以党的二十大精神为引领，全面提升兵团依法行政能力和水平

[摘要]承接自治区授权以来，兵团加快了依法行政步伐，取得了一定成效。依法行政的基础进一步夯实，依法行政主体基本组建完成，依法行政的制度基本完善，依法行政的意识得到加强。党的二十大要求扎实推进依法行政，并提出了落实依法行政的明确要求。依法行政对于兵团经济高质量发展、履行好维稳戍边职责使命以及法治兵团建设都具有重要意义。兵团需要结合自身实际，认真贯彻落实党的二十大关于扎实推进依法行政的工作部署要求，转变行政职能，优化行政职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法，不断提升依法行政能力，促进兵团各项事业发展。

[关键词]党的二十大；兵团；依法行政

[中图分类号]D922.1                [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2023）01—0142—07

[作者简介]卢大林，兵团党委党校（行政学院）法学教研部副主任、教授，研究方向：行政法及兵团实践中的法律问题。

党的二十大明确指出：“扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法”1。这对依法行政和建设法治政府提出了非常明确的要求，是各级人民政府依法行政和建设法治政府的根本遵循和行动指南。当前，兵团已全面承接行使自治区授予的3511项行政职权，3022项行政职权落实到师市，75项乡镇级行政职能和68项县级经济社会管理权赋予团场，有序推进向开发区授权，完成向6个国家级开发区和16个兵团级开发区授权工作。因此，兵团依法行政和建设法治政府的任务非常艰巨，兵团各级行政机关要深入学习贯彻党的二十大精神，全面提升兵团依法行政能力和水平，促进兵团维稳戍边事业不断向前发展。

一、兵团依法行政取得的成效

（一）依法行政的基础进一步夯实

行政体制就是为了确保国家目标的实现而确立的，行政体制包含着政府职能定位、权力配置、运行规则和法律保障四要素。2因此，承接自治区授权，并将行政权力合理配置到下辖各师和团场，是兵团依法行政的前提和基础。兵团本级对自治区授权基本承接到位，并及时将相关行政权力下放至师市，各师市也将兵团下放的行政权力基本承接到位。2020年兵团积极研究探索向团场下放行政权力问题，兵团制定《兵团团场参照乡镇依法履职事项清单》和《关于向团场授予行政权力的实施意见》。在承接行政权力过程中，兵团及各师市高度重视权责清单的审核及公布工作，兵师两级权责清单法制审核工作全部完成，权责清单及时向社会公布，为兵团依法行政打下了坚实的基础。

（二）依法行政的主体基本组建完成

为保障承接的行政权力得到依法有效运行，兵团根据《深化党和国家机构改革方案》文件精神，完成兵、师两级机构改革，一批新的行政执法机构组建，如：市场农业文化综合行政执法支队、城市管理综合执法支队、交通综合执法支队等。兵团深化团场改革，团场取消企业法人资格，企的职能剥离，团场机关工作人员进行公务员纳编考试，团场成为兵团最基层的行政权力运行主体。兵、师两级设置行政职能机构30余个，兵团行政职能机构主要有：兵团发改委、兵团工信局、兵团教育局、兵团科技局、兵团民宗局、兵团公安局、兵团民政局、兵团司法局、兵团财政局、兵团人力资源和社会保障局、兵团自然资源局、兵团住房和城乡建设局、兵团交通运输局、兵团水利局、兵团农业农村局、兵团林业和草原局、兵团市场监督管理局、兵团文化体育广电和旅游局、兵团卫生健康委员会、兵团审计局、兵团退役军人事务局、兵团商务局、兵团应急管理局、兵团统计局、兵团地方金融监督管理局、兵团保密局、兵团档案局等。兵团层级的行政机构与一般的省相差无几，基本能够满足行政职能运行的需要。2018年6月，按照《兵团团场综合配套改革方案》的部署，团场全面开始改革，团场实行政企分开，团场的企业化属性被剥离，明确团场履行公共服务的政府职能，团场一级的体制机制开始进行重塑。首先，按照“参照地方乡镇，改革团场机构”的思路对团场行政事业单位进行了重组，大型团场机构部门按照“五办一局五中心”行政人员41人定编，一般团场机构部门按照“五办一所五中心”行政人员35人定编，明确了团场行政机关工作人员为公务员身份，团场所属事业单位为一类事业单位；其次，借鉴地方乡镇模式，将团场管理迫切需要且能够有效承接的部分行政职能赋予团场，明确团场的行政职能为维稳戍边、经济管理、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护、改善民生、集聚人口等。通过机构改革以及职能转变，团场“企”的职能全面剥离，“政”的职能得到强化，事业职能进行了清晰分类，有效解决了长期以来团场政企不分、政事不分等情况。

