规避风险导向下乡镇政策执行的逻辑指向

2023-05-30原贺贺

党政研究 2023年2期

〔摘要〕与规避责任有所不同，规避风险以更加积极的态度承担责任，不仅要规避政策内的责任风险，还要提前防范政策外的社会治理风险。乡镇一级作为国家与乡村社会的组织接点，其治理效能关乎公共政策的实现效果。在新的时代背景下，乡镇十分注重规避风险。村级组织负责人“一肩挑”政策的推行是顶层设计和社会需求共同作用的结果，在基层政策体系中具有代表性，其中的乡镇治理逻辑具有一般性。在规避风险导向下和“强要求-逆约束-弱激励”的制度约束下，W县下辖乡镇在实践中不仅创新性地探索形成了“一上一下”模式、重新选派模式、悬置模式，同时还面向村干部积极开展政策动员，并通过因地制宜地为村庄选派党建指导员等方式，化解了潜在的村庄治理问题，规避了政策任务失败的风险，实现了政策的公共价值，提升了基层治理效能。在基层治理体系现代化的推进过程中，乡镇要充分吸纳规避风险逻辑所带来的积极要素，同时应注重对其不断调适。

〔关键词〕基层治理现代化；农村基层党建；规避风险；村级组织负责人“一肩挑”

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0041-10

一、文献梳理与问题提出

推行村级组织负责人“一肩挑”，有助于加强党对农村工作的领导，充分发挥基层党组织的积极性，规范村庄治理秩序。2021年上半年，借助和乡镇党委同步换届的契机，各地同步推行了村级组织负责人“一肩挑”工作。从实地调研情况来看①，截至2021年年底，绝大多数地方都顺利完成“一肩挑”任务，但还有一小部分地方因各方面原因，“一肩挑”条件还不够成熟，因此相关工作还在逐步推进当中。2021年4月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）‘两委班子成员交叉任职，注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人。”在抓党建促乡村振兴过程中，各地在村级组织负责人“一肩挑”的基础上，进一步推动两委干部交叉任职，积极推动党组织书记担任其他组织负责人，有力推动村级治理工作。

全面推行“一肩挑”有助于消除村“两委”矛盾并提升治理绩效，有助于加强党对农村工作的领导，有助于推动乡村治理体系和治理能力现代化。〔1〕但是，村级组织负责人“一肩挑”也可能面临人才匮乏、监督乏力、群众有疑虑、干部有意见等多重实践困境。〔2〕甚至有研究表明，当“一肩挑”政策执行发生偏差时，将有可能引发挤压村庄自治空间、影响国家整合能力、“利益受损者”抗争等政策风险。〔3〕因此，在村级组织负责人“一肩挑”推行过程中，应注意区域差异、制定职责清单、完善监督机制、规范权力运行，尤其厘清“一肩挑”和村民自治的关系，不能销蚀村庄治理的自主性。〔4〕

