知识产权领域公益诉讼制度构建的建议

刘丽娜

编者按：党的二十大报告提出要“加快实施创新驱动发展战略”“加强知识产权法治保障”。近年来，最高检强调加强知识产权全方位综合性司法保护，做出决策部署。各地检察机关倾力服务创新驱动发展，围绕深化知识产权刑事、民事、行政检察一体履职，强化综合保护进行了有效探索，不断加强知识产权检察机制建设，知识产权综合保护质效得到明显提升，检察工作服务保障创新驱动和经济社会高质量发展的作用进一步显现。2023 年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，为迎接第 23 个世界知识产权日，本刊特组专题，约请北京、上海、重庆、河南四地检察机关共话知识产权检察综合履职，分享先进经验、剖析实践问题、探讨优化路径，敬请关注。

摘 要：知识产权的私权属性对检察机关提起公益诉讼提出了更加严格的要求，如何平衡私权保障与公共利益维护之间的关系至关重要。当前因对其适用条件缺乏明确法律规定，实践面临公权介入领域过宽或过窄、支持民事公益诉讼与支持起诉概念混淆等问题。建议进行体系化构建，包括确立知识产权领域公益诉讼范围、扩充支持起诉对象、拓宽线索来源渠道、引入涉案企业合规机制等内容。

关键词：知识产权 公益诉讼 支持起诉 企业合规

党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。2021年6月，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。2022年3月1日发布的《最高人民检察院关于全面加强新时代知识产权检察工作的意见》，提出稳步开展知识产权领域公益诉讼。理论上，除了法定交叉领域，知识产权领域公益诉讼还應当包括涉及著作权、商标权、专利权、地理标志、网络域名权、特许经营合同、反不正当竞争、反垄断、植物新品种权等领域与公共利益相关的案件。但是关于纯粹的知识产权案件，国家立法层面仅规定反垄断领域检察机关可以提起民事公益诉讼，部分地区通过地方立法适当拓宽至地理标志等范围。为聚焦重点问题，本文以检察机关开展知识产权领域公益诉讼活动为视角展开研究，结合实践面临的主要问题，为知识产权领域公益诉讼制度构建提出拙见。

一、知识产权领域公益诉讼面临的主要问题

2019年以来，全国检察机关办理的知识产权领域公益诉讼案件，涉及食品药品安全、奥林匹克标志保护、地理标志保护、非物质文化遗产保护等多个领域。当前面临的主要问题包括：

（一）缺乏上位法规定且涉法定领域案件处理不一

知识产权因其无形性特征，大量权利人被侵权而不自知。考虑到经济成本、时间成本等因素，权利人即使明知被侵权也缺乏主动维权积极性，这将进一步纵容侵权行为的持续。对于涉及社会公共利益影响重大的案件，如果检察机关能够介入，通过检察建议等方式及时对接，往往能起到事半功倍的效果。即便是与知识产权保护交叉的法定领域，也因规定不明确而引发较大争议。最常见的是关于生产、销售假冒伪劣食品药品案件，受相关条件限制，部分商品难以进行质量检测，或者难以检测出有质量问题，但通过生活常识即可判断存在食品药品安全危险，比如对三无产品包装贴牌后销售，不少观点认为如果刑事案件罪名仅有侵犯知识产权犯罪，不涉及生产、销售伪劣商品罪名的，不能提起公益诉讼。此外欠缺公益诉讼专项账户管理制度，一旦判决赔偿民事损失，赔偿款存放何处，亦存在现实障碍。

（二）行政公益诉讼仍有较大拓展空间

对知识产权侵害行为的调查和认定以及后续的处罚、救济均需要一定行政权力的行使，检察机关公益诉讼包含督促行政机关依法履职职能。具体而言，在商标领域，对包括恶意申请、属于禁用标志以及以欺骗手段或者其他不正当手段取得注册等情形，检察机关可以建议国家知识产权局依职权直接宣告注册商标无效。在反不正当竞争、反垄断领域，理论上检察机关可以建议行政执法机关对涉嫌违法行为依职权开展调查，作出行政处罚决定，将查处结果及时向社会公开，而《中华人民共和国反垄断法》未规定行政公益诉讼相关内容。实践中知识产权领域行政公益诉讼主要包括最高检建议国家知识产权局撤销“陈望道”等违法商标、福建省晋江市人民检察院推动非物质文化遗产保护、甘肃省酒泉市肃州区人民检察院督促加强种子安全、多地检察机关建议市场监管部门查处假冒奥运标志、地理标志产品等案件，在打击恶意注册、反不正当竞争、反垄断、维护科技创新等社会关切领域，专业履职尚有待突破。

