大数据时代政府治理面临的挑战及其应对

摘要：伴随全球化与后工业化浪潮成长起来的大数据，不仅具有高度复杂性与高度不确定性特征，还具有自身新的时代特点。作为一把双刃剑，大数据在为人类生产生活带来便利的同时，也使政府在社会治理中面临着数据安全管理、海量数据信息困扰、数据决策盲目依赖等方面诸多挑战。合作治理以价值为依据，不仅充分考量大数据时代的内在特性，同时也充分利用该时代所带来的资源与契机，是政府应对大数据时代冲击与挑战的必然路径选择。

关键词：大数据；社会治理；合作治理；价值；引导

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）02-0076-05

大数据时代的到来使人类社会面临着一场深刻变革。李克强总理指出：“不管是推进政府的简政放权，放管结合，还是推进新型工业化、城镇化、农业现代化，都要依靠大数据、云计算，它是大势所趋，是一个潮流。”①党的十八届五中全会明确提出实施国家大数据战略。可见，大数据不仅是一场技术革命，更是一场思维方式的变革，必将引领公共管理与公共领域的变革。

一、历史进步中的大数据

自20世纪80年代以来，随着计算机、云计算、物联网等技术迅猛发展，世界各国的数据存储量不断上涨。进入21世纪，数据从TB、PB、EB到ZB的发展，宣告人类进入了大数据时代。2008年9月4日，《自然》杂志刊出了一期以“Big Data”为题的专辑，邀请一些专家就大数据、大数据带来的挑战以及如何应对这些挑战等问题进行探讨，这通常被认为是“大数据”一词得以流行的重要时间节点。②2009年，时任联合国秘书长潘基文发起了“联合国全球脉动”倡议，旨在为各国提供实时数据分析，以便更准确地了解人类福祉状况，尤其是全球性危机的影响。③2009年1月，时任美国总统奥巴马签署《开放透明政府备忘录》，倡导开放政府的理念；2012年3月，美国宣布投资2亿美元拉动大数据相关产业发展，将“大数据战略”上升为国家战略。④世界各国纷纷发起开放政府运动，并提出大数据发展战略，以此推动社会各方面变革。2011年9月，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等8个国家联合签署《开放数据声明》，成立开放政府合作伙伴。截至2014年2月，开放政府合作伙伴已由最初的8个成员国发展为63个成员国。⑤这预示着，伴随大数据的发展，“互联网技术与可再生能源的结合而释放的合作性权力将从根本上重构人类的关系。这种重构将是全方位的，对未来社会将有着深远的影响”⑥。

二、大数据时代政府社会治理面临的挑战

信息是国家进行社会治理的工具，政府对信息的管理是政府进行社会治理的重要手段。大数据时代，以数据为载体的信息资源的重要性愈来愈大。

收稿日期：2016-10-14

*基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目“大数据对社会治理体系中心——边缘结构的冲击”（2017012）。

作者简介：耿亚东，女，中国人民大学公共管理学院博士生（北京100872）。

一方面，大数据时代所蕴藏的数据红利为社会治理创新提供了契机；另一方面，具有高度复杂性与高度不确定性的大数据使政府在社会治理中面临一系列冲击与挑战。

1.数据安全治理

大数据时代，“进行大数据分析的人可以轻松地看到大数据的价值潜力，这极大地刺激着他们进一步采集、存储、循环利用我们个人數据的野心”⑦，“不再只是负责反恐的秘密机关需要采集更多的数据，所有的政府部门都需要，所以，数据采集扩展到了金融交易、医疗记录和Facebook状态更新等各个领域，数据量之巨可想而知”⑧。民众的个人信息踪迹无处不在，公民处于“全景监狱”之中。⑨政府和企业收集的大量民众数据，技术人员只需利用分析软件，就不难从中得出公民的隐形数据。尤其是近年来，数据信息泄露事件时有发生，这不仅严重侵犯了个人隐私，也给不法分子带来了犯罪之机。

