法律实施监督中的争议及其解决

严文俊

（广州商学院 法学院，广东 广州 511363）

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》明确指出，“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使”，特别强调了法律实施监督在法治建设中的重要作用。法律实施监督的基本目标在于对法律实施过程中的合法行为做出确认和保障，并对违法行为做出约束和匡正，以此推动法律的统一、正确实施。法律实施是一种专业性很强的活动，它要求法律实施主体必须做到准确认定案件事实、正确适用法律规范，并严格遵循法律程序办理案件。然而，在如何认定事实、理解规范、遵循法律程序的问题上，监督者和被监督者难免会产生意见分歧。只有解决好法律实施中的监督争议，才能够有效提升监督活动的质量和水平，进而推动宪法和其他法律的正确实施。

在既有研究中，学者们通常立足于宪法学、行政法学、诉讼法学角度展开对监督争议解决机制的讨论。①在法律实施监督这个主题之下，学者们往往围绕着人大监督、行政监督、检察监督等具体的监督形式展开讨论，因此讨论的内容大多局限于部门法学，较少涉足对法律实施监督的一般原理的分析。蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，《中国法律评论》2019年第4期；秦前红、陈家勋：《论行政执法外部监督中正式监督机关的确立》，《行政法学研究》2022年第1期；黄明涛：《法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义》，《清华法学》2020年第4期；肖建国：《民事程序构造中的检察监督论纲——民事检察监督理论基础的反思与重构》，《国家检察官学院学报》2020年第1期；余钊飞：《“四大检察”与执法司法制约监督体系之构建》，《法律科学（西北政法大学学报）》2021年第1期。事实上，如何在法律实施监督活动中构建公平合理的监督争议解决机制，同样是一个非常重要的法理学问题。

首先，监督解决争议机制应当符合程序正义的价值取向。程序正义作为法的基本价值，它要求程序参与者遵循正当法律程序，通过平等协商的方式得出合理的争议解决方案。在监督争议解决过程中，同样离不开监督者和被监督者的沟通互动，它有助于减少监督者的偏见，从而实现对被监督者独立依法办事的尊重。其次，在尊重程序正义的前提下，我们还应当通过监督争议解决机制，最大限度地提升监督成效。就此而言，一种公平合理的监督正义解决机制，应当有助于监督者依法行使监督权，纠正法律实施活动中的违法行为，推动法律实施体制的规范化运行。

从以上两点可以看出，对监督争议解决的研究并非局限于人大监督、行政监督、诉讼监督中间的某一种监督类型，而涉及对“监督争议解决应当如何进行”这个一般性问题的思考。由此可见，我们仍有必要跳脱部门法的框架，从法理学的一般理论出发，对法律实施过程中的监督争议解决做出分析和探讨。因此，本文试图立足本国的制度现状，从程序正义的视角出发，挖掘监督争议解决机制背后的法律理念，并据此对监督争议解决机制做出制度完善。

一、法律实施监督中的监督争议

（一）法律实施监督的概念分析

法律实施是与法律制定相对应的概念，指宪法法律规范的要求通过执法、司法、守法等各种形式在社会生活中得以运用和实现的活动。②张文显主编《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社，2018，第242页。法律实施监督指的是拥有法律监督权的专门机构，依法对执法、司法、守法等活动的合法性进行的监督。③《法理学》编写组：《法理学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社，2020，第352页。法律实施监督既是国家的监督制度的组成部分，又具有一定的特殊性。就此而言，只有事先对法律实施监督和其他类型的监督做出区别，进而揭示法律监督的本质特征，我们才能够对法律实施监督中的监督争议做出明确的分析和定位。

法律实施监督不同于政治监督。其一，从监督目的看，法律实施监督以维护法律的正确实施和统一适用为目标，而政治监督的目的在于保证政治权力的有序运行；其二，从监督标准看，法律实施监督以法律规范为监督标准，强调严格依法办事，而政治监督以政治统治之需要作为监督标准；其三，从监督方式来看，法律实施监督的规范化程度较高，监督权的行使必须遵循法律所规定的步骤和程序，而政治监督则不需遵循法律程序来进行。④钟海让：《法律监督论》，法律出版社，1993，第20页。就此而言，常见的其他形式的政治监督包括党内监督、民主监督、纪检监督、舆论监督，等等，它们的监督目的、监督标准、监督方式都和法律实施监督存在着显著区别。特别是从监督标准这一项来看，政治监督中的监督标准不仅仅包括法律，还包括党的纪律、组织章程、领导干部的职业伦理等。因此，政治监督所包含的问题比较复杂，包含了党纪问题、职业伦理问题、政治忠诚问题，等等，不能笼统归结为法律问题。

