第十三师新星市基层治理中创新“五治融合”实践研究

[摘要]基础不牢地动山摇。社会治理的重点在基层，难点也在基层。理顺基层社会治理中“多中心治理”与“再中心化”的关系，激活基层社会治理各方活力，发挥多元资源优势，需要以“五治融合”为牵引，守牢政治引领制高点，抓细法治保障关键点，夯实自治基础立足点，选准德治先导结合点，撬动智治支撑创新点，以“五治”促“共治”，打造出具有兵团特色的市域社会治理体系，进一步有效提升职工群众获得感幸福感安全感。本研究立足兵团第十三师新星市依托网格化服务管理，紧盯基层工作中的堵点、痛點，由下而上“破”难点，将“五治融合”的成功经验与当前基层治理工作相结合，让基层社会基础更加牢固，创造既充满活力又安定和谐的良好社会环境。

[关键词]“五治融合”； 基层治理；网格化服务管理；治理效能

[中图分类号]D630                    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2023）01—0156—05

[作者简介]钱婕，女，兵团第十三师新星市党委党校讲师，研究方向：政治发展。

党的二十大报告中提出“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和关键环节。随着时代发展和兵团第十三师新星市建设的需求，“管理”向“治理”的转变需要创新的理念推动，“五治融合”为此提供了现实样板。

一、相关概念的界定

（一）“五治融合”

党的十九大以“三治结合”要求规范乡村治理体系，明确提出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，并将其视为构建基层社会治理新格局的重要内容。党建引领“三治结合”的要求，从乡村逐步走向城镇，最终成为我国城乡基层社会治理的具体指南。“五治融合”是在“三治结合”的基础之上，结合大数据时代的新特点新要求，引入“政治”和“智治”，顺应时代发展而做出的成功探索。2019年7月，中央政法委秘书长在第二期新任地市级党委政法委书记培训班开班仪式上提出：要认真学习贯彻习近平总书记关于社会治理现代化的新理念新思想新战略，把政治、法治、德治、自治、智治“五治”作为推进市域社会治理现代化的有效方式，以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、以智治强支撑，加快推进市域社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国。”1并系统阐述了“五治融合”与社会治理现代化的内在联系。从“三治结合”到“五治融合”的发展不仅体现了基层治理体系现代化的不断完善，也进一步夯实了国家治理体系和治理能力现代化的基础。

（二）基层治理

基层治理是国家治理的基石。而所谓“基层”，自然是指各领域各组织中最为靠下的一个层级，与人民群众的联系最为直接也最为紧密。《中国共产党章程》中指出党的基层组织“是指企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位党的委员会、总支部委员会、支部委员会。”行政结构中的“基层”，则主要是指乡镇、街道的政府一级。在“社会治理”的大视域下，通常我们所说的“基层治理”，一般主要是指城市中的社区和农村中的乡村的治理。因此，本研究所指的“基层治理”从一般意义上出发，立足理顺“最后一公里”、实现公共利益最大化，在乡镇、村以及城市街道社区居委会等管理层级中，各治理主体围绕本地区的整体利益，相互协商合作的过程。

（三）网格化服务管理

党的十八届三中全会提出要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”，首次将“网格化管理、社会化服务”写入党的文件，标志着网格化服务管理从地方探索转向了中央对基层治理的普遍要求。2017年中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，对网格化服务管理作出重要部署。党的十九届五中全会提出要“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”。随着各地实践不断深化，网格化服务管理已经逐步发展为中国特色社会治理的有效工具，也是当前各基层组织进行社会治理的有力抓手。具体来说，网格化服务管理是按照规模适度、管理方便、功能齐全、区划完整的原则，把治理空间划分为若干网格，以专职网格员队伍为主体，全面掌握社会动态、预防化解社会矛盾、落实组团式服务、维护社会和谐稳定、促进经济社会协调发展的一种社会治理方式。1

（四）“五治融合”、基层治理、网格化服务管理三者的关系

2021年中共中央、国务院印发的 《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，建立自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。网格化服务管理与基层治理、“三治结合”密不可分，“五治融合”作为“三治结合”的升级版和网格化服务管理都是基层治理的有力抓手。网格化服务管理是在管理层级上对基层治理的细化，是我国科层逻辑的基层实践，属于硬件结构方面科学设计的新模式；而“五治融合”的创新发展，则是将现代社会治理理念的关键要素以软实力的方式注入基层社会，有效提升基层治理效能。同时，“五治融合”为网格化服务管理新模式注入新的活力，增强了网格化服务管理的目标价值实现率，从而促进了基层社会治理现代化的实践进程。

