中国新型政党制度权威：回溯、效能与瞻望

2023-05-30付瑀邓鹏鹏

湖北经济学院学报·人文社科版 2023年5期

付瑀邓鹏鹏

摘要：制度权威是主体的内心与行动自愿服从制度安排的状态，深刻影响制度存续。中国新型政党制度作为我国一项基本政治制度，构建以合法化、合规化与利益实现为主要内容的制度权威，是实现制度目标与契合时代发展要求的必要实践。中国新型政党制度权威总体上经历了初步形成、快速恢复、巩固加强与深化发展四个阶段，该过程释放了巨大效能，包括扩充了制度体系的容纳度、提高了“正效政治参與”的比例、增强了制度主体的内聚力、强化了民众对制度的认同。持续深化中国新型政党制度权威，应坚持党的集中统一领导、推进其民主化发展与法治化建设。

关键词：中国新型政党制度；制度权威；中国共产党

基金项目：2022年湖南省研究生创新项目“现代政治文化视域下新型政党制度的创新发展路径”（CX20221323）

作者简介：付瑀（1997- ），男，天津人，中共湖南省委党校党史教研部硕士研究生，研究方向为政党制度；邓鹏鹏（1996- ），男，江西抚州人，中共湖南省委党校妇女理论教研部硕士研究生，研究方向为社会治理。

一、问题的提出

制度是一系列人定规则、法定程序与道德伦理规范的“总合集”，它是被人为创造的，旨在构建稳定的政治秩序、约束逐利的自私行为，从而实现全共同体的福祉。权威是指某人实现他人自愿服从的能力。马克思主义认为，权威是社会生活的必然现象，“没有权威，就不可能有任何的一致行动”[1]。因此，最高统治者都希望发挥权威的功用来实现特定目标。根据制度与权威的属性，我们认为制度权威指制度的规则与规范在和制度主体互动的过程中，内化到主体心理内部，并影响外在行为方式，从而实现人们对制度的服从状态[2]。其关乎制度效用、影响制度存续。

制度权威不会自发形成，需要人为地构建。本文认为，构建制度权威应重点关注制度的合法化程度、合规化程度与制度主体的利益实现程度。其一，制度的合法化程度是前提，即制度创制与发展过程是否拥有宪法与法律支撑，制度运行是否符合规范化、程序化、制度化等现代要求。非法而建、不符合现代政治要求的制度难以具有权威。比如袁世凯违背《临时约法》，复辟帝制，受到了全国上下的强烈反对。其二，制度合规化程度是关键，即制度创制、运行是否符合理应承载的价值规范，是否符合正义标准，以及在实践中能否满足制度主体的价值期待。对于现代国家来说，民主是最关键的价值，这源于民主符合历史发展潮流，在全世界范围受到普遍承认，是“全人类的共同价值”[3]。若不符合或不能满足民主价值，即使制度是合法创建的，也绝不会长久。比如蒋介石国民党时期的一党专制仅存22年。其三，马克思主义认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[4]这决定了利益实现程度是构建制度权威的根本，即能否满足制度主体的现实利益要求。满足如上条件，基本可以实现主体对制度的自愿服从，促进制度发展。

中国新型政党制度是我国一项基本政治制度，它根植于中国土壤，符合中国国情与中华优秀传统文化的价值内核，是政党制度在社会历史变迁中汲取民主、法治、自由等先进思想的全新形态。新型政党制度的主体包括中国共产党、八个民主党派与无党派人士。中国共产党是执政党，处于结构中心，各民主党派是参政党，其与无党派人士自觉团结在党的周围、服从党的领导；中国共产党与各民主党派不是竞争关系，而是通力合作的亲密友党。因此，构建中国新型政党制度权威应注重如下三点：其一，制度要依法而建，且必须不断提高制度化、程序化、规范化水平。其二，制度要彰显民主价值与合作精神，其中，中国共产党的领导地位决定了妥善处理好与各民主党派、不同阶层、界别之间的关系是构建制度权威的逻辑主线。其三，制度要满足制度主体的现实利益。由于中国共产党不存在特殊利益，始终代表广大人民群众的根本利益，因此，新型政党制度产生的现实效益应主要面向广大人民群众，满足其利益需求，同时也要保障不同阶层与界别的具体利益。

自1949年依法正式形成，新型政党制度经过跨世纪考验，业已成为实现中国式现代化的根本政治保障、推进国家治理现代化的关键制度场域、发展全过程人民民主的重要制度依托，释放了巨大效能，保障了广大人民群众的根本利益与不同阶层、界别的具体利益，在创立发展中满足了生成制度权威的基本条件，成功构建了制度权威，极大地推动了制度发展。新时代，应持续深化中国新型政党制度权威，为实现中华民族伟大复兴与党的第二个百年奋斗目标提供动力。为此，本文通过回溯其构建历史，探究其现实效益，从而分析其发展路径。

