数字技术协调行政组织何以可能

2023-05-30卢志朋陈剩勇

党政研究 2023年2期

卢志朋陈剩勇

〔摘要〕作为一种有效的治理工具，数字技术具有协调多部门多行为主体开展集体行动的天然优势，已成为地方政府创新社会治理的策略性选择。各个地区充分运用数字技术，通过创新“网络+网格”“线上+线下”“技术+制度”等方式，实现了政府与社会、政府横向部门间以及纵向层级间的技术性协同，在解决公共服务效率低下、社会治理碎片化、提升社会治理的精细化水平、增强基层政府资源整合能力等方面发挥了重要作用。然而，数字技术与行政组织两者的关系并非总是相得益彰的，而是存在内在的张力。技术性协同治理将数字技术吸纳到科层体制之中，仍然面临着脱嵌化治理与行政化程度的提高、技术赋权的非均衡性与选择性分流、部门惯性锁定与官僚惰性等限度。因此，需要进一步超越技术性协同治理的缺陷，优化技术性协同治理体系，实现数字技术与行政组织的协调。

〔关键词〕数字技术；官僚组织；技术性协同治理；协调机制

〔中图分类号〕D63-39〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0114-09

一、现象与问题

当前我国社会治理面临的形势和问题发生了重大变化。以移动互联网、大数据、云计算、人工智能为代表的信息通讯技术，具有协调多部门多行为主体开展集体行动的天然优势，在解决公共服务效率低下、社会治理碎片化等问题上发挥了重要作用，已经成为了地方政府创新社会治理的策略性选择。例如，上海的“一门式服务中心”、浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等举措，都成为了新时代地方政府运用数字技术深化社会治理创新的鲜活素材。需要指出，这些地方治理创新形态的共同特征是通过发挥信息通讯技术在组织运行过程中的协调功能实现治理目标。

社会的专业化分工催生了協调的需求，协调是公共管理的永恒主题之一〔1〕，从某种意义上来说，公共管理就是一门协调人类共存与合作、具有社会管理工程特性的大学问。〔2〕其中，官僚体制、市场机制、社群机制是三大重要的协调机制，它们有效地克服集体行动困境、降低社会治理成本、提升公共服务效率。不管是官僚体制、市场机制，还是社群机制，它们都有独特的协调机制和协调手段，其中，信息通讯技术具有协调多部门多行为主体开展集体行动的天然优势。那么，作为协调手段的信息通讯技术，在推进地方治理体系和治理能力现代化过程中扮演何种角色？信息通讯技术如何有效协调跨领域跨层级的多个行为主体之间的关系？技术性协调机制与官僚体制之间是什么关系？围绕这些研究问题，本文建立一个技术性协同治理的分析框架，阐释信息通讯技术改变社会治理的方式、推动社会结构和行为变化的运行机制和治理绩效，同时，分析技术性协同治理的限度，并提出进一步的探讨和研究展望。

通过梳理相关研究，不难发现：现有关于协同治理的研究或多或少都忽略了技术的角色；并且没有从数字技术是一种协同机制的角度，阐述其对社会治理的影响。其实，数字技术是一种有效的治理手段，也是一种有效的协调机制，比如数字技术的协调作用主要依托互联网、数据库、云计算和大数据等技术硬件〔3〕，通过数据共享、流程再造等方式提升政府效率和降低治理成本。这种技术性协调机制并不是试图取代传统的官僚体制，而是在通过技术优化传统的官僚机构，使它们更加互联高效〔4〕，使公共管理更加标准化和智能化〔5〕。对此，本研究从公共管理的协调机制出发，试图构建一个技术性协同治理的分析框架，结合各地区数字化改革的创新实践，探讨数字技术和官僚体制等协调机制之间的复杂关系，系统回答数字技术如何协调跨领域跨层级的多个行为主体的关系。