（三）支持民事公益诉讼与支持起诉易混淆

知识产权领域公益诉讼理应与民事支持起诉进行系统研究、统筹立法。《人民检察院公益诉讼办案规则》第4章第4节对人民检察院支持起诉的条件、方式等进行了规定，可以以公益诉讼手段提供支持的，只能是公益诉讼案件。而普通的民事支持起诉，主要解决因少数民事主体主观能力较弱或存在客观障碍导致的诉权不平等问题。目前知识产权领域支持民事公益诉讼的案件较少，绝大多数是以维护公共利益为名支持有诉讼能力的当事人提起普通民事诉讼。在“知产宝”以“支持起诉+检察”为关键词，检索到民事案例379件，其中153件系多地检察机关以维护公共利益为名、支持集体管理组织提起诉讼。实际上集体管理组织维权能力较强，且未经授权并不能代表他人提起诉讼，易引发诉讼失衡和过度维权等问题。立法对知识产权民事公益诉讼适格主体的规定不足，可能使得检察机关更多偏向支持普通民事起诉。

二、细化知识产权领域公益诉讼受案范围的建议

公共利益与私人利益、集体利益、国家利益均存在辩证关系，在确定知识产权领域公益诉讼案件的受案范围时，充分考虑知识产权领域案件特点，建议采取笼统的概括模式和列举式并存的方式进行规定。总体来看，我们认为可以由检察机关提起知识产权领域公益诉讼的主要情形为：一种是对国家科技发展、经济发展、文化传播或者人民群众生命财产安全有重要影响，行政主管部门或者专业组织难以提供有效或者全面保障的；另一种是案件波及面广，受影响者众多、且为不特定社会群体，影响深远，单纯依靠私力救济不能有效解决的。具体而言，主要包括：

（一）著作权领域损害公益的情形

1.侵害众多不特定著作权人合法权益且双方地位悬殊。主要是指未经众多不特定著作权人、表演者等邻接权权利人及相关权利受让方许可，侵犯著作权专有权、与著作权相关的权利，由于涉及人数众多，社会波及面广，且权利人与侵权主体之间地位悬殊，单一维权或仅由集体管理组织发起集体诉讼仍然困难，需要提起公益诉讼或者支持起诉。因大多数案件亦可以通过著作权集体管理组织提起集体诉讼而解决，故还需要严格限定公权力介入范围，只有雙方地位悬殊，才可以启动公益诉讼。一般是指著作权人在签约时及维权时处于明显弱势地位，如年迈老人、未成年人、在校大学生等群体，搜集证据确有困难，通过其他途径权利得到的救济有限。

2.主要基于“霸王合同”或垄断地位获得著作权、与著作权相关的权利，侵害众多不特定著作权人合法权益。行为人基于垄断地位，或者利用格式条款，通过与作者签署协议或者通过与第三方主体合作，比如投稿须知中声明“稿件一经录用即视为作者同意全部授权”等条款，获得许可。

3.侵害英烈作为作者的署名权、修改权、保护作品完整权；或者滥用诉权，对以宣传英烈为目的片段性使用他人作品的行为提起批量诉讼、索要高额授权使用费，侵害英烈名誉。作者对原作品享有署名权、修改权、保护作品完整权，上述人身权的保护期不受时间限制，其他人未经明确授权不得行使。如果作者已经死亡而其利害关系人未提起诉讼，检察机关可以向人民法院提起公益诉讼，保障英雄烈士相关人身利益。对于以宣传英烈为目的，片段性使用他人作品，该作者提出批量诉讼、索要高额授权使用费等行为，为了平衡著作权保护和英雄烈士合法权益的司法保护，要充分考量作品创作、使用的特殊用途，从有利于传承红色经典和宣传英雄烈士光辉事迹的导向出发，应当依法保护著作权的合理使用，防止权利人滥用权利。此外，批量诉讼不能作为诉因，只有滥用市场支配地位，或者滥用诉权侵害了英烈名誉等情形时，检察机关才可以提起公益诉讼。

4.利用著作权权属证明“规则不足”的“弱点”，提起批量虚假诉讼。因作品自创作即产生著作权，实践中不乏行为人利用著作权形式审查的惯例，采用虚假材料冒充作品作者或者所有人，进行著作权权属登记，继而利用登记材料批量诉讼向相关领域经营者索要大量赔偿款，甚者借用诉讼效应及诉讼财产保全制度等造成众多商户严重损失的现象。为提高胜诉率，行为人往往选择中小微企业，这些企业在初创阶段，为避免应诉负累，宁愿赔钱了事。此种虚假诉讼行为严重损害营商环境、破坏市场秩序，检察机关在进行刑事打击的基础上，也可以提起附带民事公益诉讼或者单独提起，通过综合履职净化市场营商环境。