随着基层治理的权责边界不断清晰，县乡之间的责任关系逐渐由“保护型责任体制”向“分立型责任体制”转变。〔5〕曾经，地方政府之间常常互相配合共同应对上级的监督和考核。〔6〕现在，县乡两级权责更加清晰，主体责任更加明确，即需要承担各自相应的责任。但是，本研究中所探讨的避险与已有研究中的避责有所区分。其一，治理目标不同。避责是指基层各治理主体采取诸多策略规避科层制体系中由职位带来的直接责任和潜在责任，旨在规避政策实施过程中的责任风险。〔7〕避险除了要规避政策执行过程中的责任风险还要进一步防范政策执行后可能引发的社会治理层面的风险。其二，治理策略不同。避责的策略包括模糊化、示弱、局部空转等，这些均为消极治理方式。〔8〕避险则是充分发挥积极性、主动性、创造性，敢于负责、勇于担当、善于作为，以适应新时代发展要求的治理方式积极履责。其三，治理工具不同。避责主要是借助科层制中下级的执行权优势进行反向避责，意在把责任边界模糊化。〔9〕避险则积极地借助政治、行政、伦理等动员工具开展工作，意在实现上下级共赢。其四，治理结果不同。避责往往会引发规则执行选择化、干事创业消极化等后果。〔10〕避险不仅能够实现政策预期效果，还将带来多重积极的政策溢出效应。村级组织负责人“一肩挑”政策在基层政策体系中具有代表性，乡镇一级在该场域中的行动逻辑具有一般性，然而当前研究的关切点在于“一肩挑”本身的实践评价，缺乏跳出“一肩挑”政策本身的学理分析，对“一肩挑”政策推行中的一般性基层治理逻辑还有待深入探讨。因此，本研究借助案例研究法，以W县的村级组织负责人“一肩挑”为场域，解构村级组织负责人“一肩挑”的政策过程，提炼乡镇的避险指向，分析避险逻辑背后的问题成因，尝试回答乡镇一级如何规避风险、规避哪些风险、为什么规避风险三个问题。

二、村级组织负责人“一肩挑”的政策过程

2021年，村居选举制度由以往的“三年一换届”改革为“五年一换届”，以此实现村居换届选举与各级政府换届选举同频。近年来，村级组织负责人“一肩挑”始终在探索和推行，2021年前后较之以往各地推行的范围更广、程度更深。

（一）村级组织负责人“一肩挑”的政策解读

自《中华人民共和国村民委员会组织法》试行以来，村级组織负责人“一肩挑”便作为一种化解“两委”矛盾的方式被不断试验。尤其是2002年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》提出“四个提倡”之后，“一肩挑”便开始被各地所倡导。

1.国家政策的范式变迁

总体上，国家关于村级组织负责人“一肩挑”政策呈现出“提倡式”“推动式”“全面推行式”“积极推行式”的变迁范式。

2002年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》提出：“提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选”。随后，2005年民政部印发的《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》、2008年中共中央组织部、民政部印发的《关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》以及2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》均沿袭了“提倡”的表述。因此，第一阶段提倡村级组织负责人“一肩挑”。2018年中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。”随后，《中国共产党农村基层组织工作条例》提出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”因此，第二阶段国家对村级组织负责人“一肩挑”较之前一阶段的支持力度更大。2019年中共中央、国务院印发的《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。”随后，《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”因此，第三阶段全面推行村级组织负责人“一肩挑”，较之以往范围更广、程度更深。2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：“在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞‘一刀切。”因此，第四阶段支持各地积极推动村级组织负责人“一肩挑”，要求既要积极推动也要因地制宜。

2.地方政府的政策要求

面对中央的号召，地方政府做出了积极回应。2019年10月，W县①所在省委印发了《关于贯彻<中国共产党农村基层组织工作条例>实施办法》的通知，其中第22条明确提出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委班子成员应当交叉任职。”通过两个“应当”，表明该省省委对于推进“一肩挑”的支持态度。2019年12月，W县所在市的市委组织部印发的《W市村“两委”班子建设工作细则》提出：“本村没有合适人选的，上级党组织应从机关企事业单位中选派符合条件的年轻优秀党员担任村党组织书记”。该《细则》在推行“一肩挑”方面的要求与省委保持一致。2020年1月，中共W县县委印发《关于进一步做好村（社区）书记、主任“一肩挑”有关工作的通知》，提出“能挑则挑，不要仅仅局限于非贫困村”的号召。2020年11月，中共W县委组织部印发了《关于切实抓好村（社区）党组织书记和村（居）委会主任“一肩挑”工作的通知》，进一步细化了“一肩挑”干部的选人标准、选拔程序、岗位职责，明确了乡镇（街道）党（工）委书记负总责的责任机制，规划了“一肩挑”推行工作的任务内容和时间节点。

