失信连带惩戒的立法比较与理论探析——以各省市信用条例为基础

张丽琴

（武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉 430063）

企业因实施严重违法失信行为而接受失信惩戒时，各地立法一般都要求其法定代表人、负直接责任的主管人员（以下简称相关人员）承担信用连带责任，这使得信用责任具有了双罚制的属性。既然企业信用责任具有连带性，那么，立法如何合理确定连带人范围、明确担责依据及具体方式就成了值得探讨的话题。本文以各省市信用条例为分析对象，考察相关人员承担失信连带责任的规则，从学理角度反思其正当性，并寻求完善路径。

一、地方信用条例中的连带惩戒规则

截至2023 年4 月，我国（不含港澳台）共有21 个省级行政单位以及6 个市出台信用条例。①除浙江省和内蒙古自治区以“××公共信用信息管理条例”、湖北以“××社会信用信息管理条例”命名之外，其他省市均以“××社会信用条例”命名。其中，2017 年出台条例的有浙江、上海和河北，2018 年出台条例的有湖北，2019 年出台条例的有河南，2020 年出台条例的有山东和天津，2021 年出台条例的有广东、重庆、江苏、吉林、海南、江西、甘肃、辽宁、陕西以及内蒙古，2022 年出台条例的有黑龙江、湖南、山西、贵州。另外，也有部分市制定了本市的社会信用立法，如厦门（2019年），大连、四平、宿迁（2021年），杭州、邢台（2022年）。按地方信用立法，相关人员承担失信连带责任的前提是企业被认定为严重违法失信主体，实施了严重违法失信行为。而对严重违法失信行为的确认标准，最初来自国务院2016 年发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（以下简称《意见》）。①《意见》中列举了四项严重失信行为：一是严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为，包括食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域的严重失信行为；二是严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为，包括贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等严重失信行为；三是拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为，包括当事人在司法机关、行政机关作出判决或决定后，有履行能力但拒不履行、逃避执行等严重失信行为；四是拒不履行国防义务，拒绝、逃避兵役，拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造，危害国防利益，破坏国防设施等行为。各地信用立法对严重违法失信行为的列举或与《意见》完全相同，或在拆分其规定的基础上进行有限添加。②广东、哈尔滨等地立法中的表述与国务院原文规定基本一致；湖南、甘肃以及大连等地增加了兜底条款；南京的信用条例除了增加兜底性条款之外，把“亵渎英烈，宣扬、美化侵略战争和侵略行为，严重损害国家和民族尊严的”行为也归入严重违法失信之列。对《意见》中规定扩充较大的是黑龙江和河南。《黑龙江省社会信用条例》规定的严重违法失信行为有8项，除了兜底性条款之外，有两项政务失信行为、四项与国务院文件相同的规定，另外还有一项科研领域的严重违法失信行为。《河南省社会信用条例》规定的严重违法失信行为有10项之多，包括兜底条款在内，立法将国务院文件中的列举进行了拆分，将科研失信列入其中，同时将“通过网络、报刊、信函等方式，诋毁、破坏他人声誉、信誉，造成严重后果的行为”“市场主体作出公开信用承诺而不履行，造成严重后果的行为”“伪造公文、证件、印章等方式提供虚假资料骗取行政许可、行政奖励、行政给付、社会保障等严重失信行为”也囊括在内。这些添加有些与当地曾发生的恶性事件有关，如南京把亵渎英烈、宣扬侵略、严重损害国家尊严和民族感情的行为列为严重违法失信行为；有些和社会关注的热点问题相连，如伴随着全社会对政务失信行为以及科研诚信问题的关注，2022年后出台的信用条例大都把政务失信和科研失信纳入严重违法失信行为之列。对连带惩戒人的范围，除几个省份无规定外，③对连带惩戒人的范围没有明确的是河北、湖南、陕西等省及哈尔滨、杭州、四平、邢台等市。各地表述较为一致，都包括法定代表人、主要负责人、实际控制人和其他直接责任人。从内容看，相关人员承担失信连带责任可分三种情况：公示时连带标注、将企业失信信息录入个人信息、对个人实施连带惩戒措施。