（三）依法行政的相关制度基本完善

2018年1月18日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十四会议审议通过《自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定》，由自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权清單印发新疆生产建设兵团。2020年7月，新疆维吾尔自治区人民政府颁发了《新疆维吾尔自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政权力的决定》，将1321项行政权力授予新疆生产建设兵团。2019年5月25日兵团办公厅印发了《新疆生产建设兵团全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》的通知，2020年5月8日兵团办公厅又印发了《新疆生产建设兵团行政执法公示办法》《新疆生产建设兵团行政执法全过程记录办法》《新疆生产建设兵团重大行政执法决定法制审核办法》，规范行政权力运行的相关制度基本完善。2021年5月，兵团党委研究制定《法治兵团建设实施纲要（2021—2025）》，描绘未来五年法治兵团建设蓝图。在兵团党委全面依法治兵团委员会领导下，兵团党委全面依法治兵团委员会办公室负责协调，全面启动2022年法治政府建设督察工作，依法治兵团办印发了《关于2022年开展法治政府建设督察工作的实施方案》。

（四）兵团行政机关工作人员依法行政的意识得到加强

适应依法行政的客观需要，兵团及各师市加强了行政机关工作人员的培训，制定规范的培训计划，并按期实施，培训结束进行考试，执法人员必须通过相关考试，才能取得执法资格证。组织开展党政主要负责人年度述法工作，组织开展依法行政大培训，组织开展法治政府建设督察工作，兵团行政机关工作人员依法行政意识进一步提高。《兵团党委宣传部、兵团司法局关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》的通知，要求各地各部门结合实际认真贯彻落实。根据行政执法人员依法行政能力不足等实际问题，常态化组织开展依法行政培训和业务指导，2021年以来，在兵团、师市、团场共开展21场行政执法专题培训，培训人数5000余人。充分发挥援疆干部和业务骨干的专业优势，赴各师市、兵团机关各部门授课110余次，覆盖人数5万余人。落实兵团党委全面依法治兵团工作要求和兵团冬季法治大培训动员大会精神，开展兵团依法行政大培训工作，兵团各级共举办培训班1163期，参训人员8.5万余人次。

二、扎实推进兵团依法行政的意义

党的二十大报告总结了改革开放，尤其是新时代中国共产党治国理政取得的两个伟大的奇迹，一个是经济快速发展，一个是社会长期稳定。总书记有一句话，他说这两大奇迹的取得都与我们不断推进法治建设紧密相关。所以在法治与经济发展，法治与社会稳定相互关系的阐述当中，有一种系统的，整体的关于法治建设的一个定位。1进入新时代，兵团改革、发展、稳定的任务非常艰巨，因此，扎实推进兵团依法行政，不断提升兵团行政管理水平，意义重大。

（一）兵团依法行政有利于兵团经济高质量发展

市场经济不是万能的，在非纯公共物品配置方面可以发挥积极作用，但是纯公共物品或公共物品过于庞大或复杂时，市场经济的作用就会得不到发挥，这就需要政府发挥职能。2兵团行政机关要发挥好各自的行政职能，服务好各类市场主体，提供优质高效的政务服务，促进兵团经济实现高质量发展。兵团行政机关承担辖区内经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等大量行政管理事项，如果兵团行政机关在自己所辖区域内能依法行政，势必影响和制约兵团经济的发展。