①按照调研对象要求，本文所涉案例地名均做虚化处理，后同。

（二）村级组织负责人“一肩挑”推行的基层图景

W县是位于我国西南地区的典型农业县，下辖3个街道、2个乡、11个镇、123个村（社区）。W县绝大多数村庄属于传统的农业型村庄，青年人与老年人的“半耕半农”接续形态是普遍现象，县域范围内村庄空心化程度较高，因此由乡镇选派干部担任村支书的做法较为常见。在下述案例中，除月村的村支书是本村人外，坝村、杉村、杨道社区均由乡镇选派干部担任村支书。

1.“一上一下”模式

月村是S乡下辖的行政村，全村1604人，外出务工700余人，分为2个自然村和6个村民小组，共有6名干部。2016年换届选举时，因原村主任政治觉悟高工作能力强，乡镇党委便任命其为村支书并重新组织选举了村主任。按照制度要求，“一肩挑”干部应具备政治素养好、工作能力强、群众基础扎实等条件。因此，当村支书和村主任实力悬殊时，乡镇倾向于支持能力更强者，当村支书和村主任的能力相当时，考虑到村支书的政治素质往往会更好，乡镇倾向于支持村支书，因此，S乡支持村支书“一肩挑”。“支书要是不行，我们也不可能推他，支书还是要更能干一些，你想想是不是这个道理。”①但是，现任村主任也认为自己能够胜任“一肩挑”的工作，不同意乡镇的建议。于是，S乡向W县汇报了月村的实际情况和工作难点，W县县委研究了一套“一上一下”的工作方案，一并回应了此类问题。最终，月村顺利完成了“一肩挑”的推行工作。

“一上一下”模式是指，村书记和村主任一个“上”到“一肩挑”、一个“下”到副主任或者副书记。在W县的实际工作中，“一上一下”模式是“一肩挑”推行的主要模式，在S乡下辖的9个村庄、H镇下辖的15个村庄、D街道下辖的11个村（社区）中，分别有6个村庄、9个村庄、7个村（社区）采取了这种模式。

2.重新选派模式

当村支书和村主任中推不出“一肩挑”干部时，乡镇将采取选派干部或培养发展副职干部的办法。在S乡下辖的9个村庄、H镇下辖的15个村庄、D街道下轄的11个村（社区）中，分别有2个村庄、4个村庄、2个村（社区）采取了“重新选派”模式。

坝村属于由乡镇选派干部下沉担任村支书，后来又进一步发展为“一肩挑”干部的模式。坝村是H镇下辖的行政村，距离县城49公里，分为14个村民小组，全村共有2306人。坝村的地理位置较为偏远，长期留村的人口不足一半，村民收入主要依靠外出务工，村庄的空心化程度较高，村庄党组织建设乏力，因此，乡镇为坝村选派了村支书，旨在发挥年轻干部的积极性，推动村庄党建事业，激活村庄治理活力。该村原村主任在调解纠纷、动员村民等具体事务方面的能力很强，但在数字化治理、党建工作等方面感到吃力，加之其年岁已高，因此对“一肩挑”的积极性不高。其他副职干部的综合能力还不够强，不符合“一肩挑”干部的要求。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，坝村村支书的户籍虽不在本村，但其在村庄已住满一年，经村民代表大会表决同意其选举权后，坝村村支书被补选为村主任，最终坝村实现了“一肩挑”。“一般情况下，主任能行就尽量让主任上，这个村算是特例”②。