二、技术性协同治理：社会治理的多种形态及其比较

作为两种不同维度的治理方式，技术应用和制度创新在解决社会治理痼疾和组织协调失灵等方面分别衍生出了两种截然不同的治理形态，一种是技术应用驱动的治理方案，即技术治理；另一种是制度创新驱动的治理方案，即协同治理。换言之，协同治理在某种意义上是从制度、机制与体制的角度来协调公共事务的合作；技术治理则更多的是借用科学技术，规范和协调不同行为主体之间的合作。这两种治理形态，各有千秋，长期助推着我国地方治理变革。但是，2019年10月31日，中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”相比于以往的文件表述，增加了“科技支撑”这一新的内容，这意味着社会治理创新需要由过去单向的制度驱动或技术驱动转化为一种新的形态，在注重制度安排的同时更多地发挥技术的效用，笔者将这种治理形态称之为“技术性协同治理”。接下来，笔者对三种社会治理形态进行辨析，简要描述它们的基本特征和要素。

第一，通过技术应用解决社会问题而衍生出的一种技术治理形态。以弗朗西斯·培根、伽达默尔、圣西门等人为代表的哲学家认为，将威力巨大的科学技术用于社会变革和改造活动之中尤为必要。正是在这样的思想引导下，“技治主义”“技术统治论”“技术至上”等理念开始甚嚣尘上，并在北美大地兴起了轰轰烈烈的技术治理运动，迅速向全世界传播。为了从20世纪30年代的经济大萧条的危机之中走出来，技术治理成为了救治社会衰退的“良方”，社会公共事务的管理被当作某种特定领域的技术性事务，技术专家成为了对公共事务进行科学管理的主角，这种治理方式在全世界范围内受到追捧。激进派的斯科特认为，技治主义是新的政治统治形式，意味着“科学和技能的统治”，技术治理强调主要参与者并非普通民众，而是社会各界精英，尤其是科学技术精英，目标也是要将更多政治权力赋予工程师和科学家。在技治主义者看来，理想社会应该以科技标准来赋予政治权力。作为一种极富效率的治理手段和方式，技术治理理论主要包括科学管理和专家政治两大核心理念，前者强调社会治理是建立在科学原理和技术方法的基础之上，后者则意指掌握和行使政治权力的主体必须接受过系统的现代自然科学技术教育〔6〕。进入信息社会后，技术治理侧重于采取智能化设备、移动网络以及各类综合治理平台、各式各样的APP软件等信息通讯手段以及技术标准、程序标准、环境设施标准等标准化的治理工具，进一步协调多元治理主体的不同功能，优化资源配置效率和厘清行为主体的责任边界〔7〕，让具体的治理难题能够得到高效地解决。需要强调的是，社会学家延伸了技术治理的概念和范畴，认为技术治理并非仅仅是通过引进新技术来提升治理效能，同时可被视为国家对社会的复杂性化简〔8〕，某种意义上社会治理的技术是一种追求治理效率的治理程式，是一组可以有效计算、复制推广并考核验证的治理流程〔9〕，通过识别和处理源源不断的问题进而把社会呈现在国家面前〔10〕。具言之，社会学范畴的技术治理的基本特征是风险控制、事本主义原则以及工具主义地动员社会〔11〕，强调将体制和结构层次的问题化约为行政技术的问题，它呈现在精细化治理、网格化治理、大数据治理、运动式治理等实践形式的各个角落。并且，黄仁宇指出，以道德代替技术是近代中国失败的根源，数目字管理是解决中国治理困境的答案〔12〕。

