社会组织应对公共危机协同治理路径研究

万美君　袁世杰　黄靖秋

摘要：随着国家治理体系和治理能力现代化进程加快，社会组织在探索公共危机有效治理路径中发挥了至关重要的作用，逐渐成为协同治理机制的关键一环。本文通过对四川典型城市社会组织的调查研究，论证了社会组织在应对公共危机和协同治理中的导向作用与独特价值。同时，针对社会组织参与公共危机治理存在的主要困境及难点，在调研分析的基础上提出了完善社会组织应对公共危机治理的有效路径。

关键词：社会组织；公共危机；协同治理

有学者认为，“政治、经济、文化、法律等内容都是维持社会运转的子系统，社会组织的协同治理就是通过协调各子系统来实现增进社会公共利益的最终目的。”[1]2019年暴发的新冠病毒感染疫情让社会各界看到了社会组织在团结抗疫力量、调配抗疫物资、沟通抗疫信息等方面具有的主体优势和导向作用。就扎根基层并动员基层的工作方式来说，社会组织相对于行政单位具有其独特优势。近几年，自然灾害频发的现实问题不但考验着社会组织的执行力，更锻炼着社会组织的凝聚力和向心力。因此，在重大公共危机面前社会组织的协同治理更需要从多方面探索有效路径，不仅要发现“危机”，更要找到“转机”；不仅要抢抓“先机”，更要把握“契机”，以最高效的协同和最切实的成效，推进社会治理体系和治理能力的现代化。

一、社会组织应对公共危机协同治理的价值辨析

（一）社会组织参与协同治理的重难点问题

“推动社会治理重心向基层下移” 是国家针对目前社會治理难题提出的战略性举措，在以四川省L市社会组织为样本的本次研究中，重点探讨了四川社会组织、社区及政府参与公共危机事件的运行机制，着重分析了三者之间协同治理的逻辑与思路后论证得出相关结论，其中协同治理中的预警机制是本次研究的重点问题。而本研究的核心与难点问题在于：第一，如何提高社会组织、社区、政府三方的协同治理效能以充分保障协同治理的合法性、专业性与协作性；第二，如何构建专业化的大数据平台以充分实现治理信息交互与备份；第三，如何提升社会组织的影响力和号召力以辐射更广泛的受众群体。

（二）社会组织参与协同治理的价值导向

当前，四川正深入推进“治蜀兴川” 发展战略向纵深式发展，在全面建成小康社会的现实背景上，四川迎来了转型发展、创新发展、跨越发展的关键契机，社会结构不断变化、利益格局不断调整，但社会各界各类治理难题普遍存在，治理任务繁重而紧迫。鉴于四川各地区发展差距较大的现状，社会组织在参与应对公共危机的协同治理时应坚持统一明确的问题导向，做到因地制宜、因时制宜，运用符合各地实际的新理念、新机制、新模式，将问题导向与价值取向相统一，构建共建共治共享的治理新格局。

二、四川省L市社会组织协同治理现状

本次研究秉承整体与部分相统一的原则，以四川省L市为典型案例城市进行了充分调研，主要运用了调查问卷、访谈和研讨等方法开展调查研究；通过比较分析、对比分析、案例分析等方法进行了论证分析。

本次针对四川省L市的调研自2020年6月起至2021年3月止，主要调研了L市社会组织的机构类型、就职人数、服务领域、工作经历等内容。截至2022年6月，L市志愿服务信息系统注册志愿者78.23万人；L市民政部门共有1744个社会组织注册登记，其中多数是行业性协会、社团和民办非营利性机构，活跃、维持、休眠的社会组织各占1/3，大多集中在文化、教育等领域。[2]当前，社会组织普遍存在着资金、人才、培训等诸多方面的问题，特别在对L市社会组织工作人员访谈中得知，L市社会组织的发展困境主要表现在专业性人才短缺和社会影响力不足两个方面。在专业性人才短缺问题上，L市某区除教育类外，仅有两家社会组织能够获得基金会资助，因此由于资金总量较少并且还需保证“专款专用”，导致资金短缺、难以吸纳更多专业人才，组建不起专业化的社工队伍。对L市某区社会组织的调研显示，高达55.56％的社会组织成员没有参与公共危机的培训及工作经历；另外44.44％的社会组织成员参与的培训及工作内容主要以救援服务和募捐活动为主，其次是心理救助与辅导（详见表1）。