法律实施监督中的监督争议必须立足于法律问题展开，这是法律实施监督和政治监督的实质区别所在。而在围绕着法律问题进行的监督活动中，我们还需要对监察监督和法律实施监督做出区分。监察监督关注的是国家机关公职人员个人的职务违法犯罪行为，譬如贪污、受贿、渎职，等等，监察委作为监督主体，应当依法对以上职务违法行为展开调查，追究违法者的行政法律责任或刑事法律责任。法律实施监督关注的并非个人的职务违法犯罪问题，而是关注以国家机关的名义进行的法律实施活动是否具备合法性的问题，它关注的是行政机关、审判机关、检察机关、监察机关是否做到了依法办事。就此而言，行政机关的执法活动、司法机关的审判活动、检察机关的追诉活动、监察机关的调查活动构成了法律实施监督的主要内容。

（二）监督争议的类型

法律实施监督中的监督争议，通常可以分为以下三种类型。

首先，案件事实认定的争议。案件事实不同于生活事实，它是人们将既定事实归入法律规范所形成的产物。因此，案件事实认定以人们对实体法的理解为前提，其中包含着法律判断。比如说，当事人双方就商品买卖达成口头合意，通常能够用来证明“合同成立”这一案件事实的存在，就此而言，如何理解民法上的“合同成立”概念就成了判断案件事实存在的关键。如果监督关系双方对合同的成立要件持有不同理解，就会产生监督争议。此外，案件事实的认定也与程序法息息相关。从程序法的角度来看，案件事实就是通过证据证明的证据事实。证据事实的认定取决于证据运用的过程，其中包含了诉讼主体举证、质证、认证的思维活动。为了确定证据的可采纳性和证据之间的关联性，诉讼主体需要兼具充足的法律知识和良好的逻辑推理能力。①张利兆：《法律监督说理及其实践要素分析》，《法律方法与法律思维》2007年第00期，第29页。在法律监督活动中，监督双方对案件事实的证明可能会产生争议。如果承担法律实施职能的被监督者的法律意识比较淡薄，将有瑕疵的证据作为认定案件事实的依据，就很有可能导致冤假错案的出现。为了避免法律实施活动中可能存在的案件事实认定错误，法律监督机关的工作人员必须熟悉法律规定，具备良好的法律素养。

其次，法律适用问题的争议。法律适用往往离不开解释，解释以法律文本为解释对象。不同于自然世界的客观事实，法律文本承载着对人的行为的正当性评价。正如拉伦茨所指出的那样，人们之所以对制定法本文的精确含义一再产生疑问，首要的原因在于制定法使用的日常语言不同于数理逻辑和科学性语言，前者往往包含了带有弹性的措辞，其含义随情况、所指的事件、言说的关联脉络等因素的变化而变化。②［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆，2020，第393页。朱庆育教授也指出，法律解释活动并非从旁观者视角出发的观察活动，而是敏感于法律文本规范意旨的说理活动。③朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社，2013，序言，第2页。对法律文本规范意旨的理解，没有一个自然科学式的标准答案，难免会存在意见分歧。因此，法律监督实施中的监督争议正是围绕着不同的解释可能性展开的。一个常见的现象是，被监督者为了说明自己做到了严格依法履职，往往会在各种解释中寻找一个对自己有利的解释；而监督者为了对被监督者依法办事做出督促，通常也会对法律文本进行解释，此种解释可能不同于被监督者做出的解释。所以，在法律实施监督活动中，法律适用问题的争议难以避免。

再次，程序性问题的争议。国家机关的法律实施活动既需要符合实体法的规定，也必须符合法律程序的要求。依照季卫东教授的定义，法律程序是指“按照一定的顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程”①季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，《中国社会科学》1993年第1期，第85页。。法律程序不仅是形成法律决定的手段，它还具有独立的存在意义。这体现为法律程序提供了多方参与的决策机制，程序的设置削弱了法律实施活动的独断性，增强了法律实施活动的参与性和协商性。就此而言，在法律实施的各个环节，行政机关、司法机关、监察机关作为程序的主持者，都应当严格遵循法律程序设置的方式、步骤来做出法律决定。最典型的是在刑事审判中，法官在对被告人做出宣判之前，必须经过开庭审理，给被告人提供充分的辩护机会。通常来说，只有严格遵循法律程序做出的法律决定，才能够对当事人产生法律效力。所以，程序性问题也是法律实施监督的重要内容之一。为了提升法律实施活动的法治化水平，监督者有必要对被监督者的程序违法行为做出审查和纠正，从而避免被监督者在案件处理过程中滥用权力，随意侵犯当事人的合法权益。就此而言，如果监督关系双方对于程序性问题存在异议，也需要通过监督争议解决机制来予以应对。