随着兵团事业的发展，兵团目前已经建成11个自治区直辖的县级市、60多个镇，170多个农牧团场，辖区人口300多万，在中央和全国对口援疆的支持下，兵团城镇化、新型工业化也得到较快发展，在这种发展态势下，兵团辖区的社会公共管理问题大量产生，如：社会公共秩序管理、生态环境卫生管理、市场经济秩序管理、社会保障管理等，兵团农牧团场大部分分布在新疆两大沙漠周边，地处偏远，因此，兵团行政机关为辖区市场主体提供优质高效的管理和服务难度不小，而兵团行政机关人员编制少、机构不健全，兵团行政机关必须认真贯彻落实党的二十大报告提出的“扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力”3，以适应新时代兵团经济高质量发展的需要。

近几年，兵团行政机关认真贯彻落实习近平法治思想，依法行政能力和水平不断提升，具体体现在以下方面：一是在自治区授予兵团的行政职能和行政执法权基础上，结合兵团“放管服”改革、机关机构调整、部门职能划转等实际情况，坚持以人民为中心的改革思想，建立倒逼机制，理清权力清单和责任清单，最终形成《兵团机关行政部门权力清单和责任清单》，并向社会公布，接受社会监督。二是建立健全行政运行机制，将工作重心转移到维稳戍边、宏观调控、公共服务、社会管理、环境保护等职责上来，明确各级党政机构的职责职能。进一步厘清政府和市场的边界，简政放权，删减于法无依、不必要的行政事项，把该放的权力放到位，把该管的事情管好管到位，加强监管队伍建设，完善事中事后监管机制，把更多的精力集中到提供公共服务方面，解决长期以来兵团行使政府职能过程中的“缺位、错位、越位”问题，严格按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的要求行使公共权力。三是加快推进兵团政务公开，凡涉及公共利益、权益以及依法需要公开的事项，均应通过各种途径通过规范性程序依法、及时、全面、准确向社会公开，坚持以公开为常态、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。四是强化行政全过程监督，制定完善权力运行流程图，逐项列出权力运行关键环节的廉政风险点，建立全过程标准化的权力运行监督机制，加强监督检查和跟踪问责，加大督查力度，对失职渎职的要大力追究，严肃追责。通过上述措施，兵团行政管理效能得到提高，促进了兵团经济的发展。

（二）兵团依法行政有利于兵团履行维稳戍边职责使命

兵团履行维稳戍边职责使命需要一支高素质的稳定的维稳戍边队伍，兵团不能依法行政，势必影响兵团内部行政事务的有效管理，造成公共政务服务上的缺位，给兵团职工群众的生产、生活带来诸多的不便，客观上也造成了兵团职工群众基本公民权利得不到及时、有效的保障，长此以往，会加重兵团职工群众的自卑感。当前，一些团场提出：师一级下放到团场的行政职能和行政执法权对于团场来说涉及领域新、范围广，如固定资产投资项目节能审查及监督检查，农用薄膜、印染、粘胶纤维行业管理，葡萄酒、乳制品、浓缩果蔬汁行业准入监管等，对审批和執法人员有较为严格的专业要求，团场缺乏依法行政的理论知识和实践经验，短期内无法实施有效监管，极有可能造成监管真空；团场执法能力不足，大部分只能采取委托执法方式，如环保督查、卫生监督等行政执法行为，平时只能靠说服教育，发现问题只有报告上级部门进行执法，团场管理难度较大；设在团场的自然资源、水利、司法等上级垂管部门，因管理权限问题，没有与团场形成工作合力，还存在沟通不畅、导致矛盾等现象；基层团场执法人员严重不足，团场规模小编制少，很多成立的职能部门在编人员少，有的只有1人，不能开展执法工作。团场是兵团经济发展、民生改善、人口积聚、兵地融合和维护稳定的基本单元和重要载体，基础不劳，地动山摇。1因此，必须解决好上述问题，而解决上述问题最好的路径是依法行政，党的二十大报告指出：完善基层综合执法体制机制。2通过完善基层综合执法体制机制来解决团场执法困难，提高团场行政执法效能，维护好团场职工群众合法权益，稳定团场职工队伍，从而提升兵团维稳戍边能力。