从L市某区调查图表可以看出，由于资金限制，80%以上的社会组织其全职人员不超过十人（详见表2）；在社会影响力不足的问题上，社会组织既没有政府部门的权力和公信力，也没有自主筹措资金的渠道，因此社会组织更难扩大自身影响力。并且历年曝光的社会组织对募捐来的资金的使用不良事件和良莠不齐的志愿者行为也严重损害了社会组织的公信力和号召力。

三、社会组织应对公共危机协同治理的现实困境

（一）顶层设计指导性不强

国内对于社会组织参与公共危机协同治理的政策研究已经有10余年了，但至今国家颁布的相关政策仍属于统领性、大方向指引性的文件，缺乏全国性的、明确统一的具体实施细则和实施方案。随着社会组织规模的持续扩大和服务领域的继续延伸，导致了公共危机的治理仍由政府包办，政府机关与社会组织难以建立起有效的协同治理机制。在地方政府与社会组织协作的实践探索中，由于相关政策不清晰，政府不敢让渡，且社会组织由于缺乏相关活动许可，活动能力受限，组织优越性无法体现，面对公共危机存在心有余而力不足的情况。

（二）区域性协同治理调度平台尚未建成

截至2022年8月，四川省共有社区社会组织40000个，但由于全省公共危机调配平台尚未建立，难以及时评估地方政府是否有能力独立应对危机，不能及时提出专业化应对策略。2022年四川省L市新冠病毒感染疫情突发，由社区组织开展每日核酸检测工作。但由于政府与社会组织、社区之间缺乏“枢纽平台” 统筹协调，导致部分村社没有能力组织开展核酸检测，核酸检测试剂盒转运不畅，机构检测能力与送检量不匹配，无法按时完成检测要求。

（三）地方协同治理机制不健全

由于公共危机主管部门与社会组织缺乏沟通交流渠道且不存在直接的管理关系，导致了危机爆发时社会组织无序涌入、爱心扎堆、权责不清情况的出现，物资和力量到达不了最需要的地方，大大提高了公共危机的应对成本。四川省L市在应对2022年突发的疫情危机时，政府缺乏与各社会组织的协作，没有利用好该市社会组织的志愿者储备，大大增加了志愿者的招募成本和培训成本。同时，应急机关的号召力往往局限于公务员和公共事业单位从业人员，无法直接发动社区、社会组织和人民群众的力量，增加了公共危机的应对难度。

（四）社会组织自身能力不足

根据L市某区的调研数据，该区200余个社会组织，90%以上都是传统的教育、医疗、社会服务类组织，缺乏公共危机治理的专门社会组织（详见表3）。在资金方面，社会组织资金主要来源于财政拨款和微薄的社会捐款，普遍面临着生存问题，负担不起高额的培训费用和专业物资购买费用，导致发展受阻。社会组织以其非营利性为主要特点，难以负担起除必需人员之外的其他专职人员的薪酬。组建的志愿者队伍流动性大、专业知识匮乏，在重大公共危机情况下无法迅速反应、迅速行动。因此，社会组织自身能力不足也是限制政府与社会组织协同治理公共危机的重要因素。

（五）协同主体责任不清

当前的公共危机治理模式，主要是以政府包办，社区、社会组织在政府的政策下自发行动的模式。参与主体的多元性与独立性导致责任主体职责不清，缺乏明确的分工，行动上存在着信息偏差。同时，当群众面临多元主体时，由于各方权责不清，信息不公开，难以辨清主体层级和负责内容，容易导致“敲错门”“问错人” 的情况，最后让民众对该主体产生不作为和踢皮球的错误认识，大大降低了危机处理效率，影响了协同主体的公信力。同时，社会组织由于其自身的局限性，对待整体性和全局性的问题敏感度不高，且缺乏有效的协调能力，不能完全独立行动，还需要政府对社会组织进行指导监督。

四、社会组织参与公共危机协同治理的有效路径

（一）优化顶层设计，打造全域联动公共危机治理体系

社会组织参与公共危机治理需要以明确的顶层设计为引领，以健全的法律法规制度为保障，以具体的实施细则为指引。党的二十大报告中提出：“要健全国家安全体系，完善领导体制，强化风险监测预警和应急管理，推动建立全域联动、立体高效的国家安全防护体系。” 在此背景下，要加快推进人大立法，扎牢协同治理的法制基础，规范应急管理体制、机关授权和社会组织参与，明确公共危机治理中社会组织的参与方式和应对策略，厘清多元主体责任，补齐政府短板。当政府机关行动存在制度障碍时，要通过发动社会组织和广大人民群众的力量来作为补充，以加强与社会组织的合作联系。