2015年棱镜门事件的曝光引起世界各国对信息安全的担忧，同时也给大数据时代各国政府信息安全工作敲响了警钟。然而，颇具讽刺意味的是，美国政府在通过大数据技术对世界各国进行监控的同时，自身也面临着数据治理安全方面的隐患与危机。2015年7月9日，美国人事管理局披露，2150万个社保账号和其他敏感信息被黑客盗取，其中包括420万名在联邦政府工作的人员的账号。该事件被称作“史上最大黑客案”，波及人数占到美国总人口的7%，约2210万人。⑩类似事件的不断发生暴露出相关机构在信息安全管理方面的漏洞。产生这种漏洞的直接原因是内部人员为一己私利出卖数据给利益相关主体，但漏洞本身暴露的是政府在大数据时代应对数据安全治理方面的能力不足。信息的泄露给一些企业推销产品提供了数据依据，但侵犯了个人隐私；更为严重的是，泄露的信息极易被社会上不法分子窃取利用，沦为诈骗工具。近年来我国电信诈骗事件时有发生，以山东徐玉玉案为代表的悲剧更是触目惊心。然而，在大数据时代，事物之间的关联性如此之强，以至于谁也不能保证自己不会成为下一个受害者，不论是政府还是个人，“在现代风险的屋檐之下，罪魁祸首与受害者迟早会同一起来”。因此，政府“如何在开放数据与维护公民隐私权方面，如何在开放与安全之间把握好尺度，是一个巨大的挑战”。

2.海量数据信息困扰

大数据时代，信息量之巨在人类历史上是前所未有的。随着自媒体、微博、微信等新型交流工具的兴起，人们可以匿名参与网络讨论，在虚拟空间发表言论，网络的开放性与匿名性进一步促进了跨越地域边界的自由交流。然而，正是这种前所未有的便捷通信使政府在面对海量信息时，甄别与筛选有用信息的成本不断提高。当数据量达到一定等级时，海量数据就会造成高额的时间成本。

首先，大数据时代的危机事件一经触发，便会迅速广泛传播。媒体为了吸引公众眼球往往隐瞒部分信息而大搞噱头，真实有用的信息往往被信息垃圾掩盖。在尚未分辨事实真相的情况下，公众的意见和情绪常常受意见领袖人左右。在此期间，一些不法分子常常利用公众意见传播虚假信息，造假舆论，使数据传播过程中不可控事件越来越多。一个小的与政府、社会有关的负面消息或事件一旦经媒体发酵或经造谣者传播，就可能带来连锁反应，造成多米诺骨牌效应。此类情况下政府往往难以顺利掌握真实可靠的信息，“政府在决策中缺乏可资依赖的真实信息，其结果往往对人们的心理造成了严重的消极影响，它不仅使公众产生了对每一种事实的怀疑，也使政府官员不再相信会有什么真实存在”。特别是重大公共事件发生后，网络舆论的形成更易对政府信息公开形成“倒逼”。在此情况下，政府的社会治理工作面临着诸多新挑战。政府如何在事实空窗期快速了解事件真相并做出正确决策；如何及时公布准确有用信息安抚民众；如何以最快速度从海量数据中筛选出有价值的权威信息，从而在根本上解除民众疑惑与不满，并引导公众舆论向正确方向发展。上述问题都是政府为提升自身现代治理能力所不能回避的。

其次，网络传播为恐怖组织联络成员，制造恐怖事件创造了便利。国际恐怖组织常常通过网络传播数据信息，渗透价值观，吸引不同群体。这些传播数据往往是大量非结构化、碎片化、无法用传统方法进行处理的数据，而如何在海量信息中准确定位可疑人员，并在恐怖袭击爆发前及时排除安全隐患，有效监管相关人员等，已成为政府不得不面对的挑战。

再次，随着市民社会的崛起，大数据时代的互联网使公众的参与意识增强、参与成本降低，同时使各群体之间需求的差异性不断增大。在这样一个差异化的时代，企业、社会组织以及公民对政府服务的要求越来越高，对各种公共产品与公共服务需求的种类也越来越多，在政府无法及时予以满足的情况下，可能产生的社会矛盾也越来越多。因此，如何通过海量信息挖掘出不同群体的需求，实现精准服务；如何挖掘隐藏在海量信息中的社会矛盾，并在矛盾事件激化前进行有效化解排除，也成为政府提高行政决策科学化水平而必须解决的课题。

3.数据决策盲目依赖

大数据时代，大数据的核心思想就是基于大量数据为科学决策提供依据。这预示着“数据成为国家的重要战略资源，政府管理逐步迈进‘循数管理，公共决策趋于‘社会化，已成为必然趋势”。但机遇总是与风险并存，数据决策固然使政府决策更加科学，但由数据决策带来的风险也时刻存在。“风险以决策为先决条件。这些决策曾经靠那些将手段和目标，或者原因和结果联系起来的固定的可计算的标准提纲。而这些标准正是被‘世界风险社会归于无效的东西。”过度依赖数据，“我们可能会完全受限于我们的分析结果，即使这个结果理应受到质疑。或者说，我们会形成一种对数据的执迷，因而仅仅为了收集数据而收集数据，或者赋予数据根本无权得到的信任”。