（一）公示中是否标注相关人员信息及标注的前提

对于公示企业违法失信信息时是否一并公开或者标注相关人员的信息这一问题，广东、山西、天津、重庆、江苏、辽宁、黑龙江等省份无明确规定。如《广东省社会信用条例》第三十七条规定，法人和非法人组织被列入严重失信主体名单的，应当依法对其法定代表人、主要负责人、实际控制人及其他负有直接责任的人员采取惩戒措施，并将相关失信行为记入个人公共信用信息。其中就没有关于是否需要在公示企业信息中标注相关人员信息的内容。浙江、上海、湖南、山东等地明确要求公示企业失信信息时标注相关人员。不同的是，一些省份的标注以上述人员对“失信行为负有责任”为前提，如《海南自由贸易港社会信用条例》第二十五条规定，法人或者非法人组织被列入严重失信主体名单的，有关部门和单位在记录相关失信信息时，应当标明对相关失信行为负有责任的法定代表人、主要负责人、实际控制人和其他直接责任人的信息。采取同样做法的还有内蒙古、浙江、河南、上海、吉林、江苏和江西。但另一些省份则无此规定，只要企业被列入严重违法失信名单，相关人员无论是否负有责任，都必须被标注在公示信息中，甘肃、湖南以及山东都采取这样的做法。《湖南社会信用条例》第二十七条规定，法人和非法人组织被列入严重失信主体名单的，应当依法在严重失信名单中标明法定代表人、负责人信息。

（二）是否将企业失信信息记入个人信息及录入的基础

除湖南、山东、海南、河南、上海、吉林、辽宁及浙江等地无规定外，天津、甘肃、黑龙江、广东等大多数地方都明确企业失信行为应该记入相关负责人的个人信用信息。如《黑龙江省社会信用条例》第三十三条规定，市场主体被列入严重失信主体名单的，应当依法对其法定代表人或者主要负责人、实际控制人、影响债务履行的直接责任人实施惩戒措施，并将相应失信行为记入自然人公共信用信息。

在记入个人信息的同时，一些立法以相关人员在企业所实施的违法行为中“负有责任”为前提，内蒙古、江苏、江西等地均采取此种做法，如《江苏省社会信用条例》第三十二条规定，法人和非法人组织被列入严重失信主体名单的，行业领域信用管理部门应当在负有责任的法定代表人、主要负责人、实际控制人和其他直接责任人的个人信用记录中同步标注。但重庆、天津、黑龙江、山西、甘肃、广东等地均无此门槛，不管相关人员是否负有责任，企业失信信息均被记入其个人信用信息中，如《重庆社会信用条例》第三十三条规定，市、区县（自治县）有关部门和单位将法人、非法人组织等认定为严重失信主体的，应当依照国家有关规定将其法定代表人、主要负责人、实际控制人和其他负有直接责任的人员纳入失信记录。

厦门的立法与众不同，其信用条例规定，法人和非法人组织的公共信用信息，与其法定代表人、主要负责人、实际控制人、财务负责人等主要管理人员以及其他直接责任人的个人公共信用信息直接关联，企业信用信息记入上述人员的个人公共信用信息记录。这意味着，无论是企业守信激励信息还是失信惩戒信息都直接记入个人信息，这是目前单位与个人信息捆绑最紧密的做法。

（三）个人是否承担连带信用责任及承担的要件

各地立法都规定了相关人员的信用责任，区别仅在于是否以行为人负有责任为要件。持肯定态度的省份占多数，海南、河南、上海、吉林、江苏、江西、内蒙古、浙江等即属此类，《江西省社会信用条例》第三十三条规定，严重失信主体是法人、非法人组织的，有关部门应当依法依规对该单位负有责任的法定代表人、主要负责人、实际控制人和其他直接责任人员采取惩戒措施。而另一些省份立法直接明确连带惩戒无须以相关人员负有责任为要件，甘肃、广东、湖南、山西、天津、重庆等地就是如此，《天津市社会信用条例》第三十二条规定，法人、非法人组织被列入失信联合惩戒对象名单的，还应当依法对其法定代表人或者主要负责人、实际控制人采取失信惩戒。

