“任务-组织”范式下我国高等教育质量保障机构法律地位的反思与重构

摘要： 长期以来，学界对于以教育部学位与研究生教育发展中心与教育部教育质量评估中心为代表的外部高等教育质量保障机构的法律地位界定，存在着“私法化”与“公法化”两种声音。其中，“私法化”的观点倾向于将高等教育质量保障机构界定为独立的第三方机构或社会中介组织，赋予其以非营利性法人的私法地位。与此不同，“公法化”的观点则主张将高等教育质量保障机构视为受政府行政委托的事业法人。放眼域外，大陆法系国家普遍赋予外部高等教育质量保障机构以独立行政机构或独立行政法人的公法地位，强调此类机构的独立性、公法性与专业性。我国高等教育质量保障机构法律地位的重构，应秉持规范主义与功能主义进路相统一的立场。一方面，基于“任务决定组织”的行政組织法基本原理，赋予高等教育质量保障机构以独立的公法身份，推动学位中心与评估中心作为教育部直属事业单位的公法人化改造。另一方面，基于规制法的理念，健全高等教育质量保障机构的自律规范与自主治理机制，构建多元规制主体之间良性互动的规制治理网络。

关键词：高等教育质量保障机构；任务决定组织；公法人；公法规制；合作治理

中图分类号：G640   文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）02-0014-10

一、问题的提出

如何界定高等教育质量保障机构的法律地位，涉及政府、高等学校与高等教育质量保障机构之间法律关系的调整以及各方权利义务的厘定。既有的研究已经从高等教育评估权的法律属性[1]（P18-24）、高等教育质量保障机构作为教育中介组织的法律地位[2]（P52-60）以及行政-民事法律框架的二元区分[3]等方面着手，对高等教育质量保障的法律规制进行了较为深入的探讨。其中，不乏学者明确提出将行政法的分析视角引入[4]（P61-66）高等教育评估权的规制与治理之中，以增强高等教育评估权的合法性与正当性[5]。

但是，既有研究更多的是对高等教育评估权性质的分析，却较少对高等教育质量保障机构的法律地位予以澄清。与此同时，既有的改革方案大多存在着以“私法化”等同于“去行政化”的流弊。当前，套用美国高等教育认证的行业规制模式，检视中国高等教育质量机构法律地位的观点较为流行[6]。为此，本研究尝试引入行政组织法学的“任务-组织”范式，在厘清高等教育质量治理任务的逻辑前提下，明晰高等教育质量保障机构的法律地位及其合法性要件，勾勒高等教育质量保障规制治理网络的建构逻辑。

二、逃遁公法规制：高等教育质量保障机构的私法地位界定及其弊病

长期以来，学界和政府对于高等教育质量保障机构的法律地位界定，存在着诸多误区。较多学者倾向于将高等教育质量保障机构视为完全独立于政府与高校之外的民法意义上的法人，以增强其独立性、自主性与非政府性。例如，周光礼教授认为，“当前我国教育中介组织存在的主要问题是：中介组织法律地位不明，定位不清”[2]（P53）。为此，他主张将教育中介组织界定为独立于政府之外的民间组织。当然，也有少数学者认识到高等教育评估权的行政权属性及其公法规制的必要性。例如，祁占勇教授就认为“高等教育评估权是典型的行政权”[1]（P18-24）。

这两种观点的背后，折射出截然不同的国家与社会互动观点。前者将市民社会与国家彼此对立，认为市民社会的功能是通过分权制衡国家公权力。相反，后者则认为评估权的来源是行政权[1]（P18-24）。值得一提的是，这种观点也反对将评估机构直接视为行政机关，学者们对此类机构公法身份的判定，旨在强调高等教育评估权作为特殊公权力的法律属性，并借此明确高等教育质量保障机构与政府、高校之间客观存在的行政法律关系。当然，这两种观点均未对教育部学位与研究生教育发展中心（以下简称教育部学位中心）与教育部教育质量评估中心（以下简称教育部评估中心）等所谓的第三方专业机构的法律地位予以清晰界定，也未对此类机构章程中所规定的“教育部直属事业单位”的法律身份予以规范释义。

从立法规制的角度而言，2015年修订后的《高等教育法》第44条规定，“教育行政部门负责组织专家或委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”。显然，此次修法的目的在于，明晰教育行政部门与第三方专业机构之间的行政委托关系。但是，立法并未对第三方专业机构的法律地位予以明定，其似乎倾向于将此类第三方专业机构的法律属性，界定为政府与高校之外的具有独立自主权限的社会组织。这种观点在《学位法草案（征求意见稿）》第32条得以验证，该条被定位为“社会组织参与”条款，其规定“国家鼓励和支持具有相应专业能力、资质的专门机构或者组织依法开展学位质量的评价、认证等活动，委托有关组织提供学位信息查询服务”。实际上，作为社会组织的第三方专业机构，其组织运行秉持私人自治与契约自由的民法原则。据此，政府对第三方专业机构的监督和管理，更多需要参照社会团体的组织与管理办法（例如《社会团体登记管理条例》）。然而，实践中政府对此类机构的管理却更多是依照履行公共职能的事业单位的管理规定，其登记注册依据的是《事业单位登记管理暂行条例》。教育部评估中心与学位中心的章程，更是明确规定其为正局级单位，受教育部领导和监督，严格遵守“三重一大”的决策流程和决策程序。