二、争议的现有解决方式及其弊端

通过上述分析中可以得知，法律实施监督过程中存在着各种各样的监督争议。为了妥善处理监督争议，国家通过法律法规和司法解释设置了多种监督争议解决机制，覆盖了人大监督、行政监督、检察监督等多种监督类型。就此而言，我们有必要立足于我国的现行法律规范，对诸种监督类型中的监督争议解决机制做出类型化的梳理，从而揭示现有制度中存在的弊端。

（一）人大监督中的监督争议解决机制

各级人大常委会对其他国家机关进行法律实施监督，是《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》）赋予人大的监督职权。在人大监督的工作进程中，如果监督者和被监督者对案件事实认定、法律适用、程序性问题产生了争议，就有必要通过质询制度解决监督争议。

我国对于人大质询制度有明确的法律规定。首先，《宪法》第七十三条规定，全国人大代表在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的会议召开期间，有权对国务院、国务院各部委提出质询案，受质询机关对此必须做出答复。其次，《地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十八条、第四十七条规定，地方各级人民代表大会的人大代表和地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员可以通过联名的方式，对本级政府及其职能部门、人民法院、人民检察院提出质询案，受质询机关有义务做出口头答复或书面答复。如果受质询机关采取了口头答复的方式，提质询案的代表有权列席会议并发表意见；而如果受质询机关采取了书面答复的方式，应由主席团或主任会议将答复情况印发给提质询案的代表。再次，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》）第三十七条规定，如果提质询案的常务委员会过半数成员对答复情况不满意，可以提出要求，经委员长会议或主任会议决定，由受质询机关再做答复。由此不难看出，人大质询制度的显著优点在于尊重了受质询机关的意见表达。这有助于通过监督关系双方通过平等沟通的方式凝聚共识，督促受质询机关深入反思自身行为的合法性，进而努力提升依法办事的质量和水平。

然而，人大质询制度远非尽善尽美，还存在需要加以改善的缺陷。首先，人大质询制度中规定质询案必须由人大代表联名提出，这无疑需要沟通、联络的时间，然而，法律并未对人大代表的联络期间做出明确规定，这就难免会出现因联名人数不足而中途放弃质询的情况，致使其他国家机关的违法行为得不到及时有效的监督和纠正。其次，人大质询制度中还规定质询案必须在会议期间提出，而各级人大及其常委会开会的次数、时间都极其有限，而且还需要对其他的政治、经济、社会事务做出审议和表决，因此质询案很难被安排到会议期间去。①李伯钧：《人大质询九问》，《人大研究》2017年第11期，第37页。所以，各级人民代表大会及其常务委员会对其他国家机关的监督难免是临时性、非常态化的，难以在法治建设中的每个环节督促被监督者依法办事。由此可见，要增强人大监督的权威性，国家还需通过立法途径设置更具体、严密的程序规范。

（二）行政监督中的监督争议解决机制

各级政府对所属的工作部门和下级人民政府实行行政监督，是《宪法》《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》赋予各级政府的监督职权。在行政监督的工作进程中，如果监督者和被监督者对案件事实认定、法律适用、程序性问题产生了争议，则需要通过行政复议制度解决监督争议。就此而言，《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第一条明确规定，行政复议的目的在于“保障和监督行政机关依法行使职权”。所以，我们必须立足于《行政复议法》相关规定，阐明行政监督争议解决的制度现状和存在的问题。

《行政复议法》第二十二条、第二十三条对监督争议的解决步骤做出了具体的法律规定。首先，《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的方法，但是，经申请人、行政复议机关的法制工作机构提议，行政复议机关可以对有关组织和人员进行调查，并听取申请人、被申请人、第三人的意见。而且，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（简称《行政复议法实施条例》）第三十三条还补充规定，“对于重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证方式审理”。这意味着，行政复议的参加者可以通过协商对话的方式解决行政争议。其次，《行政复议法》第二十三条设置了被申请人的书面答复义务，该条款规定行政复议机关的法制工作机构应当将行政复议申请书副本或者申请笔录复印件发送给被申请人，被申请人应当在十日内做出书面答复，并提供做出具体行政行为的证据、法律依据以及其他材料。不难发现，面对不同的法律诉求时，《行政复议法》《行政复议法实施条例》的相关规定有助于明确行政复议机关、申请人、被申请人各自的权利义务，引导各方通过平和理性的方式解决行政争议，提升行政机关依法办事的水平。