二、第十三师新星市依托网格化服务管理的“五治融合”创新实践

第十三师新星市秉承“支部建在网格上、服务送到家门口”的理念，织紧织密了基层党建网格，使党的领导延伸到基层治理的神经末梢，打通了党建引领的“最后一公里”。在基层党组织的有效引领下，“政治”的思想引领优势、“法治”的保障作用、“德治”的教化作用、“自治”的活力作用、“智治”的支撑作用都得到有效提升，基层社会治理呈现崭新局面。

在政治引领方面，近两年开展的“两学一做”学习教育常态化制度化、党史学习教育常态化制度化等从思想层面筑牢了共产党人的党性修养，党员干部先锋模范作用不断发挥。尤其是在疫情防控工作中，党员干部响应组织号召，在物资保障、防控宣传、服务群众等方面发挥了引领作用，党的凝聚力、战斗力、影响力不断增强，执政根基不断巩固。

在法治保障方面，以师市政法委为主管部门，成立“网格化服务管理中心”，发挥“管理、处置、服务”三项职能，全面推动基层治理现代化发展；逐步完善了師市、团场、连队（社区）、网格四级前端收集、分析研判、交办转办、跟进落实、结果反馈“五步闭环工作法”，并制定了详细的网格工作职责。师市政法部门依托网格开展打击整治违法犯罪活动，开展形式多样的法治宣传，均取得了丰硕成果，群众法治意识有效增强。

在德治教化方面，师市以全国文明城市创建为契机，广泛宣传中华民族传统美德和社会主义核心价值观，教育引导广大职工群众自觉遵守公约，提升城市文明程度。近年来，师市把新时代文明实践工作作为重要的政治任务，建立师团连三级“3+N”组织体系，统筹推进新时代文明实践中心、所、站建设有序进行。在网格长和网格员的选任方面，也更加注重品德修养，激发德治能量，引导人们崇德向善。

在自治强基方面，基层党组织领导的自治机制不断完善，协商民主的实践路径不断丰富，社会组织、社会团体及公民个人参与基层社会治理的积极性不断提高，自治意识不断增强，“党员干部带头、小区居民联动”的居民自治管理模式逐步形成。在矛盾化解方面也充分发挥网格员密切联系群众的优势，让网格员成为化解基层社会矛盾纠纷、调解邻里关系的“润滑剂”，基本做到小事不出网格，大事不出社区。

在智治支撑方面，师市以智慧城市建设为目标，通过整合基层党建、综合治理、社会服务等网络，基本实现了“一网联动”，同时发挥综治视联网优势，为职工群众提供矛盾纠纷调处、法律咨询服务。师市逐步探索创建了“一站式”矛盾纠纷调解平台，推动综治中心与团场社综办（政法办）、司法所、派出所、信访办、法庭及相关部门资源整合、协调配合，形成了矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、平安法治联创、服务联抓的矛盾纠纷调处工作格局。

三、第十三师新星市依托网格化服务管理的“五治融合”实践中的困境

实践中，“五治融合”作用发挥不足主要原因在于以“政治”为核心的“融合”尚未有效形成。换言之，即是“五治融合”被简单叠加，其整体效应难以显现，基层党建工作的统筹整合力度需要进一步加强，具体表现为以下5个方面。

（一）“政治”的形式化还比较突出

一方面对于“基层党建是什么”“基层党建工作怎么干”，缺乏清晰的认识，造成“党建是个筐、什么都往里装”“党建是组织内部建设”等错误认识，由此导致党建工作“仪式化”的材料迎检以及内卷式的“创新”层出不穷，对基层党组织开展党建工作造成了极大困扰。另一方面，随着市场经济的发展，基层社会日益分化，人们在表达个人利益诉求时更倾向于从经济和现实短期的获得上去考虑。党建的形式化表明党建工作和基层治理并未实现深度融合。

（二）对“自治”干预比较普遍

书记、主任“一肩挑”的制度设计目的在于保证党的政策方针能够有效地在基层得到贯彻落实，但“一肩挑”后的书记、主任权力过大，缺乏有效的监督，容易形成“一言堂”，压制基层自治的空间，损害民主的基础。同时使得一些原本应该由基层组织、社会团体自行管理的事务，被“党建+”涵盖，党组织自身陷入无休止的繁琐事务中，党建引领作用反而无法有效发挥。