第二，通过制度创新解决组织协调失灵而生发出的一种协同治理方案。行政管辖边界变得越来越模糊，特别是跨层级、跨领域、跨部门的问题不断涌现，使得传统的专业化分工的政府部门难以解决这些问题。通常情况下，在概念的使用层面，除了“协同治理”，国内学者常使用“合作治理”或“协作治理”来指代政府与其他组织跨部门的合作、共治〔13〕。什么是协同治理？协同治理往往被认为是“由政府发起的，一个或多个政府部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”〔14〕。这个界定主要包含三个维度：一是决策过程维度的协同治理。西方很多学者最早是从政策制定过程层面研究协同治理的，他们视协同治理为寻求复杂问题解决办法的过程。为了提高议程制定的决策效力，需要突破传统管理主义视角下的组织内部封闭式决策，取而代之的是采取开放式的协同治理，让各个利益相关主体参与其中，特别是公共事务的决策参与者不再仅仅局限于政府部门，也会包括社会公民和私人部门等组织。决策过程维度的协同治理，更多的是如何确保各个利益主体通过集体性协商制定出解决复杂问题的有效政策。二是关系构建维度的协同治理。由于协同治理存在多元化的主体，因此协同治理的效果有赖于能否构建起良善协同关系。这个意义上的协同治理致力于构建不同组织为实现共同目标而形成的普遍化、常态化的合作关系。同时，这种合作关系具有开放性、透明性和包容性的特征，不同主体之间并非官僚制式的上下级隶属关系，而是表现得平等、自愿。三是实现善治维度的协同治理。现实情境的变化和行政理念的转变促进了协同治理理论的发展，后公共管理时代的简政放权、技术变革和社会网络的建立都大大提升了协同的水平，协同治理渐渐成为实现社会整体“善治”的有效方式。概言之，协同治理是作为一种正能量的理想状态而存在的，也是整合分歧、形成共识、实现“善治”的动态过程，后工业社会公共性扩散及其回应必然要求政府、市场和社会之间实行协同治理〔15〕，其中，政府组织是协同治理过程中的发起者，能够为建立信任和促进对话提供规则。

第三，技术应用为主和制度创新为辅的技术性协同治理模式。与前两种不同，随着数字技术的飞速发展，技术性协同治理是地方政府体制机制改革滞后于技术应用的策略性选择的结果，旨在提高组织和社会的效率，它既是一种治理技术，也是一种公共管理方式，还是一种治理体制。首先，技术性协同治理是一种治理技术。作为一种治理技术，技术性协同强调的是办好事情的能力，这种能力并不在于政府的权力和政府下命令或运用其权威，而在于政府可以动用的新的工具和技术。协同治理的技术主要有信息通信技术、互联网、数据库、云计算和大数据等技术硬件和城市规划、服务标准化、领导小组、协调小组、指挥中心、专门委员会等制度安排。其次，技术性协同治理是一种公共管理方式。在社会治理过程中，技术性协同治理并不是试图取代传统的官僚体制，而是通过积极运用现代数字技术和标准化技术体系来优化传统的官僚机构。最后，技术性协同治理是一种治理体制。技术性协同治理还是一种治理体制，它涉及到治理结构、过程、决策、执行等内容。在技术性协同治理的多元化治理结构中，包括政府职能部门、社会组织、社区、企业和个人在内的治理主体是平等的网络化的结构，治理主体采取开放式和包容性决策和跨边界的方式执行政策，政府扮演着催化剂、召集者和促进者的角色〔16〕。

三、技术性协同治理的运行机制及其效能

分工与协调是传统官僚体制运行的重要原则，然而，过细的分工也带来了多部门职能的交叉重叠，造成碎片化的治理现象。为克服碎片化治理的困境，就需要增加协调的频次和提高协调的层级。因此，开展“跨部门”“跨层级”“跨域”“跨界”协同合作，建构整体、开放和协同的治理体系，成为数字时代政府改革的重要内容。

（一）“网络+网格”：政府与社会的技术性协同

治理的主體是多样的，包括但不局限于政府。社会是不可或缺的治理主体。各个地区通过运用信息通讯技术，建立数字平台，将基层社会的网格与政府衔接起来，开展政社协同治理。首先，整合数字资源，建立数字平台。将“雪亮工程”纳入智慧城市、平安建设的格局，以“城市数据大脑2.0”为支撑，积极破除联网共享技术障碍，坚决打破信息数据藩篱，率先打通了公安各警种间数据，大力推进各行业、各区块数据的收集汇聚，促进数据融合、共享应用，实现同频共振、资源共享。其次，打造基层治理的全科网格。按照属地性、整体性、适度性原则划分网格，推进网格优化调整，区分重点网格（如城市社区、城郊结合部、乡镇所在地等社会治安相对复杂和监管任务较重的）和一般网格（如生态型或偏远山区等），因地制宜、分类施建、突出重点，推动村（社）网格管理全面化、信息化、精细化。最后，数字平台向基层延伸，并将网格和网格员纳入数字平台。数字平台需要源源不断的信息才能运行起来。数字平台不仅通过视频监控被动地收集数据，还向基层延伸，为网格员提供信息平台，将网格员纳入到信息平台。信息收集，并在数字平台上实时报送是网格员的重要职能。落实好信息传递、隐患排查、矛盾调解、民生服务、民主议事协商等是每个网格员的工作职责，网格内的信息收集与平台的信息汇总、技术性协调，保障了党委政府中心工作落地，以及上级党委政府交办的其他任务。