（二）商标权、地理标志领域损害公益的情形

1.假冒注册商标或者销售假冒注册商标的商品，危害食品药品安全或者危害生产安全。实践中已有案件涉及食品药品安全领域的公益诉讼是由检察机关提起，且主要与假冒品牌白酒有关。如江西省景德镇市珠山区人民检察院以周某花涉嫌销售假冒注册商标的商品罪向珠山区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼案，涉案物品为假冒品牌白酒。［1］考虑到相关食品药品安全鉴定的难度和民事诉讼优势盖然性的证明标准，关于假冒品牌商品是否危害食药安全，可以听取相关专家意见，确有必要时听取相关行政监管部门意见。对于生产环境恶劣、制作工序粗糙、存在极大卫生隐患的，可以直接认定危害食品药品安全，制假者应当承担民事侵权责任。而对于生产、销售假冒伪劣产品，属于不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的电器、压力容器、易燃易爆产品等，影响生产安全的，亦属于公益诉讼范畴。

2.侵害地理标志权益，同时危害食品药品安全、农产品质量安全或者破坏相关生态环境资源。地理标志，是指标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其他特征主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。实践中侵害涉地理标志注册商标权益案件频发，且主要特点是批量诉讼集中、被控侵权商家分布广泛，权利人维权和被控侵权人抗辩均难度大。［2］针对地理标志保护与破坏相关生态环境和资源，或者危害食品药品安全、危害农产品质量安全等法定领域交叉的案件，可以提起民事或行政公益诉讼，但相关行为需要达到“破坏”“危害安全”的程度。

3.已经注册的商标中有商品的地理标志，而该商品并非来源于该标志所标示的地区，容易误导公众。如果因为行政管理疏忽，对并非来源于标志所标示的地区的商业主体的恶意注册申请公告核准，容易使公众对商品的质量等特点或者产地产生误认的，属于禁用标志，检察机关可以依法建议行政主管部门对该商标依职权宣告无效，如果行政主管部门无合理理由拒绝宣告无效的，检察机关可以依法提起行政公益诉讼。另将某地理标志产品核心产区地名进行抢注，而该地名与产品的结合已经被公众知晓，且有很高的知名度的，仍然可以认定为恶意注册。

4.抢注英烈姓名、肖像等恶意注册商标，损害英烈名誉，或者损害公共利益。检察机关针对违法注册商标侵害红色历史名人、革命先行者姓名、肖像、名誉、荣誉问题，可以开展行政公益诉讼。注册商标中含与政治、宗教、历史等公众人物的姓名相同或与之近似文字，足以误导公众，对公共利益产生消极、负面影响的，可以依据《中华人民共和国商标法》认定为“有害于社会主义道德风尚或有其他不良影响”，检察机关应当建议注册商标监管部门依法宣告无效。“陈望道姓名、肖像保护行政公益诉讼案”即为很好的实例。陈望道系首译《共产党宣言》的革命先行者，相关主体未经其近亲属授权，以其肖像、名字等为商标进行注册，造成不良社会影响。经最高检发函，国家知识产权局依法宣告无效。［3］

5.用商标权、地理标志等进行恶意诉讼或索要大量费用，损害公共利益或者造成重大不良影响的。恶意诉讼是指当事人故意以获取非法或不正当利益为目的，在缺乏实体权利或者无事实和法律根据的情形下，提起知识产权诉讼，致使相对人遭受损失的行为。［4］至少包括两种情形，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。一种是利用商标、地理标志等向众多不特定群体索要高额加盟费、使用费等，实施垄断行为，损害公共利益或者造成重大不良影响；另一种是明知商标权的取得有瑕疵仍向众多不特定群体索要高额加盟费、使用费等，严重影响市场秩序，损害公共利益或者造成重大不良影响。上述情形，经相关行政主管机关介入，行为人已经积极采取措施并消除影响的行为，检察机关可以不起诉。如引起社会高度关注的“潼关肉夹馍”等地理标志维权问题，在国家知识产权局发声后，潼关肉夹馍协会发布道歉信并表示采取积极措施。［5］