毋庸置疑，过于理想化的学术主张、高等教育立法的模糊性与“官僚化”的规制实践之间，存在严重的背离。高等教育质量保障机构被定位为民间性的第三方机构，无益于高等教育质量保障“任务”的实现和高等教育质量保障机构自身的良法善治，也不利于政府与高等教育质量保障机构之间法律关系的厘清与优化调整。简单地借鉴乃至套用美国高等教育认证的行业自律经验，试图破解中国高等教育质量治理实践中的困境，有“削足适履”之嫌，且可能陷入“南橘北枳”的尴尬境地。

无论是立法规制对于高等教育质量保障机构作为第三方专业机构的定位，抑或学界关于此类机构完全私法化的主张，其初衷均在于将此类机构从高度官僚化的政府管制体系之中解放出来，明确其独立的法人地位。然而，此种观点既存在过于理想化而难以付诸实践的弊病，也存在难以摆脱完全“去国家化”所可能引发的风险。具体而言，完全私法化的地位界定，可能导致此类机构的权力行使，逃遁公法规制。一方面，若将第三方专业机构完全视为民法意义上的法人，不利于公共职能的履行与政府监管。政府对此类机构的监管缺乏明确的法律依据，现实中政府对评估机构的监督与领导关系，难以在法律上被证成。另一方面，高等学校与第三方专业机构之间的争议，被视为平等民事主体之间的民事争议，难以纳入公法救济渠道[7]。除此之外，现行法律对于第三方专业机构法律地位界定的模糊不明，也影响了这类专业组织接受政府委托行使公权力的合法性与正当性[8]（P153-162）。

因此，对于我国而言，高等教育质量保障机构的法律地位界定，不仅面临着独立性不充分的困境，还面临着公法化不足的隐忧。显然，无论是将第三方专业机构界定为公行政机关的观点，抑或纯粹私法化的主张，都难以真正实现此类机构在公法性、独立性与专业性上的有机统一，实现高等教育质量保障机构的良法善治。实际上，“去行政化”和“去官僚化”并不等同于“去国家化”，更不代表此类机构可以完全游离于国家监督之外。以教育部学位中心和评估中心为代表的外部高等教育质量保障机构的“去行政化”，与此类具有专业性、技术性的事业单位或公共组织承担法定公共职能的初衷并行不悖[9]（P195-204）。

从比较法的经验而言，采取公法人化或独立行政法人化的改革进路，透过自治行政地位的赋予，实现“创造距离的脱离”与“独立行使权能”的双重功能，构成了以法国、意大利、荷兰以及日本为代表的大陆法系国家高等教育质量保障机构法律地位界定的共识（见表1）。例如，意大利国家大学与科研机构评估署（ANVUR）在其理事会通过的《道德准则》（ANVUR Code of Ethics）中，明确要求ANVUR作为独立的公法实体，遵循独立、公正和专业三项基本原则[10]。意大利根据这一法律地位的判定，明確高等教育监管机构及其成员的法定义务，健全监管机构的治理结构与自我规制体系，促进政府、监管机构以及高校之间的合作规制，增强大学自我负责的主体性与能力，并将高等教育监管权纳入司法审查的范畴。

对于我国而言，应根据“任务决定组织”的行政组织法新范式，在明晰高等教育质量治理任务的前提下，重构高等教育质量保障机构的法律地位，增强“组织再造的目的性与功能性考量”[11]（P43-59）。与传统的职权主义的行政组织法范式不同，该范式格外强调行政任务与行政组织之间所存在的“目的-手段”关系。根据“任务决定组织”的行政组织法原理，行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点，“任务—组织”之间必须有匹配性[12]（P142-145）。这一全新的范式，不仅关注“行政组织的法治化”，更聚焦“法治范围内更好地促进行政任务的实现”[13]。基于此，我国高等教育质量保障机构的法律地位重构，旨在实现法治框架内高等教育评估与认证等质量保障任务的实现，落实《高等教育法》《学位条例》等法律所明确的高等教育质量监管责任。基于此类任务的独特性和专业性，我们不宜简单地将高等教育质量保障机构界定为行政机关，也不宜将其视为一般的民事主体。应该认识到，在我国，“事业单位的基本性质是在行政机关之外相对独立承担公共服务职能的公共组织，事业单位法人有诸多可与大陆法系公法人制度相比较之处”[9]（P195-204）。因此，较为务实与理性的做法是，明晰教育部学位中心、评估中心等第三方专业机构作为非营利性事业法人的公法身份，推进其作为公益二类事业单位的“公法人化”改造，构建高等教育质量保障的规制治理网络，明晰高等教育监管的基本原则，以促进高等教育“管办评”分离的法治化。