比较各地信用立法可以发现，对于是否标注个人、记入个人信息及承担信用责任等问题，甘肃立法最严厉，不但要求公示中标注相关人员信息、将企业失信情况记入个人信用信息以及对上述主体进行连带惩戒，而且均不以其有过错或负有责任为前提。辽宁的规定最宽松，一方面，不要求在企业信息公示中标注上述人员以及将企业失信信息记入个人信息；另一方面，相关人员承担连带惩戒，须以其行为有过错或对企业负有责任为前提。前者体现更强的监管力度，后者更有利于维护企业管理层活力，其余各地在三个问题上各有取舍。

事实上，在政府重点监管的食品安全、生产安全等领域里，失信连带惩戒的适用非常普遍，连带对象可包括法定代表人、主要负责人、负有直接责任的有关人员、实际控制人、董事、监事、高级管理人员以及其他有关人员。①罗欢平：《论公司失信被惩戒对象的确定》，《征信》2020年第12期。信用责任双罚制的实施使国家关于惩戒措施“落实到人”的方针得以全面落实，但也引发学界广泛的忧虑。

二、对失信连带惩戒的理论探索

国务院《意见》第十四条是失信惩戒双罚制的政策渊源。①该条文内容是，对企事业单位严重失信行为，在记入企事业单位信用记录的同时，记入其法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任人员的个人信用记录。在对失信企事业单位进行联合惩戒的同时，依照法律法规和政策规定对相关责任人员采取相应的联合惩戒措施。通过建立完整的个人信用记录数据库及联合惩戒机制，使失信惩戒措施落实到人。对此，媒体报道多持肯定态度，认为这种做法有助于提升执法威慑力、强化违法失信成本、敦促企业相关人员严格履行职责，但学界研究者的态度较谨慎，其中不乏质疑者。

最初，实践中出现的亲属间的信用连带引起学界警觉。如公务员考试的政审需要考查考生父母的信用状况，部分学校招生资格审查也以学生父母未被列入失信人为前提等。尽管有研究从债权关系相对性突破理论和执行力效力扩张理论的角度，分析这种连带惩戒的合理性，但更多研究注意到了信用连带的异化和边界不明的问题。②李声高：《失信治理连带责任的法理质辩与规则适用》，《法学杂志》2019年第2期。有研究以“惩戒措施与失信行为在惩戒对象维度上的联结”为视角，探讨规范亲属间连带惩戒适用的具体规则；③沈岿：《社会信用惩戒的禁止不当联结》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期。也有研究指出连带惩戒对被执行人所扶养家属的基本生存权和发展权保护不足的问题，提出关于惩戒执行行为正当性的考量。④李继：《失信被执行人权利保护的路径选择——基于执行行为正当性的探讨》，《政法论坛》2018年第5期。多数研究均未否认亲属之间信用连带惩戒存在的必要性，但都就如何避免滥用、误用此类信用责任进行了有益的探索。

直接以企业失信连带惩戒作为研究主题的文献不多，有研究认为，依据立法法及组织法的规定，企业失信双惩制缺乏形式合法性；混同企业人格与管理者人格，缺失整体正当性；不区分受惩戒主体的责任程度，有违平等原则，缺失实质合理性。⑤彭錞：《失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于对41 份中央级失信惩戒备忘录的分析》，《法商研究》2021年第5期。但间接性研究非常丰富，从失信惩戒的性质、我国行政处罚双罚制的适用情况及公司治理中连带责任的实施边界等问题出发进行的探讨，对失信连带惩戒也进行了批判性反思。