（三）专利领域损害公益的情形

1.用专利权进行恶意诉讼或索要大量费用，损害公共利益或者造成重大不良影响的。主要情形包括：一是明知对方不侵权，批量恶意诉讼，或者索要大量费用，比如常见的上市企业IPO狙击战，在企业上市过程中的关键节点通过诉讼的手段影响被诉企业的上市进程；二是明知专利权的取得有瑕疵，如存在编造、伪造或变造发明创造内容、实验数据，或者存在新颖性或者创造性缺陷，利用审查漏洞获得授权，提起诉讼或者索要赔偿；三是不当运用专利侵权诉讼程序，具体表现为当事人在诉讼中具有违反诚实信用原则的行为，如为了拖延诉讼，随意提起回避申请、提出明显不合理的赔偿数额、申请冻结金额明显过高、在不必要、不紧迫的情况下肆意申请并启动保全、勘验、诉前禁令等临时措施，以干扰另一方的正常业务活动等。［6］有上述情形，且损害公共利益或者造成重大不良影响的，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。

2.为了公共利益的目的，专利行政部门应当强制许可专利而怠于履行职责。在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。在极其特殊的情况下，检察机关认为应当强制许可而该部门没有采取措施的，可以磋商后制发检察建议，建议其依法履职。

（四）种业知识产权领域损害公益的行为

1.对违反法律，危害社会公共利益、生态环境的植物新品种，授予植物新品种权。国家实行植物新品种保护制度。对违反法律，危害社会公共利益、生态环境的植物新品种，不应当授予植物新品种权。对于违反社会公德的名称也不得用于授权品种的命名。如果因为行政管理疏忽，授予植物新品种权或者授权品种命名的，检察机关可以依法建议行政主管部门依职权宣告无效或者由其指令修改名称。

2.生产、销售假冒伪劣农药、化肥、种子，严重制约种业自主创新或者危害农产品质量安全。种业领域套牌侵权、侵犯知识产权等问题突出，不仅制约种业自主创新，还影响国家粮食安全。对于使生产遭受较大损失的，可以按照生产、销售伪劣农药、化肥、种子罪追究刑事责任，同时提起公益诉讼。如“甘肃省酒泉市肃州区检察院对侵害植物新品种权开展行政公益诉讼案”，检察机关在履职中发现有14个乡镇部分种业公司、农户未经授权擅自种植，存在套牌侵权、侵犯知识产权等问题，依法向区农业农村局、区市场监督管理局及各乡镇公开宣告检察建议书，得以整改。［7］

（五）反不正当竞争和反垄断领域损害公益的行为

1.通过虚假宣传引诱消费，严重损害广大消费者合法权益。经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。针对特殊时期如疫情防控期间，假借知名院士等权威专家名义公开推广商品，引诱消费，危害众多消费者人身或财产安全，或者严重损害多名专家个人声誉，引起广泛社会关注或造成恶劣社会影响的，可以认定为损害社会公共利益，检察机关可以向负有监管职责的行政机关如市场监管局等提出检察建议，督促履职，对相关违法行为进行查处；或者启动反不正当竞争、消费者权益保护等民事公益诉讼活动。此外，对于平台二选一、刷单炒信、竞价排名、违规促销、违法采集数据、违法推送等类似破坏市场竞争秩序行为，涉及公共利益的，也可以通过公益诉讼、社会治理等活动促进严格监管、维护消费者合法权益。

2.滥用市场支配地位捆绑销售或者大幅提高收费标准，损害社会公共利益。如以北京大学张平等为代表的五位教授请求宣告3C 集团“DVD专利池”发明专利无效一案。以飞利浦为首的几家跨国公司形成了3C联盟，通过专利联营的方式，取得相关专利技术市场的独占地位，不当维持高昂的许可费，甚至概括授权涉及不正当搭售各项专利等，严重阻碍了中国企业的创新与公平竞争。飞利浦迫于专利审查和国内外的市场压力主动求和，最终决定将该项专利从DVD专利联营许可协议之专利清单中撤出，并表示对此项中国专利不再主张权利。［8］针对此类垄断行为，检察机关可以提起反垄断领域民事公益诉讼或者支持起诉。

（六）非物质文化遗产领域损害公益的行为

非物质文化遗产同样可能享有知识产权，其体现了某一特定群体的智力劳动成果，且权属并不属于特定个人。因著作权、专利权的财产权益保护有期限性，除非作品或者技術持续更新，否则更多的是保护人身权，比如署名权，对非物质文化遗产内容进行改编、复制继而进行商业化利用的，应当注明创作或者创新的来源。现实中有很多特殊情况，例如有些非物质文化遗产无法确切考证其来源，而其已经具有全国范围甚至世界范围的影响力，那么从有利于保护和发展的角度出发，由国家文化主管部门代表国家保护该非物质文化遗产的著作权具有合理性。当缺乏相应主体保护非物质文化遗产时，检察机关可以对损害知识产权的行为提起民事侵权公益诉讼。