（三）对“法治”的选择性运用较为明显

在引导法治资源下沉过程中，基层党组织更加注重现实的政策需要，对基层群众的法治需求调查了解不多，这就造成“供求关系”不对等，“送法下基层”成为仪式性的活动。同时，基层党组织普遍将“法治”作为“治民”的工具，用以维护社会稳定、化解社会矛盾纠纷；但基层党组织用党纪国法规范自身内部行为则显得力度不够，组织内部纪检监督职能发挥不到位、用法治思维和法治方式解决具体问题的能力仍需进一步提升。

（四）“德治”的力量相对薄弱

一方面，当前师市已经建成三级联动的新时代文明实践中心（站），但是当前其并未真正成为基层党组织创新文化形式的重要抓手，大部分新时代文明实践中心（站）都只是挂牌虚设；另一方面，基层党组织对群众中道德模范的宣传、作用发挥等方面不够重视，对于一些道德下滑现象治理力度和治理能力明显不足，“德治”在当前网格化服务管理的过程中仍然有很大的空间要施展。

（五）“智治”缺乏力度

信息技术与基层治理的深度融合是治理现代化最具时代性的体现。虽然当前师市在信息技术领域取得了突破，基层治理的平台建设日趋完善，但在这个过程中，也时不时地表现为被动式地向前推进，主动创新的意识和能力明显不足。尤其是在信息技术人才的引进和培育方面，基层党组织发力不够、办法不多。

四、第十三师新星市依托网格化服务管理创新“五治融合”的对策建议

（一）发挥政治引领作用，加快构建以党建为核心的基层社会治理新格局

1.明确基层党建工作的重点。基层党组织领导地位的发挥并不能囿于“小党建”，也不能泛化为“党建筐”，要从网格化服务管理的需求出发，重新探寻基层党建尤其是网格党支部党建工作的功能方向。一是对照“党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、公众参与的社会共治”的要求，支持帮助多元主体发展，理清各主体之间的职能定位，明确党的基层组织在推进基层社会自治、德治、法治、智治等方面的引领作用。通过基层党建工作的科学化、制度化的安排，理顺各治理方式之间的融合发展、互相促进的和谐关系。二是切实抓好“三会一课”制度、组织生活会制度、谈心谈话制度、主题党日活动等党内生活制度落实，结合各类学习教育活动，增强制度的实用性，提升教育活动的时效性，让党的先进性充分释放，营造风清气正的政治环境，推动基层治理现代化。三是坚持以人民为中心的发展思想，充分释放网格党支部“服务”功能，以“服务”代替“管理”，让自上而下的“考核督导”变为自下而上“反馈激励”，让服务对象的满意度、幸福感、安全感成为评判网格党支部作用发挥是否到位、治理水平高低与否的根本标准。

2.加强基层党组织队伍建设。在支部书记的选配方面，注重能力建设的同时应更强调政治建设，把党的领导优势转化为基层治理优势。为此，加强网格党支部书记的教育培训力度是关键。要充分重视思想政治教育和党性修养提升，严格落实《中国共产党支部工作条例（试行）》和《中国共产党党员教育管理工作条例》相关要求，扎实推进网格党支部书记教育培训强度和深度，并通过交流学习、专题研讨、外出观摩、线上互动等方式，提升党支部书记党性修养、政治领导力。

3.发挥党员先锋模范作用。增强人民群众在基层治理中的政治自觉和行动自觉，需要党员以实际行动去影响带动，用组织的凝聚力破除基层治理的“碎片化”。当前哈密市“红色管家”的实践经验即可为我们提供党员先锋模范作用发挥的借鉴样板。

（二）发挥自治活力作用，激发基层社会治理主体的内生动力

1.不断优化基层自治制度。通过自治规则的制定，有效引导人民群众合法合理行使自治权力，实现自治目标。要根据实际情况和社会发展实际需要不断完善基层民主制度建设，规范民主选举的程序，有效指导基层社会开展民主选举活动，在选举的具体流程、细节、条件等规则制定方面进行引导，有效提高基层社会协商治理水平。

2.充分发挥基层自治组织作用。自治组织要加强自身代表作用，提高参与社区治理的能力。加强居民委员会建设的同时，还应注重居民事务监督委员会的建设，推进社区事务公开和民主管理。鼓励支持社区、网格等根据自身特点，制定居民公约，弘扬社会主义核心价值观，提高社区自治水平。规范网格化服务管理职能，打造“红色物业”，推动“志愿服务队”等公益组织发展，促进基层社会矛盾有效化解。