二、回溯：构建中国新型政党制度权威的历史推进

构建制度权威，是契合历史发展趋势的必要实践。中国新型政党制度权威被成功构建于动态的历史发展进程中，总体上经历了初步形成、快速恢复、巩固加强与深化发展四个阶段。

（一）初步形成阶段

1949年新中国成立前夕至1966年文化大革命之前是中国新型政党制度权威的初步形成阶段。1949年9月，随着中国人民政治协商会议召开（新政协）并通过了带有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》（后称《共同纲领》），以及1949年10月1日中华人民共和国的成立，标志中国新型政党制度作为一项基本政治制度，经法定程序正式形成。《共同纲领》是新中国成立初期多党合作的政治基础。一方面，其由中国共产党与各民主党派、无党派爱国人士共同协商制定，体现了民主价值与合作精神；另一方面，其内容代表了中华民族的根本利益，且充分尊重了各社会界别的具体利益，各民主党派纷纷将《共同纲领》视为本党派的行动纲领。1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协的职能被明确化。一方面，其不再是国家权力机关，而是作为人民民主统一战线的组织形式继续存在；另一方面，其工作内容与任务主要是协商国家大事。此后，中国共产党继续加强与各民主党派的联系。1956年4月，毛泽东同志作《论十大关系》的报告时明确提出了“长期共存、相互监督”的“八字方针”，这表明“协商”与“合作”将在多党合作的体系范围内长期有效。同年9月中共八大召开，“八字方针”被写入《关于政治报告的决议》之中，上升为全党意志。之后，中国共产党的重要领导人多次重申与说明“八字方针”的重要性，为我国政党制度的发展指明了方向。综合来说，新中国成立初期，在构建中国新型政党制度权威方面拥有良好开局。其一，制度建立符合法定程序，且向着明确化等方向良性发展；其二，制度在多个方面彰显了民主价值与合作精神；其三，在新型政党制度的保障下，该阶段创造了一系列重要成就，保障了人民群众的根本利益与不同界别的具体利益，得到了广泛支持。

（二）全面恢复阶段

1978年十一届三中全会的召开至1987年中共十三大召开前是中国新型政党制度权威的全面恢复阶段。新型政党制度在遭受十年“文革”和“两个凡是”错误方针的影响下，初步形成的制度权威受到冲击。随着1978年十一届三中全会召开，新型政党制度重回正向发展轨道，制度权威进入了全面恢复阶段。1979年6月，全國政协五届二次会议召开，邓小平同志在会上纠正了民主党派问题上的“左”倾错误，受到了各民主党派的强烈赞同与热烈拥护。1979年，第十四次全国统战工作会议正式召开，明确了新时期统战工作的性质、任务与政策等，为迅速恢复多党合作与民主协商创造了条件。1980年，在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第三次会议期间，邓小平同志强调了新时期人民政协的性质，即是“巩固和扩大我国革命爱国统一战线的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行相互监督的重要形式”[5]。1982年中共十二大召开，胡耀邦同志提出了“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣誉与共”的“十六字方针”，深刻反映了中国共产党坚持多党合作的决心，得到了社会各界的热烈响应。综合来说，在解放思想、实事求是的方针下，中国共产党与各民主党派的关系得到恢复，人民政协的民主职能得到明确，使中国新型政党制度权威得到了全面且有效的恢复。

（三）巩固加强阶段

1987年中共十三大的召开至2012年中共十八大召开前是中国新型政党制度权威的巩固加强阶段。1987年中共十三大召开，赵紫阳同志指出，要“完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。”[6]由此，多党合作制第一次以党的文件形式被明确肯定，标志其正式进入制度性建设阶段[7]。1989年是中国承上启下的关键时期。此时，国内面临资本主义自由化思潮的消极影响，国际上东欧剧变，社会主义陷入低潮，这直接冲击了我国政党制度。以此为背景，中国共产党不断总结经验、开拓进取，提出了一系列新思想，丰富了马克思主义政党理论，完善了新型政党制度，进而巩固加强了制度权威。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》出台，文件对民主党派的基本内涵与性质，多党合作的基本内容与主要途径，进一步发挥民主党派作用等方面做出了规范，这是新型政党制度全面制度化发展的重要节点。1993年，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被载入宪法，新型政党制度自此拥有了明确宪法依据。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》出台，指出要将团结与民主贯穿于政协工作的全过程。据统计，2002年至2007年，中共中央召开与各民主党派、无党派人士的协商会、座谈会等共93次[8]；2008年31个省市区的省级人大、政府、人民政协中领导班子共计有205名非中共人士，民主党派成员占据其中的81%，同时选拔任用程序更加规范化[9]。在该阶段，新型政党制度在理论与实践上得到了完善，其制度化、规范化、程序化与民主化水平显著提高，得到了各民主党派、无党派人士、人民群众的广泛支持，面对国内外的复杂情势，制度权威得到了巩固加强。