（二）构建协同治理协调平台，强化多方联动

坚持以大数据为技术支撑，推动构建全省公共危机协调治理平台，与中央公共危机调度平台连接，在此基础上不断完善顶层体系建构，摸清地方政府救灾能力，统筹全省和各市、州公共危机预警、应急人员和物资跨区域调配，搭建好各地级市对接渠道，敦促县、区以上政府与社会组织进行协商，构建好地区公共危机协同平台，形成政府、社区、社会组织的正式沟通渠道，组织开展定期培训演练、会议协商、相互监督，凝聚响应合力，打造立体化的公共危机协同应对机制。

（三）推进法律法规制定，落实权力下放的行使与监督

2022年国务院出台的《“十四五” 国家应急体系规划》提出，要引导社会力量发展，鼓励扎根基层，发挥效用，凝聚保障合力。四川省代表在十二届全国人大第四次会议上，提出了要加快推进《社会组织法》的立法进程，以立法规范社会组织的活动范围和权限，让社会组织在法律的规范和保障下开展活动。2022年6月，L市提出以“五治共进” 为牵引，守牢政治引领制高点，夯实自治基础立足点，抓细法治保障关键点，选准德治先导结合点，撬动智治支撑创新点，以“五治” 促“共治”，打造出具有L市特色的市域社会治理新格局。此外，要完善社会组织活动的监督和救济机制，发挥政府对社会组织的管理功能，健全追责机制，发挥好人民群众的民主监督作用，切实保障人民生命财产安全，避免公权力被滥用。

（四）加强人才培养，推进社会组织专业化建设

在人才培养上，社会组织的筹建应与教育主管单位形成合力，推动高校学科建设，将社会组织协同与公共危机应对纳入到社会工作、社会学等对应专业的教学当中，为社会组织培养拥有高学历且掌握专业知识的对口型人才。同时，注重对相关人才德育工作的落实，使其既有能力又有素质；在组织架构上，核心组织成员应该专职与兼职并举，利用组织优势扎根基层社区，广泛动员社区居民组建志愿者后备队，在面临公共危机时能够及时向人民群众宣传公共危机应对知识，做好队伍信息公开，提高社会组织的号召力、公信力，在政府的指导和协同下，定期开展专业知识讲解和应对公共危机演习，加强省际、市际经验交流。

（五）厘清多元主体权责，提高协同效能

2022年6月，L市政府提出抓住党组织引领社会治理这一关键要素，着力将健全机制、完善体系等基础性工作由党组织自上而下“统” 起来、“破” 难点，以“党建+社会治理” 为主线，推动构建党建综合体、党建联盟等互联互动新方式，着力实现以党建引领商圈发展和规范社会治理。由此，L市政府转变了社会组织管理模式，从原来的介入式、接手式，调整为主导、服务与监督，推进权力下放，发挥好社会组织的独立地位和独特作用。社会组织在服从政府指挥的基础上，能够普及危机应对知识、号召群众参与、凝聚磅礴的人民力量。通过明晰、公开多元主体责任，防止危机应对中失位缺位，提高公共危机应对效能和监督问责界限，明确社会组织参与响应公共危机行动是协同治理的关键。

五、总结

随着国家治理体系和治理能力的不断进步，如何正确应对公共危机，如何高效协同公共治理，是目前社会组织必须回答的时代课题。本文结合泸州实际开展了较为扎实的调研与论证，但同时也受限于样本数量、反馈质量及自身研究水平，得到的结论可能存在不足。就目前来看，国家仍然应持续建立和完善社會组织协同治理体系，在实践的基础上不断发现和总结经验，在理论的指导下不断调整巩固、循序渐进。唯其如此，才能推动社会组织的长效化发展。

参考文献：

[1] 李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014，（1）：138-142.

[2] 郑巧，肖文涛.协同治理：服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理，2008，（7）：48-53.

作者简介： 万美君，女，汉族，辽宁丹东人，博士，副教授，研究方向：社会保障、社会工作、经济学；

袁世杰，男，汉族，四川内江人，本科在读，研究方向：社会保障；

黄靖秋，男，汉族，四川内江人，本科在读，研究方向：社会保障。