然而，行政监督中的争议解决机制也存在着明显的缺陷。首先，它无法保障行政复议申请人最低限度的程序权利。根据《行政复议法》第二十二条、《行政复议法实施条例》第三十三条，面对申请人和行政复议机关的法制工作机构提出的调查或听证要求，法律规定行政复议机关“可以”而非“应当”启动调查程序或听证程序。换言之，行政复议机关在复议程序中享有极大的自由裁量权，可以自主决定行政争议的处理流程。因此，行政复议程序的运行也体现出了较强的管理主义色彩，申请人甚至无法利用最低限度程序权利来对抗被申请人，从而捍卫自己的合法权益。②章剑生：《现代行政法基本理论》（第二版）（上下册），法律出版社，2014，第723页。其次，《行政复议法》第二十二条、第二十三条所确立的书面审理原则，也不利于保障行政复议案件处理的公正性。在行政复议程序中，申请人和被申请人难以通过充分的辩论、质证来化解行政争议。这使得行政复议产生了“暗箱操作”的色彩，既不能为申请人提供充分的说理机会，也不能为保证被申请人充分、有效的参与。①庞雷：《行政复议化解行政争议类型化研究》，《行政法学研究》2021年第4期，第118页。

（三）检察监督中的监督争议解决机制

我国《宪法》、《中华人民共和国检察院组织法》（简称《检察院组织法》）明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院对诉讼活动、生效法律文书、监狱与看守所的执法活动享有监督权，由此确定了人民检察院在法律实施监督中的主体地位。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民事诉讼法》）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（简称《刑事诉讼法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）及配套的司法解释对于监督争议解决做出了具体规定。因此，要厘清检察监督中的监督争议解决机制的制度样态和存在的问题，我们也应当从相关法律规定的分析开始。

我国关于监督争议解决的法律规定可以分为人大制定的法律和司法解释两种类型。首先，我国的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》都设置了作为监督争议解决机制的检察建议制度。《民事诉讼法》第二百零八条、《行政诉讼法》第九十三条规定，地方各级人民检察院对于同级人民法院的生效判决，发现其中存在事实认定不清、法律适用错误、程序违法等情况的，有权向同级人民法院提出检察建议。刑事诉讼中的情况略有不同，根据《刑事诉讼法》第二百五十四条，对于刑事判决的纠正只能诉诸抗诉和提起再审的方式，而不可以通过检察建议的方式启动，可见刑事判决的监督是刚性的，并不具有协商性。不过，即便在刑事诉讼中，检察建议仍然适用于其他诉讼环节。《刑事诉讼法》第一百一十三条、第二百六十六条、第二百六十七条、第二百七十三条、第二百七十四条对于侦查监督、执行监督做出了明确规定，人民检察院可以对公安机关、人民法院、监狱看守所提出书面意见，督促其他国家机关依法做出立案决定、监外执行决定和减刑决定。

其次，最高人民检察院出台的司法解释对于检察建议制度做出了进一步的细化。最高人民检察院于2019 年发布的《人民检察院检察建议工作规定》第十九条、第二十条规定，被建议单位应当在收到检察建议后两个月之内进行处理；对于就社会影响力较大、具有典型性的事项而撰写的检察建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪委监察机关或者被建议单位的上级机关。与此同时，这份司法解释的第二十三条、第二十四条、第二十五条还规定，当被建议单位对检察建议提出异议时，检察官应当对检察建议进行复核，如果检察建议存在错误，应当报经检察长做出修改、撤回检察建议的决定；而如果检察建议正确无误，则应当维持检察建议并说明理由。此外，人民检察院可以通过询问、走访、不定期会商、召开联席会议的方式督促被建议单位落实检察建议，还可以通报被建议单位的上级机关，使之督促其依法办事。在符合公益诉讼条件的情况下，人民检察院也有权对不予整改、整改不到位的单位提起公益诉讼。

从对检察建议制度的分析中可以看出，与人大监督、行政监督相比，检察监督中包含了比较健全的沟通协商机制，有助于促进监督者和被监督者之间通过平等对话解决法律实施过程中的意见分歧。然而，这样的制度安排也并非十全十美，并不足以在每一个案件中督促被监督者依法办案。原因在于，法律并没有对违反每一类检察建议的法律后果做出明确规定。对此，有学者把检察建议分为三种类型，分别是公益诉讼型、诉讼监督型、社会治理型。①黄文艺、魏鹏：《国家治理现代化视野下检察建议制度研究》，《社会科学战线》2020年第11期，第187页。公益诉讼型检察建议的强制性最为突出，因为如果行政机关不落实检察建议，检察机关就有权对被监督单位提起公益诉讼。如果行政机关在公益诉讼中败诉，那么法院就可以强制行政机关纠正其违法行为，落实检察建议的要求。所以，公益诉讼型检察建议的实效通常是比较好的。然而，对于后两种类型的检察建议来说，法律并没有针对检察建议被违背的情况，设置相关的责任追究机制。这使得检察建议的落实具有较大的不确定性，监督成效难免会大打折扣。