（三）兵团依法行政有利于法治兵团建设

在国家全面推进依法治国的大环境下，兵团提出了法治兵团建设的目标要求，也印发了《法治兵团建设实施纲要（2021—2025）》，法治兵团建设的一个重要任务是依法行政和法治政府建设。习近平总书记指出：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”。3如果政府做不到依法行政，不能建成法治政府，那么依法治国这个基本方略难以落实。当前，兵团推进全面深化改革，推进依法行政和加快法治政府建设是法治兵团建设的关键任务，意义重大而深远。

随着依法治国方略的不断推进，法治观念逐步深入人心，公民对政府依法行政工作要求越来越高，在国家大力推进法治建设的当下，兵团不论是维护自身稳定，还是参与地方维稳以及维护边境安全都必须符合法治原则，提高依法行政水平，因此，兵团依法行政对于促进法治兵团建设意义重大。

三、扎实推进兵团依法行政的对策建议

（一）转变行政职能，优化行政职责体系和行政组织结构

1.由重管理向重服务转变。长期以来，兵团党政军企合一特殊体制下，习惯于通过行政命令来进行管理，行政机关工作人员也存在重管理轻服务的现象。必须要由重管理向重服务转变，进一步深化“放管服”改革。制定推进“放管服”改革工作方案，着力推进政务服务大厅建设，落实好“一窗办结”。推进“互联网+政务服务”，针对团场、连队分散的现状，尽量扩大网上办理、手机客户端办理的事项，促进政务服务便利化。梳理办事程序，精简不必要的环节，压缩办理周期，解决职工群众办事慢、办事繁、办事难等问题。

2.优化行政编制配置。建议优化兵团行政机关人员编制配置，根据各行政机关工作任务轻重合理配置编制。建议根据各行政机关管辖地域面积、管理人口数量、履行职责任务等情况，在控制好总编制数，不增加编制的情况下，兵团内部合理配置好编制，保障各行政机关有效履行行政职能。坚持从兵团自身的实际情况出发，按照精简、高效的原则设置职能机构，整合职能相关的部门，实行大部门制，各师成立的市严格按照县级市的机构限额设置党政机构，各团成立的镇参照地方乡镇的机构设置党政机构。严格规范编制管理，按照“编随事走、人随编走”的原则调整划转编制。在全兵团开展编制督察工作，严格限定各部门领导职数，精简合并内设科室，规范各级职能机构，优化人员配备，打通基层上升通道，加大从内地选调干部力度，切实解决不符合编制管理规定的超编、混编、缺编的问题，实现财政供养人员只减不增的目标。全面清理各级借调人员，让借调人员回到原工作岗位。

3.全面提升行政机关工作人员素质。建议制定科学培训计划，拟定行政机关工作人员素质提升计划，定期对行政机关工作人员进行教育培训，并进行结业考核，不断提升兵团行政机关工作人员整体素质。

建议兵团根据行政执法形势和任务的需要，制定科学系统的培训规划，编写符合培训需要的培训教材，并严格依照执行。制定兵团行政執法工作人员相关法律规范及政策培训规划，落实到具体的部门负责组织实施，由兵团法制办负责监督上述培训规范的落实情况，每年度分年初、年中、年末三次对上述培训规划的落实情况进行检查。兵团编撰行政执法工作人员统一培训教材，将履行维稳戍边职责使命的重点法律规范及政策编入培训教材中，如：《中华人民共和国反分裂国家法》《中国人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》及其修正案（三）和修正案（九）等作为培训学习重点。