三、事业单位的公法人化改造：高等教育质量保障机构的法律地位重构

当前，以教育部学位中心与评估中心为代表的高等教育质量保障机构的法律地位界定，存在着“名不符实”的困境。一方面，在《教育部学位与研究生教育发展中心章程》①与《教育部教育质量评估中心章程》的规定中，其被界定为依法自主开展工作、实施管理和履行公共职能的公益二类事业单位，倾向于将自身界定为独立的第三方机构；另一方面，此类机构与教育行政机关之间存在事实上的“行政隶属关系”，这类机构的领导往往由上级主管部门任命，而这与第三方专业机构的定位似乎背道而驰。实际上，这一问题并不单独存在于我国，在以法国为代表的大陆法系国家和以英国为代表的英美法系国家，如何界定高等教育质量保障机构的法律地位，以确保此类机构的合法性、专业性和相对独立性，也一直备受学界关注。例如，有学者指出意大利国家大学与科研机构评估署最初被设想为一个独立于政治、符合欧洲高等教育质量保证网络概念的独立的第三方权威机构，但最终却被设置为一个部级机构[14]。

为了解决这一问题，大陆法系国家的立法者和公法学者纷纷将目光投向了公法人制度或独立行政法人制度，旨在明确外部高等教育质量保障机构在公法上的独立法人地位。例如，法国研究与高等教育评估高级委员会（HCERES）受到2017年颁布的第2017-55号关于独立行政机构和独立公共机构一般地位法律的拘束[15]。类似的，根据荷兰公法的规定，荷兰与弗兰芒地区认证组织（NVAO）于2005年获得独立行政机构（Independent Administrative Authority，ZBO）的法律地位。据此，荷兰教育、科学与文化部不得介入NVAO的具体运作和决定。显然，根据“任务决定组织”的行政组织法基本原则，促进政府与事业法人之间“保持距离”，维持公益性事业法人独立性的理想进路，是“选择功能最适宜的机关结构”即“由具有最佳的构成、结构、功能、程序等条件的组织来担当特定的行政任务”。从组织法的角度而言，所谓组织形态，是“目的与结构的合成体”[12]（P142-145）。申言之，推进教育部学位中心与教育部评估中心等事业单位的“公法人化”，旨在实现“去官僚化”、增强法人独立性以及提升第三方专业机构的专业技术能力等多重目的。

一方面，法人作为权利的承担者，被理解为人的集合体或者法律上独立的、财产价值的组合，法律制度赋予其一个自身的权利能力。法人这一法律角色的创设是法律对于安排复杂社会关系和组织的一个重要贡献。这一“发明”服务于以下目的，即为权利和义务建议一个独立的法律上的分配点。以这种方式，它可以在法律上将人们按照不同目的作为独立的权利义务承担者组织为联合体，这是一个现代法律交往不可或缺的前提[16]。诚如李建良教授所言，“法人乃是法秩序的目的性创造，法律可以基于特定目的赋予其权能，使之形成意思、行使权能。法人的主要特征，除了具有权利能力外，还包括基于特定目的而有独立之必要，亦即‘目的之拟人化”[11]（P43-59）。据此，欲确保外部高等教育质量保障机构作为第三方专业机构的独立性及其权能的自主行使，须明确其作为法人的独立地位。

另一方面，为了确保公共职能的有效履行，必须对法人的属性及其目的作出规定。一般而言，在大陆法系国家，惯常的做法是将以公共目的为旨归的法人界定为公法上的法人即公法人。在此，“公法上”是指其为公法领域的主体，在公法上运行，而与私法上的法律主体不同。“法人”一词，是相对于“自然人”而言，具有法人人格，与设置该法人的行政主体彼此分立，有自己相对独立的权责，而与国家保持距离，须依法受到国家（经由相关行政主体）的监督[17]（P179-183）。在以德国为代表的大陆法系国家和地区，“常通过法律设定公法人或行政法人，令其承担专业性较强且具有信息收集和事实认定职能的公共任务。公法人是由行政工作人员和物质手段（场所、设施、技术设备）共同组成的、具有独立法律主体资格的机构，其具有权利能力，自负其责地履行特定公共任务”[9]（P195-204）。

以德国为例，公法人设置的正当理由，包括：具有独立性，可以避免政治力不当入侵即所谓“与国家保持距离”；属于公法上组织而具有公法、公共任务委托、公共利益属性；适用公法上的法制（如行政程序法）；经组织法律授权，而可以任用公务人员（设置公法人的法律多对此有所规定）；设置法律规定有关的组织（其中公法人社团法人的理事会必须经由会员以民主程序，选出理事与组成，从而具有民主意涵）、权责与监督机制。公法法制的适用，有助于确保其公共性、相关决定的合理性（例如其作出的行政处分必须符合行政程序法的意见陈述以及赋予理由等规定）以及人员的专业性和行政中立性[17]（P179-183）。概言之，公法人具有公法性、独立性和专业性等三方面特征。正因为如此，大陆法系国家的立法倾向于将高等教育质量保障机构界定为公法人。