首先，在有限时间内，“数据不能够被完全充分的收集，或者收集到完全、充分的数据成本巨大或耗时过长，等到收集到足够的数据时，却已错过决策的最佳时机”。因此，数据分析常常存在时滞效应和结果偏差。其次，收集到的数据信息并不一定完全准确。人们常常会为了完成某次任务，为了收集数据而收集数据。虽然大数据之大会忽略一定概率的错误数据，但积累到一定程度的虚假数据信息只会让大数据分析变得毫无意义，甚至误导政府和企业的发展战略。比如，单纯以GDP数据为指标作出的政府决策表面上体现了经济高速发展，但数据背后隐藏的巨大贪腐、环境破坏、社会矛盾等问题却需要一代甚至几代人的努力才能解决。再次，“错误的前提导致错误的结论。有时候，是因为用来分析的数据质量不佳；但在大部分情况下，是因为我们误用了数据分析结果。大数据要么会让这些问题高频出现，要么会加剧这些问题的不良后果”。

总之，从拍脑袋决策到科学决策，这是大数据时代政府在社会治理进程中作出的重要思维转变；然而，如果过度依赖数据，只会受到数据的统治，造成思维受限。因此，如何正确依靠数据决策是政府在未来社会治理中所要面对的关键问题之一。

三、政府应对大数据挑战的路径选择

大数据时代，传统的以事实为基准的社会治理不仅无法识别和把握实际发生的事实，反而会使治理者被海量信息冲得头晕目眩。在这种情况下，基于过往几百年的惯性，政府以及治理者的条件反射就是努力与信息爆炸相对抗，或者努力去驾驭信息，从而使以事实为基准的社会治理得以持续。但信息的无限增长和瞬时爆炸已呈不可逆趋勢，逆此潮流而行，只能使自身陷入被动境地，甚至遭遇严重治理危机。随着数据处理的成本提高和难度增大，政府若试图在社会治理格局中发挥主导控制作用，就必须投入大量人力、物力、财力，对各类大数据处理技术进行研发。但随着数据量不断倍增，数据筛选和开发都需要高昂的成本，其对软硬件设备的要求也不断提高，尤其是非结构化数据的开发与利用不仅需要各种专业软件技术，还需要相关的各类专业技术人员。

长期以来，因受到运作效率、技术研发以及人力资源等条件不足的制约，政府往往在大数据面前望洋兴叹，以致难以及时捕捉治理社会危机或进行前瞻性预测的最佳时机，这不仅会加剧社会风险、影响政治稳定，对政府权威和信用形成挑战，最终也会对社会和谐产生不利影响。企业、非政府组织等自治主体在处理和运用大数据技术方面具有天然优势。作为除了政府之外掌握大数据的第二大信息主体，它们不仅掌握着丰富的数据资源，还拥有先进的技术与专业技术人员。一方面，它们常常能从海量的数据资源中迅速甄选出有价值的信息，在第一时间发布事实真相；另一方面，它们也可以通过自身掌握的丰富数据资源开发数据背后的价值，为政府的社会治理提供科学依据，为公众的社会需求提供指导意见。

当公众能够随时上网查阅信息以获取所需资料，企业、非政府组织等可以随时利用数据资源开发数据价值时，就预示着“在人们接触互联网的任何地方可以找到所需要的信息，诸如此类的能力标志着权力的重要转移。就全球任何一个地方的网络信息来说，目前的传播和搜索成本几乎为零。由此可见，信息于政府的结构和能力而言有着巨大的政治经济层面的含义”。传统公共管理结构将因此发生巨大变化。随着政府垄断能力减弱，权力在公共管理以及整个社会治理中的边界也将被重新划定。这预示着政府唯有加强与企业、非政府组织等之间的合作，共享数据资源，共同开发数据价值与红利，才是应对大数据时代冲击与挑战的根本出路，而其结果将不可避免地使政府在传统社会治理中的主导地位受到前所未有的挑战，非政府组织、企业等自治主体将逐渐获得话语权。合作治理中，其他治理主体的观点思路并不总是能与政府的一致，数据采集标准也会不同，各治理主体在同一时间段或不同时间段掌握的数据可能存在不一致甚至冲突的情况，利益博弈在所难免，治理共识的形成注定不会一蹴而就。如何处理不同治理主体间的数据冲突问题将成为政府在社会治理过程中无法回避的重要议题。