在探讨信用责任性质的研究中，有学者认为，失信惩戒具有补强性，国家让违法者在承担法律惩罚之后再接受失信惩戒，是由于我国社会普遍存在信用缺失情况，需要研究对失信者的后续惩戒，倒逼人们提高信用道德意识，如果法律惩戒已经足够敦促有关主体守法和讲信用，就可以不再对失信者进行信用惩戒，反之，信用惩戒就应该发挥其作用。⑥顾敏康、谢勇、王伟等：《我国诚信建设法治化核心命题笔谈》，《求索》2020年第3期。据此，失信连带惩戒亦应有补强性质，如果企业所承担的法律责任与信用责任足以弥补其失信行为造成的损害，行为人自身承担的法律惩戒足以纠正其错误，则无须再承担失信连带责任。行政法领域的主流观点指出，现行行政处罚法并未全面实施双罚制，双罚制的推行仅存在于有特别法规定的场合，因此实践中虽然不乏行政双罚制适用的场景，但总体仍旧呈现以单罚制为原则、双罚制为例外的局面。⑦喻少如：《论单位违法责任的处罚模式及其〈行政处罚法〉的完善》，《南京社会科学》2017年第4期。

在民商领域对企业连带责任的研究中，有学者认为，公司立法关于高管连带责任的规定有过度扩张之嫌疑，严重影响公司活力，相关制度需权衡利弊、谨慎设定，既要体现商事制度的灵活性，也要保持对商事自治介入的谨慎。①王莹莹：《我国〈公司法〉修订中商事连带责任的重构——基于“连带”的历史发展脉络》，《政治与法律》2021年第3期。也有研究指出，董事虽对公司负有忠实和勤勉义务，但对债权人不负有积极保护义务，董事及高管承担连带责任应以其行为对侵犯债权人合法权益存在故意或重大过失或与公司实施共同侵权行为为条件，②叶林、叶冬影：《公司董事连带/赔偿责任的学理考察——评述〈公司法修订草案〉第190条》，《法律适应》2022年第5期。实践中，由虚假陈述行为引发的证券民事纠纷出现连带责任的情况较常见，主要原因是相关人员在信息披露中有违法失职行为，并造成投资者重大损失。但除虚假陈述之外，证券纠纷处理少有双罚制，其他商事领域亦然。

可见，对要求企业相关人员就单位违法行为承担连带责任问题，立法与理论研究的态度都十分慎重，明确且有限地列举以及附条件适用是立法中通常的做法，也尚未见有双罚制全面推进的趋势，这一事实和失信惩戒中普遍实施双罚制的情况形成鲜明对比。

尽管《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出，我国社会诚信意识和信用水平偏低，履约践诺、诚实守信的社会风气尚未形成，而且重要领域的严重违法失信行为屡禁不止，也有研究指出失信是仅次于腐败的阻碍经济发展的第二大因素，③丁邦开、何俊坤：《社会信用法律制度》，东南大学出版社，2006，第52页。但这并不意味着需要过度强化失信惩戒或随意扩充责任主体。此外，疫后经济复苏是当前设定失信双罚制必须要考量的重要因素。为促进经济发展，失信惩戒制度应秉持谨慎认定与宽容记录原则，慎重设定连带惩戒人，使惩戒制度能在规范经营行为、保持市场活力以及激发企业管理层（投资者）创新性与积极性三者之间达到合理平衡。

三、完善失信连带惩戒规则的建议

（一）失信连带惩戒主体范围的确定

学界对单位违法下连带责任人范围的确定，有“实质影响说”和“代表权说”两种观点。“实质影响说”将对象限定在对企业决策起主导性作用的人，即立法所见的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。④相关研究将“直接负责的主管人员”指向在相关事务决策过程中处于支配地位的决策者和指挥者，“其他直接责任人员”指向在相关事务作出过程中具体经手且起较大或重要作用的人员。另有研究认为，直接负责的主管人员指在单位违法行为中负有直接领导责任的人员，“其他直接责任人员”指直接实施单位违法行为的人员。但该观点同时承认“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的确认极具灵活性，把法定代表人、股东（投资者）、董监高人员、控股股东、实际控制人、事情经办人等都囊括其中。⑤罗欢平：《论公司失信被惩戒对象的确定》，《征信》2020年第12期。在笔者看来，这恰好是问题所在，富有弹性的表述给予裁判和执法部门过度裁量权，届时关于裁量权行使合法性和合理性争议、频繁发生的事实相同而处罚有异现象等对制度的有效实施势必造成巨大冲击。“代表权说”主张借鉴我国台湾地区，将双罚制适用范围限制在单位有代表权的成员中，即“私法人之董事或其他有代表权之人和非法人团体或法人以外之其他私法组织的代表人或管理人”①喻少如：《论单位违法责任的处罚模式及其〈行政处罚法〉的完善》，《南京社会科学》2017年第4期。。尽管这种观点有助于避免连带惩戒滥用，但仍需对不同企业形态与交易场景下的“有代表权成员”做进一步辨析，最终又回归到法官自由裁量权行使的争议上。