（三）发挥法治保障作用，提升基层社会治理法治化水平

1.有效解决基层普法宣传供求不对等的矛盾。依托网格化服务管理优势，深入体察民众的法治需求，并据此针对性地设置法律工具，比如说哪些问题可以通过劝说、答疑等方式解决，哪些问题可以通过法律解决，使法治在解决实际问题时展示出有效力量。充分利用基层党建的组织贯通优势，增强法治资源下沉的可及性，破解“送法下基层”形式化的问题。同时依托党建的组织化中介，促进法治资源和民众需求的有效对接，从而有效降低法治下基层治理的成本，增强法治资源的可及性。

2.提高网格员的法律素养，发挥法治人才作用。严把“入口关”，注重法律专业背景和法治能力的考评，招录一批法治思维能力强、法律基本素养高的人才作为专兼职网格员。加强网格员的法治教育和培训，注重法治观念的培养和法治精神的培育，增強依法办事的能力。统筹辖区内法治资源，让专业人干专业事，鼓励、支持或以制度化的形式，推动法官、检察官、律师、法律学者、法律工作者等专业人士，在社区法律服务中心定期服务，确保法律专业人士施展才能，为居民提供法律服务、开展纠纷调解、化解基层矛盾。

3.发挥市场作用，塑造纠纷调解品牌。完善基层法律顾问制度，通过与专业律师事务所协商，签订法律顾问服务合同，弥补基层治理主体法治能力不足的短板。充分发挥基层党员干部、德高望重的居民群众的影响力，综合运用支持、培训、激励、监督等手段发挥其社会矛盾调解作用，逐步塑造纠纷调解品牌，扩大影响范围。利用第十三师电视台、哈密开发报、哈密零距离微信公众号、抖音平台等放大调解品牌效应，逐步通过品牌调解的杠杆效应联动社会调解力，形成基层治理法治化经验。

（四）发挥德治教化作用，夯实基层社会治理的情感支撑

1.构建道德权威的吸纳和合作机制。发挥各行业各领域评选出的相关道德权威的政治引领作用，通过聘用“名誉”书记、兼职等方式将社会的道德权威主体如道德模范、优秀共产党员、“好邻居”“好婆婆”等纳入党建人才队伍中。动员道德权威主体参与基层治理，与各治理主体开展协商合作，构建党支部与社会道德权威主体的合作机制，共同推进基层治理有序运作。

2.充分发挥社会主义核心价值观的教化作用。基层党建的“政治”引领功能应包括以社会主义核心价值观教化党员，以党员的“关键少数”模范作用的发挥带动普通群众这个“绝大多数”崇德向善。开展形式多样的主题活动，充分利用党组织的凝聚力和号召力促使社会主义核心价值观渗透进社会生活的广泛领域。注重营造基层社会的文化氛围，强化以社会主义核心价值观为基础的居民公约的共同遵守，激发德治的共同体意识，培育良好的社会风气，弥补法治刚性缺陷，降低基层治理成本。

3.建立有效的道德评判机制。基层党组织可发挥组织优势，借助基层道德权威主体的力量，结合社会主义核心价值观的具体要求，组织道德评判组织制定道德评判标准，调节道德选择冲突。如在辖区内设置“积分超市”“模范家庭”“和谐单元”“先进楼栋”等，使人民群众的道德行为规范有所依据，这将有助于促进群众的道德自觉和行动自制，从而深化并巩固基层治理效能。

（五）发挥智治支撑作用，增强基层社会治理活力和效率

1.统筹谋划，顶层设计画蓝图。将“智治”纳入智慧城市建设总体规划进行统筹推进。按照因地制宜、分类施策、规划先行、有序推进的要求，在全面总结当前工作经验的基础上，谋划好基层治理的“智慧”蓝图，并坚持一张蓝图干到底，推进市域社会治理体系架构、运行机制、工作流程的智能化再造，加快市域社会治理方式现代化进程。

2.多措并举，精准高效解难题。在风险防控、舆情应对与处置、司法实践、矛盾纠纷化解、公共服务等方面，推动数字化平台建设，让数据跑路、让流程简化，“打通最后一公里”，加大力度提升“一网通办”“一站式服务”水平，让群众最多“只跑一次”，用“小服务”解决“大事情”，提升人民群众的获得感和幸福感。

3.引人育人，筑牢基础谋长远。人才是高质量发展的核心动力，技术赋能基层治理需要懂技术的专业人才的智力支撑。面对信息时代的发展需要，对照当前市域内相关人才的严重短缺，需要加大力度引进一批信息技术专业人才，同时对现有人才进行专业化培养。

参考文献：

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责任编辑：刘昌龙