（四）深化发展阶段

中共十八大的召开至今是中国新型政党制度权威的深化发展阶段。中共十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央根据世情、国情、民情与党情，对巩固与发展中国新型政党制度提出了富有创造性与现实性的新观点、新概括与新论断，制度日臻完善定型。一方面，从制度体系来说，中共中央先后出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《加强政党协商的实施意见》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》等一系列重要文件与党内法规，对人民政协职能、统一战线工作、政党协商流程、干部教育等各方面做出了制度化规范。另一方面，从制度主体来说，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，从坚决做到“两个维护”到深刻领悟“两个确立”，以习近平同志为核心的党中央权威不断增强，这无疑带动了中国新型政党制度权威向纵深迈进；各民主党派的性质也得到了更为科学的界定，从“致力于中国特色社会主义事业的参政党”发展成为“中国特色社会主义参政党”，深刻体现出各民主党派在建设中国特色社会主义事业中的重要作用，并明确了其“参政议政、民主监督政治协商”这三项基本职能，保障了不同阶层与社会界别表达与实现正当利益的合法权利。随着中国新型政党制度的现代化水平不断提高、民主价值不断彰显、合作精神不断发扬、人民的根本利益与不同阶层以及界别的具体利益得到有效保障，制度权威得到了长足发展，并向着全方面、多层次、宽领域持续深化。

三、效能：构建中国新型政党制度权威的现实效益

回溯中国新型政党制度权威的构建史，可以发现其总体上朝着向上向好的方向发展，并在该过程中释放了巨大效能，为我国政治发展贡献了重要力量。

（一）扩大了制度体系的容纳度

实现现代化是后发国家的政治发展目标。一般来说，该目标实现的前提是拥有稳定的发展环境，但亨廷顿认为现代化存在“悖论”：当政治体系无法容纳与日俱增的政治参与要求时，就会产生诸多动乱[10]42。这给予了我国一定启示。当前，我国正处在“基本实现社会主义现代化”的进程中，新型政党制度作为推进中国式现代化的重要保障，构建其制度权威无疑有利于解厄“现代化悖论”。这是因为，制度权威的构建过程实际上就是新型政党制度向制度化、程序化、规范化方向迈进，从而使其体系结构的容纳度与宏观制度的完整性得到空前强化的过程。比如政治协商的形式逐渐多样化，包括全国政协双周协商座谈会、党外人士专题研讨会、调研建议直通车制度等，拓宽了不同社会界别表达利益诉求、提出意见和建议的渠道与途径；再如政党协商当前“形成了以相关法规为保障、以中共中央文件为主体、以配套机制为辅助的制度体系。”[11]22以上表明了通过构建中国新型政党制度权威，提高了制度体系容纳参与需求骤增的能力，有助于为我国现代化的稳定发展扫清阻碍。

（二）提高了“正效政治参与”比例

我国在社会转型过程中，由于利益分化产生了大量相较于传统社会的政治参与行为。总体上讲，政治参与有利于民主政治的发展，“人民参与公共生活，不仅对民主制度的运行是好事，对人民本身也是好事。”[12]但也应注意，参与作为利益表达的行为具有双面效用，即参与动机可能是理性的或非理性的，参与态度可能是积极的或消极的，参与方式可能是制度化的或非制度化的。前者可以称为“正效政治参与”，是有利于民主政治发展的高质量参与；后者为“负效政治参与”，是不利于民主政治发展的低质量或无效参与。政党制度作为现代政制中吸纳参与要求的主要制度化场域，必须提高“正效政治参与”比例，才能实现制度发展目标。而构建中国新型政党制度权威，意味着制度的规则、规范已内化于行为主体之心、外化于行为主体之行，这样人们在参与政治时，便会自愿服从其安排，并按照制度的秩序要求，理性、有序、温和地进行利益表达、输入要求、监督施行与反馈意见，从而有助于提高以自愿服从制度安排为基础“正效政治参与”比例，减少无序、偏激的参与行为。由此，民主质量得以提升、政治体系的输入压力得以缓解。