①2021年12月21日，W县S乡组织委员的访谈记录。

②2021年12月20日，W县H镇组织委员的访谈记录。杉村采取了发展副职干部的办法。杉村也是H镇下辖的行政村，全村共有52名党员，设有2个党支部和2个党小组，下辖4个自然村和7个村民小组。现任“一肩挑”干部为2007年毕业后返乡发展产业的大学生，于2016年担任村副主任。2017年至2019年期间，带动群众种植辣椒600多亩，为30多户贫困户提供就业岗位，是杉村的致富带头人。杉村的原村主任是老党员，有着三十年的村庄工作经验，为人正直、办事公道，积累了丰富的治理经验，有着扎实的群众基础，共获得10次县级优秀共产党员的荣誉称号。在“一肩挑”人选方面，两位竞争者各有优势，前者致富带动能力强，后者工作经验丰富。但是，当前抓党建促乡村振兴是重点工作，处理数据文件的工作量也很大，乡镇认为大学生副主任在这方面的工作能力更强。因此，乡镇做通了原村主任的工作，让其主动辞去了职务。在杉村补选了大学生副主任为村委会主任后，H镇党委任命其为村支书，最终，杉村也完成了“一肩挑”。

3.悬置模式

杨道社区归属于D街道，是县政府的所在地，社区总人口24490人，其中流动人口5030人，社区共有12名干部，分为3个村民小组、3个小区、9个治理网格。截至2021年10月，除杨道社区之外，D街道的其他村（社区）均已完成“一肩挑”。杨道社区推行“一肩挑”时，社区书记刚刚下派下来，在社区工作时间尚不足一年，其主要职责是协助主任开展党建工作，因此，不管是治理能力还是硬性条件均不符合“一肩挑”干部的要求。社区主任是致富带头人，在群众中威信较高，实际上，其早就“一肩挑”了社区工作，社区的党建工作、群众工作、集体经济发展等均是由社区主任带头开展的，是非常合适的“一肩挑”干部人选。

然而，该社区主任因工作失误，街道党工委给予了批评教育并要求限期整改，处分期为半年。D街道开展“一肩挑”工作时，该干部的处分期尚未结束，因此，杨道社区的“一肩挑”推行工作暂时搁置。街道党政班子联席会议讨论决定，待社区主任处分期过后再对其进行重新考察，决定其是否适合担任“一肩挑”干部。“我们下面这么多村居，这个干部是综合能力最强的，结果没能挑上，比较可惜”①。

三、政策执行中乡镇干部的避险维度

增强村级党组织的凝聚力、战斗力，充分发挥村级党组织的政治功能，是W县推行村级组织负责人“一肩挑”的政策考量。在这一导向下，乡镇干部进一步明确了政策执行方向：如何降低工作任务失败的风险，如何实现村干部的有效动员从而化解治理风险，如何培养好“一肩挑”干部从而防范村庄治理风险。

①2021年12月23日，W县D街道党工委书记的访谈记录。

（一）规避工作任务失败的风险

上级政府通过目标责任制向下安排工作，要求在规定时间内完成任务，再根据结果进行量化考核，其本质是分层化的政治承包制，以此确保更上一级任务的顺利完成。〔11〕在村级组织负责人“一肩挑”的推行中，地方政府也借助了目标责任制开展工作。前文已述，W县所在的省委和市委有关“一肩挑”的政策文本中均采用了“应当”的表述，鼓励推行而不强制要求。2020年3月，W县向44个试点村（社区）选派了党建指导员，组织开展“一肩挑”的试点工作，同时以乡镇、街道为单位收集政策建议，对全县的情况进行调查摸底。经过试点推行、征求意见、总结经验后，结合本县的实际情况制定了实施方案，设定了2021年9月前完成80%的工作规划，并明确了各乡镇（街道）党（工）委书记是推行“一肩挑”工作的第一责任人。各乡镇、街道积极响应上级党委的号召，将“一肩挑”工作设置为年度中心工作，建立了副科级领导干部定点包村的责任机制，各包村干部在乡镇（街道）党（工）委的领导下，以增强村级党组织的凝聚力、充分发挥村级党组织的政治功能为价值导向，以“能推则推”为原则，根据各村居的实际情况因地制宜地开展“一肩挑”工作。截至2021年年底，W县80%以上的村（社区）都完成了“一肩挑”的推行工作，暂未推行“一肩挑”的村（社区）也在积极地进行着发展党员、动员村干部、培养致富带头人等各项准备，待条件具备后即刻推行“一肩挑”。