建议兵团建立符合兵团实际的执法培训师资库，提高培训的效果和质量。没有好的培训师资队伍是不行的，建议与国内知名政法大学达成合作协议，由知名政法大学抽调骨干教师组成对口援助兵团的讲师团，为兵团行政执法工作人员进行培训。另外，从兵团各执法单位抽调实践经验丰富的优秀执法人员组成执法实训讲师团，对兵团行政执法工作人员如何在执法实践中更好地运用法律规范和政策进行培训。

建议兵团优化行政执法培训中心建设，建设体验式、情景模拟式、心理咨询室等现代化培训设施，增强培训的实际效果。兵团各行政执法单位成立行政执法业务培训中心，根据本单位执法情况，有针对性地对兵团相关行政执法人员进行培训，如：执法档案文书制作技巧培训、执法程序培训、执法文书送达培训、执法现场取证培训等。建议兵团执法培训机构引入新的现代培训方法，如情景模拟、案例教学、体验式教学等，增强培训实际效果。

建议兵团建立培训跟踪考核评价机制，不能让培训流于形式，让执法培训人员参加培训后，在执法能力和素质上真正得到提高。兵团各执法单位开展执法业务竞赛活动，形成优胜劣汰竞争机制。建议兵团各执法单位给每一位行政执法工作人员建立执法业绩档案，每年年底进行评比，对开展行政执法工作业绩突出的行政执法工作人员，给予一定的物质奖励，并在职务晋升方面给予优先考虑。对于开展执法工作业绩不突出，职工群众投诉较多，意见较大的行政执法工作人员予以降级或者调整工作岗位，对于违法执法，情节恶劣的行政执法工作人员予以开除。建议兵团各执法单位每年定期进行执法业务大比武，在执法单位系统内形成在执法业务能力方面你追我赶的良好局面。同时，通过执法业务大比武，让执法能力强的执法工作人员在全体执法者面前亮相，让大家学习借鉴，有利于大家整体执法水平的提升。

4.健全兵团基层执法体系。2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，指出：“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。减少执法层级，推动执法力量下沉。完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，做到严格规范公正文明执法。”

兵团根据上述文件精神，统筹整合执法力量，推行综合执法，兵团已经印发推行市场、农业、文化综合执法实施意见。建议加强团场与综合执法机构的工作衔接，保障执法全覆盖，已经推行的“团场吹哨，部门报到”机制要进一步优化，保障团场吹哨后，部门能及时报到，当遇到需要吹哨的情况后，团场能及时吹哨。综合执法机构根据执法工作具体情况，对偏远团场派驻执法力量，保障团场执法需求，对于距离执法机构比较近的团场可以采取巡回执法方式，保障执法全覆盖，满足基层职工群众对执法的实际需求。

（二）提高行政效率和公信力

1.严格权责清单管理，优化行政流程，提高行政效率。坚持“权随责走、费随事转、事费配套”的原则，制定权力清单和责任清单，加快规范、清理、取消和下放行政权力，严格按照权责清单规范上级职能部门各项工作，清理要求下级上报的不在权责清单范围内的各项材料，梳理要求下级汇报的材料清单，清单外的汇报材料除特殊事项外一律不让下级汇报，着力解决形式主义突出问题，切实把减负层层传导下去。对兵团各级工作任务繁重的情况进行认真调研，找出症结所在，如果能力不足的，要么提升能力，要么“能者上、平者让、庸者下”；如果编制少任务重，则科学合理调整编制。优化行政工作流程，简化不必要的工作環节，提高行政效率。

2.打造诚信政府，提高公信力。坚持“言必行、行必果”，做到一诺千金，一是依据《政府公开条例》，完善政务公开和各领域办事公开制度，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，且保证各种向社会公开信息都是真实的，尤其是涉及财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，一定要坚持实事求是，各种数据信息真实可靠。二是依法依规清理行政机关各类欠款，凡是债权人具有合法手续的，尽量想办法筹措资金，及时归还各类欠款，树立行政机关遵守信诺的良好形象。三是行政机关向职工群众承诺事项，一定要想方设法按时兑现，绝不能失信于民。四是保障行政机关依法、科学、民主决策，不能让违法决策损害行政机关在职工群众心中的良好形象。