三、程序正义：监督争议解决的理念反思

综合前文的分析，我们发现在人大监督、行政监督、检察监督的争议解决机制中，仍然存在着人大质询制度不易遵循、行政复议制度不能约束程序主持者的恣意、检察建议难以获得遵循的问题。而要解决这些问题，我们必须对人大质询制度、行政复议制度、检察建议制度做出改造，从而增强法律实施监督的成效。然而，在修正相关制度之前，我们还需要解决一个先决问题，即如何为监督争议解决机制的修改提供法律理念层面的指引？就此而言，我们有必要对程序正义的价值理念做出分析和澄清，从而为监督争议解决程序的设置构建坚实可靠的法理基础。

（一）程序正义的价值理念

法律的终极目标是追求正义。正义包含两个重要维度，一是实体正义，二是程序正义。所谓实体正义，指结果的正义，即个案的处理结论使得利益相关者都获得了他们应得的利益或负担。所谓程序正义，指过程的正义，即无论案件的处理结果是否公正，案件的处理流程都必须受到正当程序原则的指引和约束。②郑成良：《法律之内的正义：一个关于司法公正的法律实证主义解读》，法律出版社，2002，第169—170页。

正当程序的构成要件包括哪些，是一个众说纷纭的问题。但是，其基本共识在于古老的“自然正义原则”，它包括了“任何人都不得做自己案件的法官”和“任何当事人的意见都必须被公平听取”这两层含义。③郑成良：《法律之内的正义：一个关于司法公正的法律实证主义解读》，法律出版社，2002，第170页。国内法理学通说认为，正当程序的构成要件包含了八项要素，分别是程序的分化、对立面的设置、程序中立、自由平等且实质性的参与、理性对话和交涉、信息充分和对等、公开、及时性和终结性。④张文显主编《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社，2018，第265—267页。而在国外学者的论述中，比较有代表性的是贝勒斯的程序综合主义理论。贝勒斯主张正当程序包含四项基本原则：无偏私、得到听证的机会、决定的依据（法律决定的做出必须立足于可靠的证据和理由）、形式正义。⑤［美］迈克尔·D.贝勒斯：《程序正义——向个人的分配》，邓海平译，高等教育出版社，2005，第22、48、75、106页。就此而言，我们很难对程序正义原则做出穷尽性的清单式列举，所以不妨立足于程序主体、程序主体行为、程序结果这三个维度，对正当程序原则的基本要求进行概括式的研讨，从而揭示其中的价值理念。

首先，从程序主体的维度看，正当程序原则包含了程序设置的中立性要求。程序设置的中立性是指程序参与者在程序地位、信息获取、发言机会上公平对等，能够对法律决定的产生施加实质性的影响。它的意义主要有以下两个方面。其一，程序设置的中立性保障了程序中的角色分化。这意味着，程序主持者并不垄断决定权，而是将决定权分解在程序过程中，通过程序参加者的多方参与来做出决定。在纠纷解决过程中，程序参加者既必须做到各司其职、相互配合，也能够产生相互牵制的效应。①孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆，2005，第23页。其二，程序设置的中立性还有助于克服程序主持者的恣意和偏见。如果没有正当法律程序，程序主持者不免会立足于主观好恶做出判断，特别是当事人的身份、地位也会影响其判断的做出。这不免会使得法律决定充斥着过多的偏倚性，而缺乏应有的公正性。相比之下，程序的中立性避免了决定者价值偏好的提前介入，确保他们可以平等对待程序参加者，严格遵循法律程序设置的相关步骤做出法律决定。②孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆，2005，第24—25页。

其次，从程序主体行为的维度看，正当程序原则包含了形式正义的要求。在美国学者贝勒斯看来，形式正义是正当程序原则的重要组成部分，它的含义在于同等情况同等对待。③［美］迈克尔·D.贝勒斯：《程序正义——向个人的分配》，邓海平译，高等教育出版社，2005，第106页。而要实现对程序参加者的平等对待，必须满足三个方面的要求：一致性（类似案件类似处理）、遵循先例、服从规则。④［美］迈克尔·D.贝勒斯：《程序正义——向个人的分配》，邓海平译，高等教育出版社，2005，第111—135页。在成文法国家，我们更需要关注服从规则这项要求。服从规则意味着国家机关通过事先颁布的法律规定来做出决定。如果服从规则的要求能够得到落实，那么就能够提升法律的可预测性，保证公民、社会组织对法律的信赖，进而提升纠纷解决的效率和可接受性。值得一提的是，要使得程序主持者做到依法办事，规则本身还必须符合一定的形式合法性原则。对此，富勒将上述形式合法性原则称为法律的“内在道德”，他认为只有当立法者所创设的规则符合一般性、公开性、不溯及既往、清晰性、不矛盾性、不要求不可能之事、稳定性的道德要求之时，⑤［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆，2005，第55—96页。才能确保人们理解法律，并做到严格依法办事。