（二）“线上+线下”：横向部门间的技术性协同

互联网时代的基层治理需要互联网思维，通过“线上+线下”，打破实现部门之间的壁垒，统筹整合联动，实现智慧应用大联动。首先，整合在线平台，强化数字协同。有的地区市县两级综合信息指挥中心分批次接入多个系统平台，涵括了平安综治、便民服务、社会监管等多个方面，将12345话务热线数据、应急联动非警务事件数据、视频巡查数据等与网格员上报事件的数据进行整合，统一受理、统一流转、统一交办，并通过基层平台对数据信息进行初步分析研判。其次，推进线上和线下融合。比如，浙江各个地区将“雪亮工程”与乡镇（街道）“四个平台”、全科网格建设紧密结合。共享总平台的视频监控按照辖区推送给乡镇（街道）综治中心使用，网格员手持移动终端实现视频可调阅，信息采集、事件处理等工作可视化，普通群众经授权也可以查看部分公共安全视频监控，并可以拍摄短视频、照片或编辑文字信息等，通过平安浙江APP等信息采集移动终端上报至平台，真正形成固定视频“天眼”、网格员移动“网眼”和群众无处不在的“众眼”三位一体的立体化巡防体系。

（三）“技术+制度”：纵向跨层级的技术性协同

协调不仅需要技术驱动，还需要体制机制的改革，“技术+制度”为推进跨层级的协同提供了可能。技术性协同治理体系的核心是联动治理，即在不打破现有行政组织架构、管理隶属关系和职能分工的前提下，通过运用信息通讯技术，搭建组织合作平台、创新体制机制、优化办事流程等方式，来克服条块联动不畅、信息孤岛、管理碎片化等内生缺陷，形成“平时为掌、战时为拳”的联动治理合力。一方面，建立技术层面的信息联动机制。将“最多跑一次”改革与基层治理“四个平台”以及“村情通”等治理工具结合起来，在地理信息系统和视频监控的多技术集成的基础上，建立覆盖各个县、市、区的信息化综合指挥平台，从而形成了“县级大联动中心+乡镇综合指挥室+四个平台+村情通”的跨层级技术链条，能够弥合市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社）之间的信息断裂，达成不同层级之间的互联互通。另一方面，优化政府层级间联动的体制机制。注重将“条条”部门的专业管理与“块块”部门的属地管理优势相结合，实行“条块联动、块抓条保、属地统领、捆绑考核”的属地化条块联动管理模式。比如，有的地方在推动社会管理力量下沉的同时，也赋予了乡镇街道相对独立的执法权限和充分的考核管理权。

总的来看，在“网络+网格”“线上+线下”“技术+制度”的治理机制运作下，各个地区不断创新和完善技术性协同治理架构，对标区域治理能力和治理体系现代化的目标定位，在解决社会问题和推进市域治理现代化等方面取得了丰硕成果，全面提升了社会治理的精细化水平、政府服务能力和基层政府资源整合能力。

四、技术性协同治理的限度及其超越

技术性协同治理一定程度上有助于整合政府组织、市场组织和社会组织等多元治理主体之间分散的资源，解决基层社会治理的碎片化问题。然而，需要指出，技术性协同治理将数字技术吸纳到行政体制之中，更多的是属于工作机制的突破，与真正意义上的制度创新仍有距离。在技术性协同治理实践过程中，也出现了政府脱嵌化治理与行政化程度的提高、技术赋权的非均衡性与选择性分流、技术性协同治理过程中的部门惯性锁定与官僚惰性等现实问题和潜在隐患。