（三）全面推进严格规范公正文明执法

对于兵团行政执法部门，要强化对执法工作人员的思想政治教育，使执法者树立正确的利益观、增强公仆意识，自觉摆正同兵团广大职工群众的关系，时刻把兵团广大职工群众的利益放在第一位，真正解决为谁掌权、为谁执法、为谁服务的问题，为兵团广大职工群众掌好执法权。要加强对执法工作人员的宗旨教育，使执法工作人员带着对兵团广大职工群众的深厚感情去执法、去工作，真正把兵团广大职工群众的呼声作为第一信号，把兵团广大职工群众的需要作为第一选择，把兵团广大职工群众的利益作为第一考虑，把兵团广大职工群众的满意作为第一标准，切实做到全心全意为兵团广大职工群众执法。

1.严格执法。所谓严格执法，就是严格按照法律法规办事。具体应该做到“四严”：严格、严肃、严明、严密，具体包括以下内容：第一，执法必须严格，要忠实于法律，一丝不苟地执行法律，坚决纠正执法中脱离法律原则的偏激偏私、“变通”执法、“灵活”执法、规避法律等行为。第二，执法必须严肃，要依法行使行政执法权，不得滥用权力。第三，执法必须严明，在办理案件过程中既要坚决，又要慎重，把保护管理相对人的合法权益和维护法律尊严高度统一起来。第四，执法必须严密。在具体执法过程中要计划周密，方法细致，严格按照法律程序进行。

2.规范执法。规范执法要求行政执法机关要严格遵守执法的法定程序和方式。行政执法程序是由法律规定的，行政执法机关在实施法律法规过程中所必须遵循的步骤、方法、期限、顺序。行政执法人员必须遵守程序规定，依法保障相对人的知情权、参与权和救济权，在执法活动中将执法程序置于优先地位，以严格的程序规范具体执法工作内容。另外，在规范行政执法活动的过程中，很重要的一个方面就是规范行政执法自由裁量权行使，通过细化已有执法权限，缩小自由裁量权行使范围，杜绝自由裁量变“任意裁量”，最大限度地减少权力行使的不确定性，消灭寻租空间，建议兵团严格执行行政自由裁量权基准制度，以规范执法者行政自由裁量权运用。

3.公正执法。 公正执法是指行政执法人员在执法时始终坚持公民的权利平等、程序正当和公平合理的原则，有效防止“人情执法”和执法腐败，让人们获得同等对待和礼遇的观念。实现公正执法，就要求各级行政执法机构和执法人员坚持两条原则：第一是公平合理原则，第二是及时高效便民原则。坚持公平合理原则即遵循公平、公正的原则，不偏私、不歧视。坚持及时高效便民原则就是要加快建设服务型执法部门，努力提高向人民群众提供服务的能力和水平，让人民群众感受到行政执法部门的诚信、优质、高效服务。

4.文明执法。文明执法是指执法人员在执法过程中讲求文明，坚持有理在先，态度和蔼，举止端庄，教育疏导，以理服人。文明执法的理念要求行政执法人员应该做到以下几点：第一，端正服务态度，明确职责义务。第二，坚持以人为本，实施人性化执法。第三，遵循执法礼仪，克服态度蛮横。另外，兵团各级执法部门要树立全心全意为职工群众服务的理念，坚决杜绝“门难进、事难办、脸难看”的现象发生，为兵团广大职工群众向执法部门反映意见建议提供便捷渠道。

进入新时代，兵团要继续完成好中央赋予的职责使命，发挥应有作用，需要加快经济、政治、文化等各项事业的发展，而要保障兵团履行好维稳戍边职责使命，促进兵团经济、政治、文化和社会发展的健康有序发展，离不开法治的保障，其中也必然包含依法行政，因为国家大部分法律需要行政机关去执行。兵团要履行好“三大功能”、发挥好“四大作用”，必然要有良好的法治环境条件，尤其是要提高兵团行政机关依法行政能力和水平。

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责任编辑：杨建平