最后，从程序结果的维度看，正当程序原则还包含了及时性和终结性的要求。在美国学者萨默斯看来，法律程序应当满足“及时性”的品质，既不能过于急速，也不能太过迟缓。程序过于急速会促使程序主持者放弃理性思考草率行事，做出不合理的决定；而程序过于迟缓会使得程序参与者受到长时间的拖累，极大地增加纠纷解决成本，甚至错失维权的最佳时机。程序的终结性指，决定者必须根据程序规定的时间限制做出法律决定。程序的终结性和及时性存在紧密的内在关联：如果决定者迟迟不能做出法律决定，就会延缓纠纷解决的进程，损害法律程序的及时性品质。⑥Summers，Robert S.，Evaluating and Improving Legal Processes-A Plea for "Process Values'" （1974）.Cornell Law Faculty Publications.Paper 1193，pp27.由此可见，正当程序原则要求程序主持者在有限时间之内终结程序，落实“案结事了”的目标。

（二）法律实施监督中的程序正义

至此我们已经对程序正义的一般理论做出了概括性的勾勒，接下来的任务是把程序正义的一般理论放置到法律实施监督的特殊场域，探讨它会对法律实施监督的制度设计提出何种要求。承接前文的讨论，有三个方面值得我们加以重视。

首先，法律实施监督的制度设计应当符合程序的中立性要求。特别是在监督争议解决机制中，监督者、被监督者、利益相关方应当拥有公平对等的程序地位和发言机会，能够对监督决定、意见、建议的产生施加实质性的影响。举例而言，在人大监督中，提出质询案的人大代表、被质询的单位、利益相关方应当在质询过程中享有平等的参与权、知情权和发言权，只有如此，被监督者、利益相关方才能够真实、有效地参与到法律实施监督的争议解决过程中，并通过沟通论辩的方式解决系争问题。不难想象，当监督结论来自各方的合意，而非监督者的专断时，监督质量也会随之提升。由此可见，程序中立的制度设计并不会减损监督机关的地位和作用，反而有助于规范监督权的行使方式，为法律的正确实施提供保障。

其次，法律实施监督的制度设计还应当符合形式正义的要求。就此而言，监督制度必须具有行为指引功能，能够引导监督者依法行使监督权。前已述及，法律规则符合形式合法性原则，是其具备行为指引功能的先决条件。形式合法性原则包含了许多具体要求，其中一项要求是法律的清晰性。如果立法对监督权的行使规定得不够清晰，那么监督者的权利和义务就得不到明确。这将导致他们在法律实施监督活动中无所适从，难以做到严格依法办事。以检察监督为例，如果法律对公益诉讼的案件范围规定得不够明确，那么检察机关就很难通过司法渠道来督促行政机关落实检察建议。监督活动也就难以获得理想的效果。因此，在监督制度的设计过程中，立法机关必须根据形式合法性原则做出制度安排，从而为监督主体依法行使职权提供明确的指引和充分的法律保障。

最后，法律实施监督的程序性规定还应当包含及时性和终结性的要求。在司法领域，我们常常说“迟到的正义非正义”，其实对法律实施监督而言同样如此。面对公权力机关的违法行为，如果监督者不能及时提出监督意见，或者在提出监督意见后不抓具体落实，就会使得监督流于形式，不能够对违法者起到应有的震慑作用。这将会导致公民、法人和其他社会组织的合法权益无法获得及时、有效的救济，损害监督机构的权威性和人民群众参与监督的积极性。因此，必须把违法行为整改作为监督活动必不可少的最终环节，并在立法层面加强监督主体的权力，使之能够依法依规追究违法者的法律责任。

四、监督争议解决的制度重塑

通过前文的分析，我们已经阐明了法律实施监督的制度设计必须依赖于程序正义的法律理念。接下来，我们有必要把这一理念贯彻到监督争议解决的制度重塑之中，既以程序正义为法理基础，指导人大监督、行政监督、检察监督中的相关制度改造。而制度重塑的目的，就在于更好地规范监督权的行使，增进法律实施监督的监督效能，督促其他国家机关真正做到依法办事。

（一）人大监督争议解决机制的制度重塑

人民代表大会制度是我国的基本政治制度。而人大作为权力机关对其他国家机关开展法律实施监督，是宪法法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。在法律实施监督活动中，人大和其他国家机关的监督争议通常是通过人大质询制度规定的程序和步骤予以协商解决的。而我国现行的人大质询制度尚存在行为指引能力不足，难以保证监督主体切实遵循的问题。因此，我们有必要从形式正义的角度出发，增强人大质询制度的形式合法性，从而确保这项制度能够为监督者提供明确可靠的规范指引。