（二）规避妥协方心态失衡的风险

在“一肩挑”推行工作中，乡镇十分重视如何化解因对村干部的动员失败而可能引发的治理风险。为了获得村干部的理解和支持，乡镇干部往往多元搭配“讲政治”“补权益”“谈感情”的组合拳，通过正式权力与非正式权力在“台前”和“幕后”的配合，从而促进了“一肩挑”的顺利推行。

1.讲政治——借助政治要求重塑认知

在“一肩挑”的执行过程中，当村干部不同意乡镇的职务调整方案时，乡镇干部往往诉诸政治要求，通过“讲政治”来化解政策困境。在有些地方的基层治理实践中，工作一旦上升到“讲政治”的高度，个人的计较和推脱都是不讲政治伦理的。〔12〕一方面，乡镇干部借助工作调度会等正式场合，向村干部传递坚定的政策信号，宣传推行“一肩挑”对村庄发展的好处，从而减少政策执行阻力，获得村干部的理解。另一方面，乡镇干部借助谈话等非正式场合，以党性劝说村干部，强调党员干部应有的担当精神，以此获得村干部的支持。比如，H镇对杉村原村主任的动员话术：“你是咱们的老党员了，还是十年的优秀党员，组织培养了你这么多年，现在组织需要你的支持，你可不能往后退啊。①”

2.补权益——借助动员机制化解矛盾

当村支书和村主任能力悬殊较大或者村主任愿意主动辞去职务时，则无需启动政策动员机制，比如坝村的原村主任主动辞职并重新补选为副主任，坝村的“一肩挑”顺利推行。当村主任不愿意辞去职务时，例如，乡镇支持月村的原村支书和杉村的原副主任担任“一肩挑”干部，而月村和杉村的原村主任也有较强的竞争意愿，这就需要启动政策动员机制。针对“一上一下”模式执行中的困境，W县县委研究了一个补偿方法，以此规避因村干部职务调整而可能引发的治理风险：在下一次换届之前，原村主任继续享受原经济待遇，村内可继续履行相关职责；在定向考取事业编制和公务员方面继续享受原有政策待遇。一方面，通过权力让渡减轻了工作负担，但仍然拥有领导权，另一方面，继续发挥原村主任在处理村庄具体事务方面的优势，促进村庄善治，这样的权力让渡模式是镇村干部都欣然接受的。

①2021年12月20日，W县H镇党委书记的访谈记录。

②2021年12月20日，W县H镇组织委员的访谈记录。

3.谈感情——借助伦理约束弱化冲突

当政治动员和政策动员仍然难以实现村干部的政策动员时，则需要进一步启动伦理动员策略。政治动员和政策动员属于制度层面的动员，伦理动员属于情感层面的动员，制度动员可能引起村干部的理解和支持，情感动员则有可能唤起村干部的“走心”行动，从而促进政策的高效执行。当行政关系转化为朋友情谊时，工作职责也就转化成了私人道义，当乡镇干部与村干部建立了情谊，公事就转化成了私事。对于杉村原村主任，乡镇主要从两个方面“谈感情”。一方面，打出原主任和“一肩挑”干部的感情牌。“小张（“一肩挑”干部）從后备干部干到副主任都是你一手带起来的，你还是他的入党介绍人，他很感激你，我们也很感谢你，现在他进步了也还是你的功劳啊。②”另一方面，打出乡镇干部和原村主任之间的感情牌。H镇的组织委员是杉村的包村领导，在工作上，组织委员十分尊重原村主任的意见，两人常常一起商讨如何解决各类问题，如何协调资源把村庄建设好；在生活中，组织委员主动关心原村主任的困难，耐心倾听其诉求，从朋友的角度力所能及地提出帮助，因此，两人建立了深厚的情谊。此时，组织委员的工作遇到困难，那么原村主任基于朋友的道义也会给予支持，这里面包含着深沉的“道德”与“情感”。