本文认为，失信连带惩戒对象是一个无须单独认定的事项。信用责任作为强化当事人遵法守约责任的手段，相关主体承担法律责任是其接受失信惩戒的前提。在单位违法中，倘若相关人员于法无责，那么他们也不应承担失信连带惩戒，只有在企业违法中需承担个人责任，且个人接受的法律惩戒不足以纠正其错误的情况下，才课以信用责任。这和地方立法中对“失信”的判断标准是一致的。当前，地方立法都将生效裁判文书、仲裁文书，以及生效行政处罚、行政强制、行政裁决等行政行为决定文书，作为认定信用主体失信的依据。如果裁判文书认定了相关人员须在单位违法中承担法律责任，这便是其后续接受失信连带惩戒的必要条件之一，对失信连带惩戒主体的认定不应超越法律文书对责任人的认定范围。如果信用立法在生效文书之外，再就连带惩戒人作出另外规定，尤其是拓宽主体范围实施连带惩戒，显然缺乏正当性。事实上，双罚制的适用场合及其具体规则高度分散于不同立法中，地方信用立法无须重复这些千差万别的规定，直接根据生效文书的内容执行连带惩戒即可。文书中规定了自然人责任人的，在监管部门认为法律惩戒不足以纠正其错误时，即可执行信用惩戒。

（二）企业失信信息与个人信用信息的关联性

首先，将企业信息与个人信息全面关联的做法不值得推广。公司人格独立于投资者及管理人，立法通过法人人格否定制度、股东权行使规则等避免公司与股东、管理人之间出现人格混同，部分地方立法将两者信用信息直接关联的做法，实质上是以突破传统法理与现有规范为代价强化了对企业管理层的监督，这种做法没有尊重主体间的人格独立，随意入侵私法自治领域，既不严谨也无依据。对非法人企业及其主管人员而言，此举依然不具有必要性。应该看到，企业及其管理人基于正常行为引发各自信用状况变化的情形时有发生，若无法证实两者存在关联性而强行将两者捆绑在一起，势必把管理人员置身于日常化的违法恐惧中，或者把管理人员变成监督企业的“警察”，令其主要精力投放在检查企业是否违法中，而非领导企业创新，这尤为影响企业发展。

其次，对公示企业失信信息时是否标注相关人员的问题要区别对待。有的地方立法规定在公示企业信息时无条件标注相关人员的信息，有的立法规定只标注对失信行为负有责任的上述人员信息。前一种规定过于严厉，后一种规则中对于何为“负有责任”缺乏具体的解释。笔者认为，标注问题应该与连带惩戒的实施关联：其一，对于在裁判文书中负有法律责任且后续被监管部门认为需接受连带惩戒的，应在公示企业失信信息的同时标注相关人员信息；其二，对于裁判文书中虽然规定了法律责任，但责任较轻且监管部门认为法律惩戒足以纠正其行为，无须承担连带惩戒责任的，可不在公示中标注；其三，按裁判文书内容对企业失信行为无须负责的，当然不应标注。

最后，将企业失信信息记入个人信用信息应附条件。多地立法都将企业严重违法失信的信息记入相关人员个人信用信息中，但从维护市场活力以及充分保护企业管理人合法权益的角度出发，企业失信信息记入个人信用信息应附条件：凡依法需接受连带惩戒的，企业失信情况应记入个人信用信息中；反之，则无须记入。