从形式正义的角度来看，我国的人大质询制度存在两个方面的问题。首先，虽然《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》《监督法》设置了人大代表联名提出质询案的权利，但是并没有对联络期间做出明确规定。这难免会致使许多质询案因联络期间不足而中途流产。这样的法律规定违背了一个重要的形式合法性原则，即法律不能要求不可能之事。富勒曾经对此设计了一个著名的思想试验：在一个古老的王国中，新继位的君主雷克斯把应召面圣的报道时间从十天改成了十秒，并宣称不能按期面圣的臣民都构成犯罪。毫无疑问，由于这项法律正在要求不可能之事，因此它无法获得臣民的遵循。①［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆，2005，第44页。虽然这个例子举得有些极端，但是它所反映出的法理同样适用于对质询制度的分析。如果国家希望保证人大代表履行好法律赋予的质询权，就必须为他们设置足够的联络期间，使他们能够形成合意，保证质询案的质量。因此，我们需要在组织法、监督法中加入对联络期间的规定，以增强监督制度的可遵循性。

其次，我国的法律还规定质询案必须在人大及其常委会的会议期间内提出，但是，由于各级人大及其常委会在会议期间需要处理许多更重要的工作，比如组织选举、制定法律、做出重大事项决议，等等，因此质询案由于时间紧迫难以被安排到会议期间中去。面对这种问题，我们需要为质询案的研究处理设置更为便捷畅通的渠道。这与形式正义也存在着密切的关系。拉兹曾经对法治国家所奉行的形式合法性原则进行过全面的论述，其中一个原则就是法庭的可接近性，其价值就在于纠纷能够得到及时处理，不至于久拖不决。②［英］约瑟夫·拉兹：《法律的权威：法律与道德论文集》，朱峰译，法律出版社，2005，第189页。其实，对于法律实施监督而言道理同样如此，如果法律没有为监督争议的解决提供合适的渠道，使之能够得到及时处理，那么人大代表所享有的监督权就会沦为摆设，无法得到真正的实现。所以，我们有必要在《监督法》中设置紧急质询制度，即如果在闭会期间，出现了需要启动质询的紧急事由，法律也应当设置紧急质询案的启动程序，使之能够在闭会期间行使好监督权，保证监督的常态性和规范性。

（二）行政监督争议解决机制的制度重塑

不同于其他形式的法律实施监督，行政监督是一种自上而下的层级监督，监督者具有领导者和监督者的双重身份。这一点在行政复议制度中体现得尤为明显，行政复议机关既是被申请人的上级领导机关，又处于监督者的法律地位。就此而言，如何从程序正义的角度来规范行政复议机关监督权的行使，使之不至于做出恣意的行政复议决定，是一个值得探讨的问题。对此，我们有必要从程序的中立性这项正当程序的基本要求出发，来探讨应当如何改造现有的行政复议制度。

目前，我国的行政复议制度中存在程序的中立性缺失的问题。首先，行政复议机关在复议程序中享有了过大的自由裁量权，可以自主决定是否启动调查和听证程序。这意味着，程序主持者可以自行决定自己是否在行政复议过程中承担的角色，并不必然处于中立性的位置。由此可以发现，行政复议中仍然贯穿着科层制管理的基本逻辑，而较为轻视程序的中立性。这样的制度安排，其实不利于维持行政复议制度作为纠纷解决机制的基本定位，不利于申请人、被申请人通过理性、合法的方式表达各自的利益诉求。事实上，在行政监督活动中，上下级关系不宜理解为覆盖关系，而应当被理解为内部制约关系。下级行政机关作为行政复议的被申请人，享有独立的法律人格和特定的权利义务。③关保英：《拓展行政监督的新内涵》，《探索与争鸣》2015年第2期，第24页。上级机关必须在行政复议过程中尊重其表达意见的权利。所以，从程序的中立性角度出发，我们建议将《行政复议法》第二十二条规定的调查、听证程序从依职权启动改为必须启动，从而保障申请人和被申请人的程序权利。

其次，《行政复议法》第二十二条、第二十三条确立的书面审理原则也不利维护行政复议程序的中立性。书面审理原则的落实，导致行政复议决定往往单方面地建立在被申请人提供的书面材料之上。申请人不能有效地参与到案件审理过程中，更无法通过口头辩论向复议机关直接呈现案件的争议点，从而使纠纷裁决者对申请人的利益诉求形成同情的理解。④王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，《法学研究》2019年第5期，第113页。事实上，程序的竞争性也是程序中立性的题中之义，只有当行政争议的双方通过举证、质证和辩论的方式进行相互对质，才能够保证裁决者做出不偏不倚的行政复议决定。这样的做法既有助于提升纠纷双方对于竞争结果的接受度，也有助于合法、合理地解决行政争议。因此，我们有必要在将《行政复议法》中的书面审理原则改变为直接言词原则，让行政争议的双方都能充分地做出意见表达，以便于裁决者准确查明案件事实，并严格根据法律对被申请人的行政行为做出评判。