（三）增强了制度主体间的内聚力

内聚力指“一个组织具有共识和独立的精神形态以保持其内部的统一性”[13]。一个组织或制度越具有内聚力，其政治制度化水平就越高。亨廷顿认为，形成内聚力的关键是组织或制度拥有化解分歧的一致性看法，即共识[10]18。纵观新型政党制度的历史演进，可以发现构建其制度权威的过程也是形成各主体之间共识的过程。其一，对制度结构的共识，即中国共产党位于结构中心，各民主党派、无党派人士紧密团结在党周围的“多元一体”结构和“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的政治格局。其二，对奋斗目标的共识，即通过有力、有序、有质的协商有效化解分歧、凝聚共识力量，各主体“围绕坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦，形成了共同的理想、共同的事业、共同的行动”[11]19。与此同时，在构建制度权威的过程中，通过出台相关文件、法规与政策，保障了广大人民群众的根本利益，充分尊重了不同阶层与社会界别的具体利益。综上，通过形成思想共识，极大增强了新型政党制度主体间的内聚力，形成了相较于西方政党为满足一时之需而相互攻讦、恶性竞争的巨大优势，即“奋斗目标的一致性”。

（四）增进了人民对制度的认同感

制度认同是民众对制度的一种归属情感，影响民众对制度的支持态度与支持行为[14]。一般来说，其归属感源于两个方面：一是满足民众的价值情感需要；二是满足民众的现实利益需要。在制度认同的范畴内，人民是认同主体，制度是认同客体，这决定了制度能否获得认同，必须受人民检验。因此，为实现新型政党制度的全面发展，应在党的领导下奋力达成制度认同的目标。而构建制度权威的过程则有效增进了人民对中国新型政党制度的认同感。其一，该过程有机结合了受人民拥护的马克思主义理论与受内心承认的中华优秀传统文化。比如在制度结构上，中国共产党的领导核心地位符合马克思主义经典作家对无产阶级政党中心任务的要求，即控制国家政权，同时各民主党派与无党派爱国人士紧密团结在党的周围，契合了传统文化中“多元一体”的理念；在民主发展进程中始终以保障广大人民群众根本利益为主旨依归，实现了马克思主义的人民主体思想与传统文化中“民本思想”的有机结合，与此同时，通过协商民主机制“求同存异”，保障了不同阶层与界别的具体利益，彰显了传统文化中的“和合”理念。综上，彰显了马克思主义的科学性、真理性、时代性与中华优秀传统文化的当代价值，从而满足了人民的价值情感需要。其二，该过程使新型政党制度向制度化、程序化、规范化的方向不断发展，契合了推进国家治理现代化的需要；使其向民主化推进，契合了发展全过程人民民主的需要。可以发现，在新型政党制度框架内的所有实践始终以保障广大人民群众根本利益为出发点与落脚点，并以实现第一个百年奋斗目标的辉煌成就满足了人民的现实利益需要，无疑增进了民众对新型政党制度的认同感。

四、瞻望：深化中国新型政党制度制度权威的路径选择

制度权威不是永定狀态，而是动态变化的，这决定了其是一个“形成—巩固—发展”的持续过程，以此保障主体的自愿服从效力。新中国成立以来，纵观有关构建中国新型政党制度权威的相关实践，基本符合上述逻辑。面向未来，为实现中华民族伟大复兴与党的第二个百年奋斗目标，应持续深化中国新型政党制度权威。

（一）坚持中国共产党的集中统一领导

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[15]由于中国共产党位处新型政党制度的结构中心，决定了坚持党的集中统一领导是深化中国新型政党制度权威的根本保证。新时代，新型政党制度体系仍要不断完善，这对制度权威各主体要素间的结构整合提出了更为严格的要求，即继续增进中国共产党、各民主党派与无党派人士之间的团结与互信程度。为此，必须维护以习近平同志为核心的党中央权威，坚持党的全面领导和集中统一领导，通过发挥党统揽全局、协调各方的政治权威作用，进一步整合好人民政协、社会组织、各民主党派、无党派人士、各族各界代表、公民等各类积极力量；进一步协调好国家、社会与人民群众之间的关系，使之朝着既定目标团结奋进，形成强大政治合力。在协商过程中，中国共产党也要根据相关意见与建议，适时与科学地指出当前应解决的主要问题，并细致行动流程、设置反馈机制，深化各主体之间的思想共识与目标认同，将各主体之间可能存在与事实存在的分歧降至最低，对协商目标的基本方针、流程安排、现实效益形成目标共识与价值共识，以便汇集强大社会合力，做到全社会“心往一处想，劲往一处使”，最终实现各制度主体对中国新型政党制度的深切认同与自愿服从，避免陷入西方政党制度中“议而不决，决而不行”的政治困境。