（三）规避村庄发展失序的风险

在村治过程中，乡镇党委要始终把握村庄发展方向，确保村庄治理平稳有序地进行。在“一肩挑”推行过程中亦是如此，为了实现以党建赋能村治的治理目标，乡镇根据各村（社区）“一肩挑”干部的实际情况针对性地向村庄选派党建指导员。能力强的“一肩挑”干部往往兼具政治素质高和群众基础好的优势，他们既能深入贯彻落实乡镇党委的精神，高效完成村庄的各项工作，又能很好地回应群众诉求，建立良好的党群干群关系，对于此类村庄，乡镇选派党建指导员的作用主要是支持和协助“一肩挑”干部的工作。还有一小部分村庄，其“一肩挑”干部有的群众工作经验还不是很丰富，有的致富带头能力还不是很强，对于此类村庄，乡镇选派党建指导员负责指导“一肩挑”干部，全面把关村庄的各项工作。其中有些党建指导员由原乡镇选派的村支书就地转化，有些党建指导员由乡镇重新选派，待“一肩挑”干部能够完全胜任工作后，党建指导员再回归本职工作。例如，坝村由乡镇选派的干部担任“一肩挑”，由于其村庄工作经验不够丰富，H镇从乡镇选派了一名基层工作经验丰富的干部担任坝村的党建指导员，对坝村的工作进行把关；杉村由原副主任担任“一肩挑”，由于其在党建方面的工作经验尚不充足，H镇组织安排原村支书就地转化为党建指导员，继续指导杉村的党建工作。

四、乡镇干部规避风险的问题成因

政治任务一般具有任务刚性、配套资源不足、考核严格、强竞争性的特点。〔13〕村级组织负责人“一肩挑”政策的覆盖面大、推广程度深，其中呈现出的乡镇干部治理逻辑具有一般性。由任务刚性化、监督下乡、责任分立、资源约束等共同形塑的“强要求-逆约束-弱激励”制度架构是乡镇干部规避风险逻辑的制度动因，它激励着乡镇干部不仅要规避工作任务失败的风险，还要提前防范村庄治理的潜在风险。

（一）任务发包制下的“强要求”

近年来，各地以加强农村党建为方向，一方面，在“一肩挑”推行的基础上进一步推动党组织书记、主任、集体经济组织负责人“三个一肩挑”工作。例如，2021年广东省某县下辖的78个行政村中共有72个实现了党组织书记、主任、集体经济组织负责人“三个一肩挑”，比例高达92%①。另一方面，各地在“一肩挑”推行的基础上持续推动两委干部交叉任职。例如，2020年河南省某县下辖行政村的两委干部交叉任职已实现17%，社区已实现25%，随后又实现了大幅度提升②。因此，村级组织负责人“一肩挑”是当前各地以党建促乡村振兴宏观布局中的重要开篇，是地方政府的重点工作。

①《行政村党组织书记、主任、集体经济组织负责人“三个一肩挑”统计总表》，2021年5月17日由广东省某县县委组织部提供。

②《村（社区）“两委”成员结构情况统计表》，2020年10月24日由河南省某县县委组织部提供。从现实运转方式来看，地方政府常常借助行政体系向下布置任务，保留人事控制权、监察权等正式权威和否定权、考核权等权限，形塑了任务发包制的治理机制。〔14〕当前，地方政府借助层级化的科层制体系推行“一肩挑”工作，并依托任务发包制这一政策工具逐渐呈现出“强要求”的特点。在工作性质上，W县将“一肩挑”工作上升到政治责任的高度，使之成为乡镇一级的年度重点工作。在任务要求上，W县依托任务发包制向下布置任务，以“能推则推”为原则激励各乡镇推动“一肩挑”工作。在责任考核上，W县明确了责任考核的内容，通过将乡镇一把手设定为推行“一肩挑”工作的第一责任人，强化组织保障，并将“一肩挑”工作纳入考核范畴。随着国家向农村输入大量的资源用于支持乡村建设，以“技术指向”为方向的一整套科学化、精细化的监督问责机制也应运而生。〔15〕当前，基层建立起了以程序化、标准化为特征的基层治理现代化体系，其中就包括完整的巡查体系、监督体系、问责体系。

