作队与村干部协同治理效能的建议

3.1 以驻村工作队“三转”强化驻村工作

3.1.1 转身份，从岗位“配角”向干事“主角”转变

一是明确岗位身份。建议由村代表会议推选驻村第一书记兼任村监督委员会副主任职务，驻村工作队员兼任监督委员会委员职务，并列席村民委员会会议，在岗位安排上让驻村工作队成员成为干事创业“主角”。

二是明晰岗位责任。驻村工作队在环境卫生整治、脱贫成果巩固、资金项目落地、村组议事决策等具体工作中，要承担“包小组”“包片区”“包村民”具体责任，形成事前“同谋”、事中“同干”、事后“同责”的工作设计。

三是接受岗位监督。以村务公开形式公开驻村干部工作职责、服务范围；建立村重大事项第一书记向镇乡党委报告制度；镇乡纪委建立驻村干部驻村情况、履职情况月公示机制。

3.1.2 转职责，从工作“虚化”向职责“实化”转变

一是决策实化。建议在脱贫村集体重大事项“四议两公开”决策制度中，增加驻村工作队与村两委联席商议环节，对于乡村振兴领域重大决策事项，驻村工作队应参与共同决策。

二是任务实化。镇乡党委政府在乡村振兴年度工作目标任务中应细化驻村工作队的任务清单，赋予具体工作任务；明确驻村工作队对村“讲习所”运行的组织策划责任；按期设立驻村工作队接待日，专题专日做好政策宣传、方案阐释、纠纷调解、热点答疑。

三是监督实化。对在乡村振兴工作领域内达到一定数额的财务开支，可同时让第一书记签字确认；明确第一书记对“三会一课”“主题党日”开展的监督责任；明确第一书记党风廉政具体责任，镇乡纪委设立第一书记党风廉政报告制度，及时发现并防止小微权力异化。

3.1.3 转作风，从驻村“身入”向帮扶“心入”转变

一是选派驻村干部“要实际”。针对部分单位人少、正常轮换机制难落实的情况，可对任务较轻的村适当缩减选派人数；鼓励选派年轻干部，把年轻干部的駐村工作经历作为评职晋级的重要参考；从单位领导岗位上退下来的人员，在身体条件允许、个人志愿的情况下，优先选派；及时召回不能胜任的驻村干部。

二是关爱驻村干部“用实招”。针对部分驻村干部长期在村、照顾家庭时间少的情况，派出单位工会可安排专人联系驻村干部家庭，帮助解决实际困难；允许派出单位据实报销驻村干部往返村居和家庭的交通费用；统一标准，每年组织驻村干部集中体检，为派驻期间突发疾病或意外受伤的驻村干部开通就医“绿色通道”；乡村振兴局可牵头定期组织召开驻村干部联谊会，邀请家属参加，增进工作理解。

三是考核驻村干部“靠实绩”。对实绩突出、群众公认的驻村干部，同等条件下在提拔使用、职级晋升、职称评聘时优先考虑；考核驻村干部要依据年初的工作责任清单，由所在乡镇党委政府参照村干部绩效组织考核，谋求驻村工作队与村干部的工作目标一致，着力破除驻村干部对上负责的“科层制”思维，考核结果报乡村振兴局备案；建议乡村振兴局每两年评选一次“十佳驻村干部”，大力培育先进典型。

3.2 以“解难、提质、赋能”提升村组织治理能力

3.2.1 解难——认真解决村组织现实问题

一是统筹解决脱贫村工作生活实际问题。可根据实际情况，统筹驻村工作队各类年度工作经费，划拨其中一定比例用于解决脱贫村驻村工作队与村干部的工作伙食和用电问题，避免因生活费用分摊问题产生矛盾。

二是统筹解决村干部公车私用补助问题。目前村级事务繁重，调研发现，较多村干部私车公用的费用占据了所得补贴的很大比例，可参照镇乡事业单位人员车贴制度，报销在协助完成公共事务过程中的用车费用。

三是统筹解决脱贫村基础设施建设不平衡问题。建议对基础设施类帮扶资源打包统筹，实施专项计划解决脱贫村基础设施建设不平衡或短板问题（如部分脱贫村仍存在季节性缺水问题），适当添置运动器材，设置文艺活动室或运动场所，促进驻村工作队和村干部身心调节。

3.2.2 提质——大力实施村干部素质提升工程

一是持续选聘大学毕业生到村任职。加大大学生到村任职的选聘力度，严格落实大学生到村任职政策措施，通过进一步优化脱贫村村干部学历结构、年龄结构，不断弥补目前较多村干部与驻村干部在学历、视野、信息化能力方面的差距。

二是持续开展村干部能力提升培训。用好东西部协作帮扶力量，定期组织脱贫村村干部外出培训；持续开展村干部继续教育专项行动，在乡村振兴重点村开展针对驻村干部和村干部的农业职业技能和新型职业农民培训和评定，不断提升驻村干部和村干部服务“三农”的能力。

三是定期组织针对驻村干部和村干部的交流活动。区县乡村振兴局可定期组织驻村干部和村干部同时参加的交流活动，一方面增进驻村干部和村干部的交流理解，另一方面可了解其他脱贫村驻村工作队和村干部的协同工作现状，做到取长补短。

3.2.3 赋能——持续提升村组织为民治理效能

一是核减部门机关行政执法编制下基层。科学精简机关部门行政编制，向镇乡补充，以此减少村干部和驻村工作队被镇乡政府委托的行政事务，促进村级组织轻装上阵，让驻村工作队和村干部用更多精力解决群众民生问题。

二是建立基层干部“吹哨”职能部门“报到”机制。着力根除农村问题处置难背后的治理顽疾，赋予驻村工作队和村干部在面对疑难问题时的“吹哨”权限，要求相关职能部门必须按时“报到”，面对复杂问题，及时形成治理合力。

三是优化干部绩效管理制度。适当改变以镇乡政府职能部门的计划事项在村落实情况为主要内容的村干部的绩效考核体系，增加解决群众实际民生问题的考核权重，适当增加驻村工作队对村干部的考核评价内容。

参考文献

［1］袁立超，王三秀. 非科层化运作：“干部驻村”制度的实践逻辑——基于闽东南C村的案例研究［J］. 华中科技大学学报（社会科学版），2017，31（3）：131-137.

［2］谢小芹. “双轨治理”：“第一书记”扶贫制度的一种分析框架——基于广西圆村的田野调查［J］. 南京農业大学学报（社会科学版），2017，17（3）：53-62，156-157.

［3］许汉泽，李小云. 精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中J县驻村“第一书记”扶贫为例［J］. 江西财经大学学报，2017（3）：82-89.