（一）政府脱嵌化治理与行政化程度的提高

技术的官僚化使得技术性协同治理遵循着两种逻辑，即风险控制的“政治逻辑”和目标导向的“效率逻辑”，在两种逻辑的相互作用下，应用现代数字技术干预社会经济活动成为提高官僚及其机构的自主性的有效手段，官僚化的技术会成为官僚体制的“知识—权力秩序”的组成部分，最终可能造成政府脱嵌于社会，与“善治”的初衷背道而驰。正如威廉姆斯所指出，技术有可能也有能力被社会和政治地利用以达到完全不同的目的。

一是风险控制的“政治逻辑”及其潜在隐患。在技术性协同治理体系中，社会风险控制和维稳成为了地方政府行为的优先原则。由于公共事务治理的模糊性，问责机制层层下压，风险结构向下配置，而地方政府又缺乏强有力的激励来对冲风险，风险控制的政治逻辑必然促使地方政府應用技术将一些不确定性和复杂化的治理问题内卷化，将治理创新长期锁定在风险系数较低的行政技术层次〔17〕，形成政府对社会的支配关系。例如，有的地方推广应用的“雪亮工程”，将人脸、车辆卡口数据、RFID数据融合计算，特别是在重大活动安保期间，这一能力被赋予到活动现场周边所有摄像机，形成多层密闭的包围圈，实现了对社会的全天候监控。

二是目标导向的“效率逻辑”及其潜在风险。技术具有典型的效率取向，而官僚机制的目标导向更是进一步放大了这种工具主义倾向。在压力型体制下，各级政府和职能部门的行为与激励设置有着密切关联〔18〕，加上政治晋升锦标赛的体制性激励，技术性协同治理难以避免会过度关注社会治理目标导向的“效率逻辑”。政府各部门更注重的是短期化、外显化的经营化治理绩效，这些绩效更容易被上级政府识别出来。相对而言，改革者对那些需要长期投入、效果外显度低，甚至有一定不确定性的治理领域则缺乏积极性〔19〕。同时，技术性协同治理的“效率逻辑”的基础就是数字化管理。在数字化管理模式下，自上而下的信息收集能力是基层治理能力建设和地方政府行政理性化的基石，既需要保证数字的“可计算性”，也必须确保数字的信度与效度，否则发达的数字技术也会陷入“技术治理”的窠臼之中。要言之，政策设计者不断严密数字技术的指标体系和操作程序，而这种过密化的技术发展只会增加数字技术的形式合理性，增加治理成本，而不能增加数字的实质合理性，也不能对治理绩效做出更多的边际优化〔20〕。

（二）技术赋权的非均衡性与选择性分流

数字技术能够同时向国家、市场、社会进行赋权，为政府组织、社会组织、市场组织创造了一个共同参与公共事务的多元合作治理的基础性结构。然而，仅仅认识到技术能够赋权以及由赋权而带来的发展机遇仍然不够，还应该看到多重赋权过程中政府、市场与社会运用技术能力的差异性以及由此造成的潜在治理风险。

一是治理过程中技术赋权的非均衡性。技术赋权固然重要，但在信息化时代，数字技术嵌入社会治理后，政府、市场与社会的关系将会发生重构，治理主体之间的权力也会被重新分配。进一步来说，在技术性协同治理过程中，大数据、云计算、物联网、传感器等技术研发、应用和基础设施的建设、更新，既离不开政府部门的大力支持，也少不了市场组织的创新、发展、扩张〔21〕。因此，数字技术形塑的多元化治理主体表现为赋权的不对等〔22〕，市场力量（尤其是大型互联网技术公司）和行政组织的能力在不断增长，占据着主导性地位，相对而言，社会力量被削弱，社会组织及公民个体则处于相对弱势的地位。特别需要指出的是，大部分数字技术企业，往往都掌握了大数据、云计算以及人工智能应用技术，具备收集、处理、分析消费者个人信息数据的能力，具有技术壁垒的压倒性优势，成为信息时代大数据的实际掌控者，这种强大的信息库往往会催生集权效应，会显著弱化公共权力和市场垄断的制约机制。也就是说，在技术性协同治理过程中，权力来源不再局限于传统的政府公权力，更包含一些互联网商业机构的数据掌控权力〔23〕，意味着社会力量既要受官方组织的体制性束缚，也要受资本巨头的技术性约束。譬如，在浙江省数字化改革项目中，除了地方政府及其职能部门发挥了重大的作用，阿里巴巴等互联网巨头更是掌握了整个治理体系的技术要件和海量数据，类似于深兰科技、中兴克拉、安恒科技等知名互联网企业也参与了相关业务，而作为基层治理主体的社会公众往往处于被动接受状态，甚至边缘化。故而，数字技术在治理领域的发展和应用主要呈现的是资本的力量，贯彻的是权力的意志，而不是民众的力量〔24〕。此外，从动态发展来看，互联网平台企业可以弥合现有技术漏洞，同样也会由于企业天然的逐利倾向而容易出现技术漏洞和脆弱性风险〔25〕，不仅孕育着走向“数字秩序”的巨大机遇，而且可能潜伏着滑向“技术利维坦”的潜在风险〔26〕。