当前县乡之间的责任关系中，乡镇一级作为独立的责任主体积极谋划如何在国家政策和资源的支持下，实现镇域治理的可持续发展。一方面，W县的乡镇结合本地的实际情况，创新性地探索形成了推行“一肩挑”的多重模式，降低工作任务失败的风险。另一方面，积极应对因村干部职务调整而可能引发的治理风险，通过启用多重策略，实现对村干部的有效动员，高质量地推行了“一肩挑”工作，有效地防范了治理风险，推动地方发展。

（二）协调型政权下的资源“逆约束”

“一肩挑”推行中乡镇由于总体性资源不足，也带来了政策资源的“逆约束”。在“项目制”〔16〕下，基层治理采取重程序的技术性范式，乡镇的财权事权被上收，在县和村之间扮演着协调者的角色，对上没有议价权，对下缺乏话语权。〔17〕这导致乡镇的政策动员能力不足。在层级关系上，镇村干部不是正式的行政上下级关系，乡镇干部无法行使行政命令权。在政治激励上，村干部转为正式编制的难度较大，通过三类人员考试进入乡镇领导岗位的机会较少。例如广东省某县每年按全县村（社区）总数2%的名额，从优秀村（社区）党组织书记中公推考聘乡镇事业编制①。在物质激励上，尤其对于农业型乡镇而言，其行政运作成本依赖于上级拨款，基本处于“吃饭财政”的状态，难有多余资源可用于向下动员。

在治理资源不足的“逆约束”下，乡镇干部通过诉诸政治动员、求助于上级部门、借力于干部情谊，主动规避风险，有效地实现了村干部的政策动员，顺利推行了“一肩挑”工作，不断加强基层党建工作，有效提升了农村基层党组织的领导力。

（三）科层制末梢角色下的“弱激励”

在“一肩挑”推行的工作上，W县强化了鄉镇干部的责任却未设置相应的激励措施，因此，“一肩挑”推行工作对乡镇干部属于“弱激励”范畴。不仅“一肩挑”推行工作，乡镇很多工作如危房改造、征地拆迁、殡葬改革等都呈现“弱激励”属性。

依赖性财政体制决定了乡镇干部经济待遇方面的“弱激励”性。20世纪80年代，我国实行的是财政包干制，只要完成了上缴任务剩余部分可在县乡之间分配。〔18〕税费改革之后，乡镇运行几乎全部依赖于上级的财政支持，乡镇干部的经济收入主要由基本工资和绩效、津补贴两部分构成，其中，除下乡补贴、车补、餐补等之外，绩效占重要部分。但是，调研中的大多数农业型乡镇绩效奖水平不高。

①《从优秀村（社区）党组织书记中公推考聘乡镇事业编制工作人员实施方案》，2020年9月24日，广东省某县委组织部。

②2021年12月25日，W县组织部副部长的访谈记录。

晋升空间小、难度大也增强了乡镇干部在政治待遇方面的“弱激励”性。一方面，乡镇事业编制的干部晋升难度较大。实地调研发现，乡镇一级有着较大数量的事业编干部群体，公务员编制往往不足四分之一，如W县S乡政府有22个公务员编制、67个事业编制。与此同时，大部分乡镇一级的领导岗位职数都不多。乡镇的事业编制干部转为公务员编制或者提升为乡镇领导的难度较大。“事业编转公务员的门槛高难度大，就算提拔也只能当事业编的领导。实际上，乡镇干部里只有不到三分之一是公务员编，整个市都是这个情况，怎么激励他们也是我们思考的一个问题。”②另一方面，即使是公务员编制的干部晋升起来也很难。调研发现，乡镇公务员从普通科员提拔到无实职的副科级干部，再提拔到有实职的副科长，再到正科级干部，每一层都要经历激烈的竞争。