与大陆法系国家不同，英美法系倾向于将高等教育质量保障机构界定为独立规制者。例如，英国学生办公室（Office for Students， OfS）被定位为以学生利益保护为目标的法定的独立规制者。对于英美法系国家而言，独立规制者的设立也担负了类似于公法人的治理功能。“从良好治理的角度而言，独立规制者的设立绝不仅仅是为了把某些决定过程隔离于政治干预，也是为了提升自身的透明性，因为这些机构所参与的重要关系以更加正式的方式呈现出来，使得决定作出者有更高的透明度。透明的质量与力度可能取决于决策形式。例如，因其专业知识而设立的规制者，可以选择让核心利益相关者参与规制，甚至参与审议过程。”[18]（P350-351）不难发现，独立规制者与政府之间保持着“一臂之距”，其履行的公权力来源于法律的明确授权。正因为如此，有学者将享有规则制定、合规监督与执行权力的独立规制者描述为“微型政府”，以强调其规制权力的公法属性[18]（P350-351）。以英国为代表的规制国家，其高等教育质量监管的重要经验，是创设具有独立地位的法定规制者，并承认其权力的公法属性。据此，他们将此类机构纳入公法规制的范畴。总体而言，世界两大法系的法治发达国家，都倾向于将高等教育质量保障机构界定为独立于政府之外的行使公权的公法人或规制者。透过此种法律地位的界定，他们较好地实现了公法性与独立性的价值整合，促进了高等教育质量监管任务的有效履行。

与法治发达国家和地区不同，在政事长期不分的传统下，我国事业法人制度尽管也强调法人的公益目的及其履行公共职能的内在要求，但对事业法人独立性和专业性的保障却不尽如人意。更棘手的问题是，在实践中，事业单位对于公益目的的价值诉求与公共职能的履行，并未完全转化为公法法制的规范和适用。相反，它却被异化为政府系统内部行政规范性文件的适用。由此，事业法人的公法性，被异化为行政性乃至官僚属性。这种状况的长期存在，使得教育部评估中心等具有官方背景的高等教育质量保障机构，逐渐沦为科层制体系的末梢和政府的下设“附属机构”。

因此，我国高等教育质量保障迈向良法善治的治本之策，在于超越“私法化”的改革进路，强化高等教育质量保障机构作为非营利性事业法人的公法属性，健全事业法人的公法规制体系。实际上，自2011年事业单位分类改革的总体框架制度推进至今，事业法人制度的变革分别从确立事业单位法人地位、明确事业单位法人治理目的以及探索事业单位法人治理模式等三方面展开，且取得了一定的成效。“但从总体上看，传统事业单位管理体制的深层次问题并未得到解决，科层化仍然是政府管理事业单位的基本模式”[19]。究其根源在于，《民法典》仅规定事业单位作为非营利性事业法人的地位，但未对此类法人的目的、性质、权利能力和治理结构等基本问题予以关注。在缺乏专门的事业法人制度立法的背景下，大量行政规范性文件试图“填补”立法的漏洞。从长远而言，我国事业法人的专门立法，应遵循“任务决定组织”的行政组织法基本原理，以国家治理体系与治理能力的全面提升为目标，构建起“统一规范、系统完备、层次分明、内在协调的事业单位法制体系”[20]。理想的关于事业单位法人的专门立法，应着力强化任务导向型专业领域公共组织的公法性、独立性与专业性。实际上，对于教育部学位中心与评估中心等非营利性事业法人而言，其合法性得以证成的构成要件，即为公法性、独立性与专业性三个维度。

从公法性的角度而言，教育部学位中心等事业法人应履行公共职能，其工作人员须秉持廉洁、中立、透明、公正与利益冲突禁止等法定义务和职业伦理规范。为了更好地凸显公益服务原则，高等教育质量保障机构作为事业法人，其自主权限的行使，应该被纳入国家监督的范畴。例如，教育部学位中心开展的学科评估，应遵循正当法律程序原则（包括公平、公正与公开三项子原则），保障高等学校等受评估实体的程序性权益。法院应将教育部学位中心与高校之间发生的公法争议纳入司法审查的范畴，且不能以所谓的判断余地为由，卸除司法監督之责。又如，教育部学位中心由国家出资举办，其资产属于国有资产，应适用国有资产管理办法并纳入国家审计监督的范畴。国家审计部门需要对承接政府评估任务的评估机构（包括教育部学位中心与评估中心等）和负责人进行重点审计，杜绝内幕交易等严重影响评估公正性的情况[4]（P61-66）。此外，教育部学位中心的工作人员，履行特定的公权力，应适用《监察法》《公职人员政务处分法》《事业单位工作人员处分暂行办法》等公法规范。

从独立性的角度而言，事业法人的立法应明确教育部学位中心与评估中心的独立权责。除了人事与财务之外的专业性事项，应交由其自主行使，并强化法人的自主履责机制。当然，为了确保事业法人责任的履行，必须健全事业法人治理结构，在立法上界分决策层与管理层的法定职能；可通过成立理事会，进一步明确教育部学位中心与评估中心的决策权和管理权。而为了进一步落实法人自治权，则须健全以章程为统领的事业法人内部规章制度体系。当前，教育部学位中心与评估中心均已颁布实施章程。但是，现行章程对于机构独立性的观照较少，其作为“组织法”“程序法”“行为法”和“权利法”的属性未能真正显现[21]。例如，教育部评估中心的章程规定其实施行政领导人负责制，而未采用通常意义上的以理事会作为决策机构和意思形成机关的事业法人治理结构。显然，《教育部教育质量评估中心章程》对于评估中心独立地位的保障相对有限。