二是治理过程中的选择性分流。技术性协同治理过程中，公民参与社会治理很大程度上不是自发无序的，而是政府诱导下的分流机制，将公民参与主要导向公共服务和社会治理领域，而不是政治领域。近年来，各地互联网平台主要应用于信息采集、公共服务、志愿服务、公共安全和公共危机预警等新领域。数字技术更偏重于服务传递的理念，而不是致力于民主改革的愿景。这些非政治化的优先选择有助于解释为什么很多政府官员认同服务传递的图景而不是基于体制改革的图景。没有将数字技术视为一项能提高公民能力和公众回应性的工具。官员们将更多的资金投入到信息与服务上，而不是投入到那些能提高社会公众地位和增强问责制的互动式的特色项目中去〔27〕。然而，跨部门政府信息资源共享不仅仅是技术问题，还要分析共享的驱动因素和体制性障碍。某种意义上来说，技术性协同治理的选择性分流也是一个去政治化的过程，地方政府行为的规范化很容易转化成为工具化的经营技术〔28〕，用“事本”逻辑来表面地替代利益逻辑，必然导致基层治理中策略主义盛行，倾向于在外围进行技术性改革，用“技术性管控”换取“表面的维稳秩序”〔29〕。同时，去政治化现象的蔓延，也是在不断地祛除政治伦理和消解政治价值。显然，数字技术要想深层次介入公共治理过程之中尤为艰难，实现政治体制改革的核心问题更为不易。需要强调，无论技术性协同治理体系如何完善，摆在地方政府面前的政治诉求问题，不可能通过掩耳盗铃式的治理技术消弭，具有实质意义的治理效果也会备受考验。

（三）技术性协同治理过程中的部门惯性锁定与官僚惰性

技术是组织变革的催化剂，也是组织和制度变革的赋能者。创新型技术的发展和应用能够直接对组织结构中的行动者及其关系互动产生显著影响，有效化解了公共服务和社会治理信息传递的时空限制。然而，技术性协同治理本质上仍然是一种以技术治理为导向的组织运作策略和方式，并未脱离技术治理的桎梏。

在信息化和互联网技术应用的过程中，各级政府部门对制度建设的关注滞后于对技术投入的重视。技术专家往往习惯于将数字技术作为科层体制的补苴罅漏，以期通过互联网技术实现社会的无缝治理。须知，无论何种技术手段，它始终会嵌植于官僚体制、市场机制和社会网络等制度化的规范之中，各种各样的技术研发者、生产者和使用者的价值取向和利益偏好都会对技术的应用和普及产生“过滤”效应〔30〕。同样，对于技术性协同治理而言，技术能否用、如何用、用在哪些领域，都不得不受到原有利益架构的冲击与掣肘，而参与其中的行动者（使用者）、技术的创新者又受到组织制度的制约。同时，技术性协同治理的治理效用会包括短期跃进和长期固化两种效应，短期而言，技术性治理工具能够大幅度地提升科层制的运行效率，但这种提升效应是跃进式的，缺乏后续动力，甚至会造成行政体制的长期固化和技术依赖〔31〕，公共事务的复杂治理过程被简化和压缩为数字技术设备购买、技术平台规则制定以及技术人员常规培训等程序化操作〔32〕。由此观之，技术治理也要受制于行政體制下的组织内部复杂的微观“政治过程”，社会治理的优化不能简化为纯技术性问题，需要配备相应的制度环境〔33〕。