然而，“正如印刷机的发明引发了社会自我管理的变革，大数据也是如此。它迫使我们借助新方式来应对长期存在的挑战，并且通过借鉴基本原理对新的隐患进行应对”。合作治理是一种以价值为依据的社会治理，“其理念的形成与大数据时代的到来基本同步，这种治理形态不仅充分考量了大数据时代的内在特性，还充分利用了该时代所带来的资源与契机，所以能够适应大数据时代并有效应对大数据带来的冲击和挑战”。合作治理需要政府主动转换思维方式，实现从控制向引导的转变，“更多地关注在多元社会治理主体之间进行协调，给予制度供给而不是实施社会控制，以求促进多元社会治理主体所提供的公共服务相互补充、相互支持并联为一个有机的系统化整体”。即政府在社会治理中，要减少对其他治理主体的干预和控制，为各治理主体之间的合作创造空间，提供表达、对话、讨论与沟通协调的平台，通过包容差异形成合作共识，在共识的基础上平衡各种利益关系，化解各种利益矛盾和冲突。

在合作过程中，各治理主体之间是平等合作关系，政府则是平等合作、信息发布的规则制定者，并在规则执行中发挥监督功能，在社会治理不足的地方担任引导者和裁判员角色。具体来讲，政府在合作治理中的职能主要有以下三方面内容。

第一，政府制定合理科学的数据开发与使用规则。首先要确立谁使用谁负责的责任原则，并监督数据使用者为其行为承担责任。使用数据的组织需基于其将对个人所造成的影响，对涉及个人数据再利用的行为进行正规评测；数据使用者要随时为其敷衍了事的评测和不达标准的保护措施承担法律责任。其次是确立数据使用安全规则，“包括不需要或者只需要适当标准化保护的用途。对于一些危险性较大的项目，规定数据使用者应如何评估风险、如何规避或者减轻潜在伤害。这将激发数据的创新性再利用，同时也确保个人免受无妄之灾”。在此过程中，除了制定规则，帮助市场和社会更好地实现自治也是政府的重要着力点。当每一个数据开发者和使用者都把上述规则精神内化为自身行动的道德标准时，整个社会也就实现了自我管理与自我服务。

第二，政府引导其他治理主体合理有效地参与数据价值开发。在合作治理中，每个参与主体都具有高度自主性，各自承担着相应职责，政府的主要任务是诠释好服务者的角色。首先，政府要充分履行作为数据托管人的责任，主动开放数据。在大数据时代，数据开放与共享原则已将政府信息公开推向前台，这意味着政府不再具有掌握公共信息的绝对优势，而此时如果政府仍紧抱信息不放，就会使自身陷入公信力危机。因此，政府最好的选择是积极转变角色，为所有能够进行公共信息发布的主体提供信息公开平台，以引导他们准确、客观地传播信息。政府要充当好信息发布与传播的桥梁，使自身既成为网络舆论走向的引导者，又成为公共信息平台的建设者和秩序维护者。其次，政府要采取外包或者购买的方式，激发公众、企业、非营利组织等的数据开发与创新能力，加快大数据技术研发，以数据技术创新治理数据产生的问题。这需要政府以平等的身份与其他治理主体建立合作伙伴关系，充分发挥其他治理主体（尤其是拥有互联网技术的企业）的优势。一方面，各相关治理主体“要充分利用用户和网络交互过程中所产生的大量数据（包括访问记录、代理服务器日志记录、浏览器日志记录、用户简介、注册信息、用户对话或交易信息、用户提问方式等）对服务群体进行细分，应用聚类分析来识别用户的访问动机、访问需求、访问行为模式和趋势等”。同时，治理主体还需要利用大数据技术整合计算和处理资源，“对实时安全和商务数据结合在一起的数据进行预防性的分析，以便识别钓鱼攻击，防止诈骗和阻止黑客入侵”；挖掘并分析预测隐藏在数据中的社会矛盾，进行实时跟踪并有效化解；对不同群体的社会需求进行归类分析，不断改进服务质量，实现精准服务，从而使合作治理真正实现从被动回应到前瞻性预测的效能转变。