（三）部分惩戒措施适用范围的调整

按照《全国失信惩戒措施基础清单（2022 年版）》（以下简称《清单》）的规定，失信惩戒措施分三大类共十四项。①三大类失信惩戒措施：一是由公共管理机构依法依规实施的减损信用主体权益或增加其义务的措施；二是由公共管理机构根据履职需要实施的相关管理措施，不涉及减损信用主体权益或增加其义务；三是由公共管理机构以外的组织自主实施的措施。十四项惩戒措施包括：市场或行业禁入、职业禁入或从业限制、限制任职、限制消费行为、不准出境、限制升学复学、限制申请财政性资金项目、限制享受优惠政策和便利措施、限制参加评先评优、纳入严重失信主体名单、共享公示失信信息、纳入重点监管范围、推送政府部门自主参考、推送市场主体自主参考。在连带惩戒需要适用这些措施时，有两点需要注意。

其一，限制高消费不适用于所有失信连带惩戒场景。按照《清单》规定，限制高消费适用于所有失信被执行人，但因限制消费是经济型制裁，根据行为与惩戒措施之间须有关联性的原则，限制消费仅适用于有经济义务尚未履行或未完全履行的被执行人，倘若被执行人不负有经济责任，消费限制就没有必要。据此，失信连带惩戒人在裁判文书中若不存在尚未履行的个人经济义务，也不应限制其消费，而且企业负有经济责任并非其连带惩戒人接受消费限制惩戒的理由。

其二，共享失信信息、纳入重点监管、向政府部门或企业推送参考信息等措施并非仅适用于市场主体。《清单》规定这四项措施的惩戒对象是存在不良记录的市场主体，但实践中并非如此。就共享失信信息而言，如前所述，多地信用立法在公示企业失信信息的同时都标注了相关人员信息，这种一并公示的规定不仅惩戒了市场主体，而且还惩戒了连带责任人。此外，把纳入重点监管、向有关部门或企业推送被惩戒人信息等措施用于失信连带惩戒人，亦无违法或者不妥之处。

（四）连带惩戒人减免责任的事由

对此问题，各地立法均无规定，学界也少有探讨，但出于立法周延性的考虑，赋予相关人员抗辩权，使其在特定情况下得以减免信用责任是有必要的。除裁判文书被撤销、宣布无效或改变内容等之外，以下情形可作为减免连带惩戒人信用责任的依据。

其一，行为人并非致使企业违法失信的主要责任人。因此，其在失信惩戒中尽管需要承担责任，但可考虑酌情减轻。其二，行为人过错不大且事后采取积极措施纠正错误，避免损害发生或扩大。这既是其减免法律责任的事由，也是减免信用责任的事由。其三，行为人存在履职方面的严重障碍。例如其因不可抗力，不能通过行使职权阻却企业违法失信行为的发生，这与故意或重大过失行为所致的企业违法失信情形不同，前者可以考虑对相关人员减轻信用责任。其四，已全面承担裁判文书中的法律责任或提供充分的履责担保。这表明，行为人对纠正错误在主观上是积极主动的，在客观上是落实到位或有此能力的，失信惩戒可酌情减免。其五，行为人获得被害人谅解或有其他重大公益贡献等良好行为。其六，其他信用责任减免事由，如行为人任职时间较短、对企业知情不足等。设定信用责任的减免事由，可使连带惩戒制度更具科学性。

（五）地方立法的适用局限及其化解路径

大量违法失信行为跨省发生的事实与地方性立法效力仅及于本辖区之间的矛盾，常使失信连带惩戒的实施面临尴尬。当数个责任主体分散于不同省份时，究竟应该按照何地之立法实施连带惩戒，就成了一个关乎公平的问题。就眼下而言，协调各地立法、尽量在认定标准、惩戒形式、执行程序等主要环节上保持一致，促成跨省联合执法机制的建立是缓解上述问题的权宜之计；从长远来看，在全国统一大市场建设过程中，统一信用立法已是大势所趋，亦是破除部门化、地方化立法适用困境的最终路径。值得注意的是，2022 年11 月，发展改革委公布了《中华人民共和国社会信用体系建设法（征求意见稿）》，但十一章一百一十个条文中未见任何有关跨省协作开展信用执法的规定，不得不说，这是草案的一大不足。显然，跨省联合执法机制的建立已经迫在眉睫。