（二）推进新型政党制度的民主化发展

民主是各国政党制度应当发扬的理念，也是全世界人民共同的价值期待。因此，对于深化中国新型政党制度权威来说，应不遗余力地推进民主化建设，协调好新型政党制度与全过程人民民主之间的关系，以民主实践与民主绩效来满足各主体的期待。

一方面，对中国共产党来说，首先应充分发扬民主精神与合作精神，以“十六字方针”为指引，推动政党协商向纵深发展，包括丰富协商内容、创新协商形式、以制度保障协商工作。其次要支持各民主党派、无党派人士进行民主监督，积极召开党外人士座谈会，虚心听取各民主党派与无党派人士的意见、批评与建议。支持各民主党派对重大改革措施、重要政策贯彻执行情况、重要约束性指标等进行专项重点监督。再次要发挥人民政协作为专门协商机构的功能，做到有效拓宽参与渠道、广泛听取民众意见、真实表达民众意愿，坚持在决策制定与施行中进行广泛、平等、有序、真实的协商，建立完备的决策反馈机制与评估机制以保障广大人民群众的根本利益。最后通过党的政治社会化功能，利用价值宣传、政治教育、技能培训等形式提高民众的政治效能感与参与积极性，在相关部门与组织的牵头下提高“正效政治参与”比例，让广大人民群众通过广泛的、全过程的民主实践获得真实的民主体验，进而培育适应我国国情的公民文化。

另一方面，对各民主党派与无党派人士来说，首先应积极履行职能，提高参政议政意识，做到在政治协商的全过程中就国家重要决策积极献计建言，发挥自身专业优势，通过专项调研与实地考察，针对相关重大问题提出宝贵的意见与建议，对法律施行情况、决策制定情况、决策执行情况、党员干部的履职和清廉情况等进行民主监督。其次在履行职能过程中，各民主党派与无党派人士也应当提升履职能力，包括着重提升政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力与解决自身问题能力。最后应加强自身政治责任感与成员的民主素养，积极参与政治公共事务，密切联系群众，利用自身优势帮助民众解决参与过程中的技术和专业领域难题，做到尊重界别差异、发扬合作精神、胸怀人民利益，在合作共事中服务社会、奉献社会。

（三）推动新型政党制度的法治化建设

法治是相对于人治的治国理念，指依法律治理国家。与法制不同，法治以法制为基础，既强调静态的法律制度，也强调法律至上、自由平等、人民主权等先进价值，是人类进入现代社会文明的重要标志，也是民之所托、心之所系。在依法治国的大背景下，新党章（党的二十大后修订）指出，要“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政，建设社会主义政治文明。”[16]为此，将新型政党制度纳入法治化轨道是依法治国的题中之义。可见，深化中国新型政党制度权威，让制度主体自愿服从制度安排，必须向法治化不断迈进。

一方面，要进一步落实宪法中有关新型政党制度的规定。我国宪法规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”不难看出，宪法对新型政党制度各制度主体的行为规范提出了明确要求。因此，应以宪法为推动新型政党制度法治化建设的根本法理依据，进一步协调好中国共产党与各民主党派、无党派人士、社会组织、公民之间的关系，做到团结合作、凝聚共识、相互监督；严格规范各民主党派与无党派人士的活动，做到依法履职；维护各民主党派与无党派人士的合法权利与正当利益。

另一方面，要通过党内法规规范新型政党制度。形成完善的党内法规体系是全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系与社会主义法治国家的必要手段。因此，可以将新型政党制度“嵌入”到党内法规的体系中，做到以党内法规规范制度主体，实现法治化发展。比如发挥党内法规的职能确认、目标指引、关系协调与约束保障功能，对新型政党制度的基本问题进行规范。应注意：2015年《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的出台，是第一部正式关于新型政党制度法治化建设的党内法规，起步时间相对较晚，因此应根据我国国情继续出台相关党内法规，对其法治化建设作出进一步规范，比如2020年《中国共产党统一战线工作条例》的出台，对统战工作进行了更细致化、合理化与时代化的要求；2022年6月由中共中央全新印发的《中国共产党政治协商工作条例》对政治协商工作作出了更为科学化、制度化与规范化的要求，扩大了政党协商的对象，即“工商联应邀参加政党协商”等[17]。以此表明继续以党内法规规范新型政党制度，是推动制度向法治化不断迈进，从而实现主体服从，最终深化其权威的有效路径。

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