（三）检察监督争议解决机制的制度重塑

检察监督以法院的审判活动为主要的监督内容，对确保司法权的规范运行而言至关重要。检察监督中的争议往往是通过检察建议制度予以解决的。虽然检察建议制度为检察机关和被监督单位提供了较为完备的沟通协商机制，但是程序正义的角度看，检察建议制度仍然存在着程序的终结性不足的问题，亟须进一步的制度修改。

检察建议制度的终结性不足体现在，法律和相关司法解释并没有针对检察建议被违反的情况设置相关的责任追究机制。因此，在检察机关依法行使监督权的情况下，即便被监督单位拒不采纳和执行检察机关提出的监督决定、监督意见、监督建议，也无须承担相应的法律后果。这无疑对检察机关作为法律监督机关的定位构成了极大的挑战。而在被监督者拒绝整改落实的情况下，检察机关往往只能退而求其次，通过其他方式来纠正被监督者的违法行为。就此而言，常见的方式主要有两种。其一，检察机关协调组织人事部门和纪检监察部门来处理，将法律实施监督转变为权力监督，从而为被监督单位的领导干部施加压力，督促其做出行为整改。其二，报请上级检察机关协调其上级部门或者党委、政府解决。①王建华、江志东：《法律监督新论》，法律出版社，2020，第177页。以上两种做法既耗时费力，也违背了检察机关依法独立行使监督权的法治原则，不利于法律实施监督以规范化、常态化的方式展开。

要确保法律实施监督在法治轨道上进行，我们就有必要对现有的检察建议制度进行修改，从而彻底地改变程序的终结性不足的问题，为检察机关依法行使职权提供刚性的保障机制。就此我们需要做到两点。其一，国家需要对《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》进行修订，赋予检察机关充分的调查核实权和惩戒权，使之能够对拒不整改的单位和人员采取约谈、传唤、调取证据、查询会议记录等方式，督促其依法履行职责；如有必要，还应对相关责任人处以拘留、罚款、纳入征信系统等惩戒措施。②王建华、江志东：《法律监督新论》，法律出版社，2020，第178—179页。这样的责任追究机制，有助于提升程序的终结性，督促被监督单位认真做出违法行为整改。其二，国家还需要对2019 年出台的《人民检察院检察建议工作规定》做出补充修改。目前，公益诉讼型检察建议的保障机制比较完备，检察机关可以通过司法渠道要求行政机关依法履行职责；但是诉讼监督型、社会治理型检察建议的保障机制却较为缺乏，检察机关面对被监督单位抗拒整改的做法往往束手无策。因此，我们应该从加强程序的终结性出发，针对拒不履行诉讼监督型、社会治理型检察建议的情形，设置更为具体的责任追究方式，使之能够作为法律的实施细则发挥作用，保障诉讼法的相关制度得以贯彻落实。

结语

法律实施监督中的争议解决机制的完善，既是法治监督体系建设的重要任务，也是全面推进依法治国的关键环节。只有在实现了监督争议解决机制的程序化和规范化的前提下，监督者和被监督者才可能对法律实施过程中的案件事实认定、法律规范适用、程序性问题进行沟通对话，从而以更为公平合理的方式处理监督争议。目前，我国的法律实施监督争议解决机制还存在着人大监督制度不易遵循、行政复议制度不能约束程序主持者的恣意妄为、检察建议缺乏实效的实践难题，制约着法律实施监督法治化水平的提升。

要破解目前所面临的实践难题，国家有必要将程序正义的理念贯彻到人大监督、行政监督、检察监督的制度设计中，对法律实施监督的争议解决机制做出改造。在人大监督中，国家应当着力增强人大质询制度的形式正义性，在组织法、监督法中增设关于质询期间、紧急质询的规定，为人大代表妥善行使监督权留出足够的时间，保证监督权行使的常态化和规范化；在行政监督中，国家应当修改《行政复议法》的相关规定，用直接言词原则替代书面审理原则，从而增强程序主持者的中立性，确保行政争议的各方都能做出充分的意见表达；在检察监督中，国家应当在法律和司法解释中增设关于检察机关核实调查权和惩戒权的规定，使之对抗拒整改的国家机构及其公职人员做出责任追究，提升检察建议制度的及时性和终结性。通过上述法律修改，既能够增强监督争议解决方式的公正性，也能够使得法律实施监督的运行机制趋于严密，从而更好地推进法律的正确实施。