第三，政府不断提高自身运用数据决策的科学化水平。大数据时代的到来使政府更加依赖数据决策，然而，我们必须认识到，大数据作为一种技术工具，在人的有限理性的制约下，仍存在很大局限性。譬如，数据决策会存在误差，它不能完全替代经验决策与理性决策。因此，在决策的过程中需要政府综合运用多种决策方法，尤其是要借鉴企业、非政府组织等的决策经验，充分发挥它们在数据决策方面的特长。此外，政府要注意大数据的适用范围，防止对数据结果的过度解读。鉴于此，政府要善于开展同其他治理主体的合作，加快培养数据分析师。“这些新的专业人员会是计算机科学、数学和统计学领域的专家，他们将担任大数据分析和预测的评估专家。他们必须保证工作和保密，就像现在的审计员和其他专业人员所做的一样。他们可以评估数據源的挑选，分析和预测工具的选取，甚至包括运算法则和模型，以及计算结果的解读是否正确合理。一旦出现争议，他们有权考察和分析结果相关的运算法则、统计方法以及数据集。”

总之，在势不可挡的大数据时代，大数据本身仍存在着许多未知与不确定性因素，这给政府的社会治理工作带来了诸多挑战与冲击。事实证明，政府唯有走合作治理的道路，实现治理模式的根本变革，才是应对大数据挑战的正确抉择。我们期待在大数据的推动下，在合作治理的道路上，适应后工业化社会发展的新型政府即服务型政府的建设进程会不断加快。

注释

①《李克强的“大数据观”》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/photo/2015-02/17/c_127506615.htm，2015年2月17日。②张康之、张桐：《大数据中的思维与社会变革要求》，《理论探索》2015年第5期。③《联合国全球脉动：分析实时数据增进人类福祉》，联合国新闻网，http：//www.un.org/chinese/News/story.asp？NewsID=16602，2011年11月8日。④《大数据人才缺乏，不单单是政府的事情！》，搜狐网，http：//mt.sohu.com/20160418/n444816785.shtml，2016年4月18日。⑤《2013～2015年英国开放政府的21项承诺》（上），中国经济网，http：//intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201402/28/t20140228_2394561.shtml，2014年2月28日。⑥[美]杰里米·里夫金：《第三次工业革命：新经济模式如何改变世界》，张体伟、孙豫宁译，中信出版社，2012年，第XXVII页。⑦⑧[英]维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼思·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社，2013年，第195、201、210、211、232、220—221、221、228页。⑨黄新华：《整合与创新：大数据时代的政府治理变革》，《中共福建省委党校学报》2015年第6期。⑩《超2千万美国政府人事信息数据遭泄漏》，中国经济网，http：//intl.ce.cn/qqss/201507/10/t20150710_5900614.shtml，2015年7月10日。[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博译，译林出版社，2004年，第40页。张康之：《公共行政的行动主义》，江苏人民出版社，2014年，第206页。《公共服务如何实现精准化供给》，中国网，http：//news.china.com.cn/live/2015-12/08/content_34780294.htm，2015年12月8日。[德]乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，译林出版社，2004年，第4页。张康之：《合作的社会及其治理》，上海人民出版社，2014年，第148页。[美]简·E·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，中国人民大学出版社，2010年，第30页。章伟、曾峻：《大数据时代的国家治理形态创新及其趋向分析》，《上海行政学院学报》2015年第2期。张康之：《论政府行为模式从控制向引导的转变》，《北京行政学院学报》2012年第2期。杨冰之、郑爱军、金婧：《大数据对政府在线服务2.0的支撑作用》，国脉互联网，http：//www.govmade.cn/html/147.html，2013年7月23日。冯伟：《大数据时代面临的信息安全机遇和挑战》，《中国科技投资》2012年第4期。

责任编辑：翊明

Social Governance Reform Under the Condition of Big Data

Geng Yadong

Abstract：The big data is associated with globalization and industrial processes. In addition to its high complexity and high degree of uncertainty characteristics， it also has its own new features. As a double-edged sword， large data brings convenience for the production and living of human life. But at the same time， it also makes the government face kinds of challenges， such as data security management， massive data and information problems， data decision blindly and so on. Cooperative governance which is based on value， not only takes full account of the inherent characteristics of the era of large data， but also takes full advantage of the resources and opportunities brought about by the era. So it is the inevitable path of choice that the government responds to the impact of large data era.

Key words：big data； social governance； cooperative governance； value； guide

中州學刊2017年第2期从“悲情公益”和“快乐公益”看当代中国公益文化的变迁2017年2月中 州 学 刊Feb.，2017

第2期（总第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2