最后，从专业性的角度而言，教育部学位中心等第三方专业机构应围绕专家法律地位和权利义务进行自治立法，对专家遴选规则和退出机制等事项作出明确规定，增强学位中心的技术能力，提高学科评估等高等教育评估活动的实质正当性和公信力。对此，我们可借鉴法国、荷兰等大陆法系国家的经验，透过公法人的自治规章，对专家的专业伦理和专业技术能力作出明确规定，确保同行评议的公正性与有效性。

综上所述，我国教育部学位中心、评估中心等事业单位作为非营利性法人的法律地位，虽然已经获得《民法典》的确认，但此类事业单位法人作为非营利性法人的身份仅仅是相对于营利性法人而言的。此种法律地位的界定，并不代表其与高校之间不存在行政法律关系，更不能掩盖其行使公权力的实质。实际上，这类拥有事业单位身份的评估机构与政府之间始终存在千丝万缕的连带关系，使得其作为所谓第三方评估机构的身份一直备受争议。比较客观务实的选择是，将此类评估机构明确界定为具有独立法人地位的公法机构，赋予其类似日本独立行政法人或法国独立行政机构的法律地位，而不能简单地将其视为一般的非营利性法人，进而“逃脱”公法的规制。实际上，评估机构的独立性，并不代表其可以如同一般民事主体一样，完全遵循私人自治等私法规制的逻辑。恰恰相反，此种独立性意味着高等教育评估机构不属于政府的下设机构和国家行政部门的附属者。在我国，高等教育质量保障机构的独立性和专业性，均具有特殊的公法意涵。申言之，教育部学位中心与评估中心等所谓的第三方专业机构的评估或认证行为，应被界定为社会公权力组织作出的行政行为。基于此，应明确此类评估机构作为行政诉讼案件被告的适格地位，允许高等学校对此类机构提起行政争讼，以实现高校公法权利的救济，不得因此类机构属于公益二类事业单位的地位而有所不同，否则将难以摆脱“公权力遁入私法”的质疑[22]。

四、迈向合作治理：高等教育质量保障的规制治理网络

从规范主义的进路而言，高等教育质量保障机构的法律地位变革，意味着借由事业法人的立法進一步明晰高等教育质量保障机构作为事业法人的公法属性，健全事业法人自主治理的国家监督体系。与强调权力规范与权利救济为核心的规范进路不同，功能主义的立场更关注高等教育质量保障机构法律地位变革所带来的治理效能提升，其核心要义在于推动作为公法人的高等教育质量保障机构与政府、专家组织以及高校之间的合作治理[23]。与传统的国家对高校办学质量的“高权管制”进路不同，治理性进路更加重视规制治理网络的形塑。诚如科林·斯科特所言，“如果说规制国的一个核心特征是强调科层作为控制的工具，那么后规制国的显著特点是向设计、竞争与共同体等其他控制模式转变”[18]（P126-138）。因此，推进中国高等教育质量治理的现代化，必须在“管办评”分离的制度框架下，健全高等教育质量保障机构与政府、专家组织以及高校之间的制度化联系渠道。

（一）健全高等教育质量保障机构的自律规范与自主治理机制

作为事业法人的教育部学位中心与评估中心亟待健全法人自主治理体系，形成以章程为统领的法人规章制度体系。目前，教育部学位中心与评估中心都已经颁布实施了章程，但是未形成健全的自治规章制度体系。实际上，法治发达国家的共通规律，是完善高等教育质量保障机构作为独立行政机构或独立行政法人的自律规范。例如，法国研究与高等教育评估高级委员会（HCERES）制定了《评估章程》《评估伦理道德规章》《处理评估者与受评者争议的程序》《专家地位》等自治规范。又如，荷兰与弗兰芒地区认证组织则颁布了《申诉条例》《投诉条例》《道德准则》《有关决策的治理原则的规定》等自律性规范。据此，我国教育部学位中心与评估中心等第三方专业机构，应在《高等教育法》《学位条例》等法律规定的框架秩序之下，对“组织架构、人事管理、预算管理、决策程序、内部业务管理、内部监督”等不宜由法律来规定的事项设置以章程为核心的内部规范体系，以彰显机构的专业性、灵活性和自主性。

（二）增强高等教育质量保障机构与专家组织之间的制度化联系

作为一项专业性和技术性较强的公共组织，高等教育质量保障机构必须与专家组织之间保持密切的制度化联系。例如，在专业认证实施的过程中，教育部和省级教育行政部门加强统筹协调，充分发挥教育部评估中心以及省级教育评估院作为专业化教育评估机构的作用，形成整体设计、有效衔接、分工明确、分批实施的协同机制。值得注意的是，为了确保专业认证的公正性、独立性和专业性，教育部成立了专门的认证专家委员会。如根据教育部印发的《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》（教师〔2017〕13号）规定，“教育部成立认证专家委员会，负责认证工作的规划与咨询，对拟承担师范类专业认证的各地教育评估机构进行资质认定，负责认证结论的审定，受理认证结论异议的申诉，负责对认证工作的指导和检查等。认证专家委员会秘书处设在评估中心。各省份依据实际建立相应的专家组织和认证结论审议机制”。在认证争议的处理方面，该暂行实施办法明确提出，“高校如对认证结论有异议，可在收到认证结论后30个工作日内向认证专家委员会提出申诉，申诉应以书面形式提出，详细陈述理由，并提供相关支持材料。逾期未提出异议，视为同意认证结论。认证专家委员会受理申诉后，应及时开展调查，并在收到申诉的60个工作日内提出处理意见”。