“弱激励”困境反过来会消解乡镇干部的积极性，使其没有足够的动力去克服“一肩挑”推行过程中的困难，从而可能引发形式主义、象征性执行等风险。

五、结论与讨论

村级组织负责人“一肩挑”政策的推行效果十分显著，伴随着乡村治理范式的转型，基层治理呈现出标准化、技术化、法治化的特征，此时，乡镇一级的治理方式较之以往发生了巨大的变化，重新认识乡镇一级的行为逻辑和价值取向十分重要。当村级组织负责人“一肩挑”政策层层传递下来，乡镇一级借助执行者的优势，在国家政策资源、上级行政资源、乡村社会情感资源等支持下，充分发挥探索创新精神，因地制宜地探索出来了多种实践模式，高质量地推动了“一肩挑”工作，并主动地完成了对村干部的政策动员，夯实了党对基层组织的领导力，提升了基层党组织的建设水平，培养和发现了基层治理人才，积极地防控了村庄未来的治理风险，显著地提升了镇域治理效能。

在本研究中，乡镇一级的规避风险逻辑产生了多重积极效应。在组织人才方面，上级政策对“一肩挑”的人选做了原则性的要求，乡镇则在规避风险的逻辑导向下，因地制宜地发挥本土人才优势，通过对乡村人才的优化配置，极大地提升了村庄的治理效能。在动员方式方面，面对政策配套资源不足的困境，在规避风险的逻辑导向下，乡镇干部充分调动主观能动性，借助上级支持实现了政策动员，借助镇村干部的信任关系实现了情感动员。通过“一肩挑”的政策执行，丰富了乡镇干部的基层治理经验，锻炼了乡镇干部和村干部打交道的能力，进一步密切了党群干群关系。在工作思路方面，完善村庄治理秩序属于将来的问题，政策本身并未对此提出要求，但是，规避风险逻辑激励着乡镇干部超前规划了一步，乡镇既要通过推行“一肩挑”把德才兼备的干部选拔出来，同时还主动选派党建指导员指导帮扶“一肩挑”干部的工作，确保村治在党的领导下有序进行。因此，规避风险逻辑激发了乡镇干部的担当精神和责任意识，提升了乡镇干部的宏观思考能力，增强了乡镇干部的风险防范意识。

党的二十大报告指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”中国共产党领导下的中国式现代化道路超越了西方现代化建构模式与文明形态，蕴含着独特的中国基因与中国力量。〔19〕在基层治理现代化新阶段需要根据我国基层治理的实际情况对乡镇的规避风险治理逻辑进行调适，不断完善考核制度、责任制度、激励制度，促进基层治理的制度化、规范化、法治化，同时不断提升各项制度与乡镇干部治理能力、乡村文化的适应性，提升基层治理效能。在监督考核方面，优化容错与纠错的融合机制，增强考核的科学性、针对性、可操作性，既要在法律和制度的约束下开展权力问责，更要注重对干部的教育和引导，通过问责与激励的制度合力，营造乡镇干部勇于担当、积极履职的良好氛围。在权力配置方面，通过合理的权力设置、资源配套、治理自主性预留，规范乡镇干部的权力运行，营造敢于负责、善于作为的政治生态环境。一要进一步完善乡镇干部的权力清单制度，建立平衡的权责机制，从而规制乡镇干部选择性执行等治理偏差行为；二要适度地配套相应的项目资源、工作经费，压缩乡镇干部权力非正式运作的空间；三要给予乡镇干部一定的治理自主性，扭转乡镇干部象征性执行等形式主义作风。积极健全各项制度机制，为乡镇一级规避治理风险强化保障，激发乡镇干部勇于担当的使命感和责任心，为全面实现中国特色社会主义现代化夯实基础。

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