此外，将新技术应用于公共部门之中，优先要解决的组织问题就是各级官员对新技术的接受和采纳。在经典的学术著作中，官僚通常被描述为保守的、安于现状的、敌视变化的。在技术性协同治理过程中，传统部门的工作方式、方法、技术与观念都需要某种意义的更新，而这种更新意味着与过去某些知识、技能进行决裂。尽管高层的政府管理者对数字技术的总体态度是积极的，相信互联网能够促进信息传递、绩效水平和效率。但是，对技术持有积极的个人偏好还无法为这种技术变迁提供足够的动力。技术变迁仍旧受到政策执行、官僚政治的分裂、预算资源、利益集团冲突等因素的限制〔34〕。由于数字技术的开放性、包容性和高门槛的特征，其与现有官僚的思维存在很大差异，特别是对于基层政府而言，这种约束更为明显，一些年纪大的工作人员往往认为数字技术属于科层运行过程中的新鲜事物，有时不情愿改变已经形成的惯例或更改他们做事的方法，抵触情绪会更加大。同时，行政机构不可能像私营企业，通过大规模的人员裁撤和引进，以适应治理场域中的新技术、新发明。要言之，在技术性协同治理体系建设和完善过程中，技术会在很大程度上受制于官僚组织的惯性约束。难以避免的是，新式技术的应用会与旧式管理理念之间产生碰撞，这种潜在的冲突将会使技术整合变得复杂，难以保障官僚组织的高效运行。同时，各个层级的行动主体都企图在技术应用和推广过程中争取部门或个人政治地位、预算资源，构成了技术创新应用与各个部门长期依赖形成的“路径”之间的一种冲突性的张力关系〔35〕，要想克服官僚惰性，不再是技术优化的问题了，而是事关行政体制改革过程中的激励机制和约束机制等制度安排的命题。

五、结论与讨论

在推进治理体系和治理能力现代化的过程中，技术扮演着极其重要的角色，数字技术应用范围越来越大、技术硬件性能也越来越完善、技术设施投入的费用也越来越高。通过将数字技术吸纳到社会治理之中，成为地方政府创新社会治理的策略性安排。但技术并非总是中立，在推动社会“善治”过程中仍存在诸多隐患。需要强调，这些缺陷并不能仅仅归结于技术本身，而是根源于技术的非中立性质以及技术的非中立性质被政府用于吸纳多元社会治理主体并将其内部化。因而，未来的社会治理形态需要超越技术性协同治理。具体而言，一要依赖社群机制发挥基础性作用，创新以数字技术为方法的合作生产模式。社群机制的良性运作能够促使行政组织政府应该扮演着“助产士”和“园丁”的角色，嵌入社会，与各个社会治理主体形成互补的关系，从而超越技术性协同治理风险控制的“政治逻辑”和目标导向的“效率逻辑”，打破社会治理过程中的“控制悖论”。二要内化科层制与数字技术的冲突〔36〕。技术性协同治理是建立在维护行政体制为中心的协同治理基础之上的，随着新技术的深入应用，其与传统治理机制融合的内部协调成本也日益增长，在一定程度上甚至超过了技术性协同治理所带的公共价值收益。因而，需要将制度变革和技术创新有机结合起来，实现社会治理过程中“制度”与“技术”的协同增效。三要从技术性协同治理走向智慧治理。技术性协同治理仅仅体现了智慧治理的一个面向，作为一种治理理念和治理实践，智慧治理的目标导向是实现公共的善，其内在寓意应该集技术性工具理性与制度性价值理性于一体并使两者达成平衡的状态，逐渐从技术性治理迈向智慧治理。需要指出，本研究仅仅初步建构了技术性协同治理的分析框架，在科层制的组织环境和碎片化的行政现实下，技术性协同治理能将多元社会治理主体整合起来，开展跨层级跨部门跨边界的治理。但关于技术性协同治理中技术与制度、技术与政治之间的关系以及如何超越这种策略性治理行为等命题，还需要更加深入的实证研究和理论探讨。

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