当然，认证专家委员会与政府以及教育部评估中心乃至省级教育评估院之间建立制度化联系的目的，并非将专家组织定位为行政辅助人或“行政助手”[24]。相反，它的目的是增强专家组织决定的法律效力，明确专家组织的法律地位、职责义务及其作用范围。作为认证委员会的专家，其所开展的专业认证代表着特定的国家公务，具有明确的公务属性。据此，专家应秉持公正、廉洁、中立和客观审慎的评估原则，遵循同行评议的专业规范和原则。值得指出的是，为了防范专业判断权行使中专家“权力”的滥用，应建立有别于“官僚问责”的专业性问责体系[25]。与官僚性问责立足于外部控制不同，专业性问责主要针对违反专业伦理的行为，其强调的是专业规范与声誉机制的适用[26]（P180-181）。

（三）促进高等教育质量保障机构与高校之间的合作规制

从规制法的视角而言，高等教育质量保障机构对高等学校的评估或认证活动，本质上属于一种广义上的（准）政府规制活动，具有政府内规制的特征。国家对大学开展质量评估或监测的目的，在于摒弃政府对高校的高权管制传统，促进高等教育质量保障机构与高校之间的合作规制，并最终实现高校质量保障的自我规制。在规制法的语境下，规制的核心含义在于指导或调整行为活动，以增强规制体制与规制对象之间的匹配性[27]，实现既定的公共政策目标。根据胡德与斯科特等学者的研究，规制应包括一系列任务，如设定规则、收集信息、建立反馈或监督机制，并设定纠正违反规范行为的回应机制。概言之，一项规制体制包含标准设定、合规监督以及行为矫正机制三种规制要素。精明的高等教育质量监管活动，应基于回应性规制与反身性治理的理念，构建起以“顺从型执法策略”为主和“威慑型执法策略”为辅的“执法金字塔”体系[28]。以师范专业认证为例，教育部评估中心将审议结果报教育部教师工作司同意后，提交教育部认证专家委员会审定；认证结论分为“通过，有效期6年”“有条件通过，有效期6年”以及“不通过”三种。此种认证结论较为简单，缺乏梯度化的行为矫正机制设计，也难以对高校内部质量保障体系的构建产生激励或诱导作用。为此，应适时引入通报批评、质量约谈、限期整改、合规信息公示等多种类型的制裁机制，并开发“指南、公告以及告慰函等软法规范”[18]（P130），构建反身性程度更高的合规监督体系。

正所谓“轻声细语然而手持大棒”，在从“规制国”走向“后规制国”的治理时代，“执法金字塔设想大部分的规制互动，对被规制者来说具有教育和建议（劝导）的性质。如果无法实现合规，规制者将逐步升级其执行活动的严厉度，从签发警告信，到民事和刑事制裁。最为严厉的制裁措施（如取消办学资格）位于金字塔的顶端。规制者和被规制者更倾向活动于金字塔底部，进行相对正式的互动。规制形式的金字塔底部是政府与高等教育质量保障机构鼓励高等学校进行的自我规制。当自我规制无法运作或是无效时，政府和高等教育质量保障机构可以强制自我规制，要求高校为自身制定规则，并上报给规制机构进行监督和执行。当强制自我规制无效时，政府需要将规制技术升级到命令式规制，先用裁量式的惩戒，再用非裁量式的惩戒”[18]（P126-127）。

值得指出的是，在评估与认证活动中，最可能促使政府或评估机构采用非裁量式惩戒的情形是高校提供了虚假信息。“为有效规制评估领域的数据造假行为，确保評估行为的严肃性和评估结果的公正性，必须对造假行为实施严格监管、严肃问责”[8]（P153-162），对提供虚假信息的单位及其负责人给予行政乃至刑事制裁。当然，高等教育质量保障的合作治理，其最终目的是增强高等学校作为质量保障首要责任主体的履责意识，健全高等学校的自我规制体系[29]（P164-170），培育高等学校内部质量保障文化。因此，在能够采用非正式制裁措施激励与引导高校自我负责的状况下，应尽可能避免采用强制性程度较高的威慑型执法策略。

除此之外，为了避免对高等学校造成过重的合规负担，以至于规制负担与规制利益之间明显不相称，高等教育质量保障机构应当尽可能减少对高校信息搜集的频次，实现高等教育评估的“提质增效”。对此问题，在《对十三届全国人大五次会议第1899号建议的答复》（教督建议〔2022〕52号）中，教育部明确指出“将积极落实《深化新时代教育评价改革总体方案》关于严格控制教育评价活动数量和频次，切实减轻基层和学校负担的要求。针对基层反映突出的‘多头评估、重复评估、同时评估问题，对现有评估项目进行摸查清理，制定清单，实行归口管理，加强实施统筹。对正在开展的评估项目，予以改进，如新一轮本科教育教学审核评估简化了评估环节，对于参加第一类审核评估的高校聚焦人才培养保障能力建设，不再考察具体教学要素环节，进一步为‘双一流建设高校‘松绑”[30]。此外，该文件提出，教育部正在“全面推进教育数字化战略行动，探索建立共建共享的高等教育数据管理平台，实现数据一次采集、统筹使用，切实减轻高校数据填报和材料制作的负担”[30]。

显然，教育主管部门已经认识到高等教育评估对高校所产生的合规负担问题，并正在通过高等教育质量监测国家数据平台建设以及评估项目的精简等多方面举措，以期进一步释放高等学校的办学活力。尽管如此，相比于英美法系国家独立监管机构实施的基于风险的高等教育监管模式[29]（P298-299），我国教育主管部门和高等教育质量保障机构所采用的合规信息搜集方式，仍然缺乏精准性和合比例性。目前，他们所采取的“减负”措施，更多只针对“双一流”建设高校，其秉持的更多是一种“重点建设”思维，而非基于风险与标准的新型规制治理进路。因此，如何构建基于风险的信息搜集与合规监督机制，如何健全“受规制的高校自我规制体系”，推进政府与高校之间的合作规制，增强“自我规制的事前合规指引与事后归责框架”[31]建设，依旧是我国高等教育质量保障制度改革必须因应的现实问题。

五、结论与讨论

近年来，伴随着法治中国建设进程的加快，法治逐渐成为国家与社会治理现代化的基本途径。高等教育治理体系与治理能力的现代化，也同样被纳入到法治的框架与视野之中[32]。在此背景下，推进高等教育质量保障的法治化，重审高等教育质量保障机构的法律地位，具有特殊而鲜明的时代意义。从行政法治的角度而言，高等教育质量保障机构法律地位的界定，关系到政府与高等教育质量保障机构以及高等学校之间法律关系的厘清和明晰，更影响到高等教育质量保障机构自身的良法善治。从长远而言，我国高等教育质量保障机构法律地位的重构，应秉持规范主义与功能主义两种改革进路相统一的立场，以增强高等教育质量治理的合法性与最佳性。

一方面，高等教育质量保障机构作为具有特定专业属性和履行特定专业领域行政任务和公共职能的事业单位法人，须纳入行政组织法的视野之中予以通盘考虑，基于“任务决定组织”的行政组织法基本原理，赋予高等教育质量保障机构以独立的公法身份，推动学位中心与评估中心作为教育部直属事业单位的公法人化改造。据此，凸显高等教育质量保障机构的公益本质，强化立法与司法对其公权力行使的公法规制。需要明确指出的是，明晰教育部学位中心与教育部评估中心等诸如此类的外部高等教育质量保障机构的法律地位，不应简单套用美国高等教育认证的行业自律模式，而应更多参考借鉴法国、荷兰与意大利等大陆法系国家的规制经验，将其界定为特殊的公法人或独立的公法实体。当然，考虑到高等教育质量保障活动的专业性，必须强化对专业判断权的专业问责和监督，透过高等教育质量保障机构的自律性规范，完善专家评议的“组织法”与“程序法”，避免出现专家权力滥用乃至被“俘获”的现象[33]。

另一方面，基于规制法的理念，我国应健全高等教育质量保障机构的自律规范与自主治理机制，构建多元规制主体之间良性互动的规制治理网络。当前，以学科评估与专业认证为代表的高等教育质量保障活动，仍然普遍存在着过度干预高校自主权独立行使的弊病。为了破除高等教育质量保障的过度行政化和官僚化困境，我国应引入精明规制的理念，增強高等教育质量保障机构与专家组织和高等学校之间的合作治理，降低高等学校的合规负担与成本，并且要借由“受规制的高校自我规制”理念，将政府与高等教育质量保障机构的监管资源集中于那些自我规制体系建设薄弱的“高风险”高校。与此同时，还要重视事前合规指引与事后问责框架的构建和完善，强化对高校自我规制行为及其后果的“后设规制”[26]（P180-181）。

参考文献

[1] 祁占勇，罗澜，陈鹏.高等教育评估权的行政法透视[J].高等教育研究，2017（03）.

[2] 周光礼.教育与法律：中国教育关系的变革[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[3] 王红.我国高等教育评估法律制度构建的思路与框架[J].国家教育行政学院学报，2017（02）：34-38.

[4] 王光艳，杨劼.基于公信力的教育质量第三方评估制度构建[J].教育研究，2018（08）.

[5] 程雁雷，梁亮.我国政府高等教育评估法律治理之路[J].江淮论坛，2009（06）：104-110.

[6] 姚荣.西方国家高等教育质量保障的法律规制及其启示——基于国家与社会互动关系的视角[J].高等教育研究，2018（12）：86-97.

[7] 姚荣.公法抑或私法：高等教育认证的法律规制——基于德国与美国的比较法考察[J].江苏高教，2021（07）：38-49.

[8] 王志永.教育评价改革背景下学科评估的法律规制[J]. 行政法学研究，2021（03）.

[9] 宋华琳.疾病预防控制机构法律地位的反思与重构[J]. 探索与争鸣，2020（04）.

[10] Italian National Agency for the Evaluation of Universities and Research Institutes（ANVUR）. ANVUR Code of Ethics[EB/OL].（2018-09-06）[2022-09-05].http：//www.anvur.it/wp-content/uploads/2018/09/Code-of-Ethics_Anvur.pdf.

[11] 李建良.论公法人在行政组织建制上的地位与功能——以德国公法人概念与法制为借镜[J].月旦法学，2002（84）.

[12] 李昕.作为组织手段的公法人制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2009.

[13] 贾圣真.行政任务视角下的行政组织法学理革新[J].浙江学刊，2019（01）：171-182.

[14] Margrit Seckelmann，Lorenza Violini，Cristina Fraenkel-Haeberle，Giada Ragone.Academic Freedom Under Pressure？：A Comparative Perspective[M].Gewerbestrasse：Springer，2021：143-151.

[15] High Council for Evaluation of Research and Higher Education（HC?RES）.Charte De L?valuation

[EB/OL].（2016-06-06）[2022-09-13].https：//www.hceres.fr/sites/default/files/media/downloads/Hceres_Charte_evaluation_060616_0.pdf.

[16] [德]本德·吕特斯，阿斯特丽德·施塔德勒.德国民法总论

[M].于馨淼，张姝，译.北京：法律出版社，2017：122.

[17] 黄锦堂.行政组织法论[M].台北：元照出版公司，2021.

[18] [英]科林·斯科特.规制、治理与法律：前沿问题研究[M].安永康，译.北京：清华大学出版社，2018.

[19] 李昕.当前我国行政组织法研究的现状与展望[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2020（03）：103-113.

[20] 秦奥蕾.以立法引领和推动事业单位法人治理结构改革[J].中国行政管理，2016（08）：105-108.

[21] 湛中乐，徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展，2010（03）：106-124.

[22] 李建良.试论大学评鉴结果之法律性质[J].台湾法学杂志，2009（123）：23-36.

[23] 宋华琳.论政府规制中的合作治理[J].政治与法律，2016（08）：14-23.

[24] 黄源铭.论专家学者参与公共事务之法律地位——以行政法与刑法观点为中心[J].台北大学法学论丛，2010（75）：1-61.

[25] Peter J.May.Regulatory Regimes and Accountability

[J].Regulation& Governance，2007（01）：8-26.

[26] 宋亚辉.超越公私二分：风险领域的公私法合作理论[M].南京：商务印书馆，2022.

[27] 宋亚辉.网络市场规制的三种模式及其适用原理[J].法学，2018（10）：81-94.

[28] 张红.走向“精明”的证券监管[J].中国法学，2017（06）：149-166.

[29] [英]罗伯特·鲍德温，马丁·凯夫，马丁·洛奇.牛津规制手册[M].宋华琳，等译.上海：上海三联书店，2017.

[30] 教育部.对十三届全国人大五次会议第1899号建议的答复

[EB/OL].（2022-07-28）[2022-09-01].http：//www.

moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_ddb/202208/t20220831_656915.html.

[31] Philip J.Weiser.The Future of Internet Regulation

[J].University of California，Davis，2009（43）：529-590.

[32] 姚荣.从政策思维走向法治思维：我国高等教育治理现代化的核心要义[J].重庆高教研究，2019（03）：49-60.

[33] 章志远.博士硕士学位授权审核的行政法规制[J].福建行政学院学报，2019（01）：55-62.

The Reflection and Reconstruction of the Legal Status of Higher Education Quality Assurance Institutions under the Task-organization Paradigm

YAO  Rong

Abstract：  For a long time， there have been two opinions of either public law or private law in Chinese academia to define the legal status of external higher education quality assurance institutions represented by the Degree and Graduate Education Development Center and the Education Quality Assessment Center of the Ministry of Education. Among them， the viewpoint of private law tends to define higher education quality assurance institutions as independent third-party institutions or social intermediary organizations， and provide them with the status of a non-profit legal person in private law. In contrast， the position of public law advocates that higher education quality assurance institutions should be regarded as legal bodies entrusted by government administration. Looking beyond the territory， civil law generally gives legal status to external higher education quality assurance institutions as independent administrative institutions by emphasizing independence， public regulation， and professionalism. The reconstruction of the legal status of higher education quality assurance institutions in China should adhere to the standpoint of unifying the normative and functional approaches. On the one hand， based on the basic principles of the administrative organization law of task-determining organization， higher education quality assurance institutions should be endowed with an independent public law identity， to promote the transformation of academic degree centers and evaluation centers as public institutions directly under the Ministry of Education. On the other hand， based on the concept of regulation law， improve the self-discipline and self-governance mechanism of higher education quality assurance institutions， and build a regulation and governance network with benign interaction between multiple regulatory bodies.

Key words： higher education quality assurance institution; task-determining organizations; public legal person; public law regulation; cooperative governance

（責任编辑  黄建新）