三、完善相关配套制度的建议

（一）拓宽公益诉讼线索来源渠道

1.完善司法行政衔接机制。目前对行政机关在行政执法、确权过程中发现的民事公益诉讼线索，以及检察机关在民事、行政监督及公益诉讼案件中发现的行政执法线索，如何移送与共享，尚缺乏详尽规定。有必要强化双向线索移送理念，并建立更加有效的线索衔接与信息共享机制，实现各自调查手段的互补，使得行政机关能够在第一时间参与诉前调解过程，也便于检察机关及时获得案件线索，有效维护公共利益。

2.完善公检法之间信息共享机制。涉及国家公共利益的情形，同一个知识产权案件可能同时涉及刑事、民事、行政、公益诉讼领域，需要公检法之间相互配合。比如恶意诉讼主体明知版权或者域名登记存在重大瑕疵，频繁大批量起诉中小企业，严重扰乱正常市场秩序和司法秩序，法院将涉嫌刑事案件的线索移送给公安机关，同时抄送检察机关，检察机关、公安机关分别按照职能依法开展刑事案件、公益诉讼案件调查取证。而这种全链条保护需要建立相应信息共享机制，畅通线索的移送。

3.建立检察机关与相关社会组织的沟通机制。对于新领域、新技术以及强势主体的侵害行为，即便是专业的社会组织，仍可能在线索发现、调查取证、诉讼经验等方面存在短板。检察机关以检察建议的形式向其移送线索，以支持起诉、立案调查的方式弥补其取证能力的不足。对于相关社会组织怠于起诉，又缺乏其他适格原告的，检察机关可以直接提起公益诉讼；涉及到众多权利人的相关赔偿费用的，可以委托具有一定资质的社会组织转交。

（二）构建具有知识产权保护代表性的民事原告资格体系

建议立法赋予特定社会组织提起公益诉讼原告资格，这也为检察机关支持民事公益诉讼提供基础。为避免诉权的滥用，同时保障相关主体具备公益诉讼的专业能力，应当予以明确限定。在著作权领域，可以由国家版权局牵头评估确定著作权集体管理组织担任。而在商标保护、专利保护、反垄断、反不正当竞争等领域，可以由国家知识产权局或市场监管总局牵头评估确定相应的社会组织担任。对于同时涉及到传统法定领域的，仍应当以相应社会组织为主导，知识产权专业社会组织根据前者的实际需要予以配合，对于前者单独提起的公益诉讼难以涵盖涉及知识产权损害内容的，可以另行起诉。同时涉及非物质文化遗产保护的，因该领域原告主体资格争议较大，建议进一步完善相关立法，赋予行政主管部门或者当地乡政府等主体原告资格。

（三）将民事公益诉讼案件纳入涉案企业合规范畴

知识产权公益诉讼适用企业合规具有更加突出的意义。其一，对于侵权行为是否得到制止、受损公益是否得到修复等，经过第三方监督评估组织进行调查、评估、监督和考察，更有利于保障公共利益。其二，知识产权私权属性明显，如果通过检察机关制发检察建议、发布公益诉讼诉前公告等后，在第三方监督评估组织的介入下，相关侵权人停止侵权、积极弥补损失并加以合规整改，大量纠纷有可能在诉前就可以化解。其三，在刑事附带民事公益诉讼中，如果可以一并对涉案企业合规进行考察，考察结果作为人民检察院依法处理案件的重要参考，将更有利于促进企业合规守法经营，实现司法办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

*本文为北京市人民检察院2022年检察理论研究课题“知识产权领域民事公益诉讼制度研究”（BJ2022B3）的階段性成果。

**北京市人民检察院第四检察部副主任、三级高级检察官［100005］

［1］ 参见珠山区人民法院：《服务保障双“一号工程”| 珠山法院审结一起销售假冒注册商标的商品刑事附带民事公益诉讼案》，澎湃网https：//m.thepaper.cn/baijiahao_19171741，最后访问日期：2023年1月20日。

［2］ 参见田婧、张燕燕：《北京西城法院：保护地理标志商标，护航经济发展“金名片”》，京网法事微信公众号https：//mp.weixin.qq.com/s/GFVCS1f26I_tEY-1WbrSIw，最后访问日期：2023年2月16日。

［3］ 参见胡卫列、易小斌：《陈望道姓名、肖像保护行政公益诉讼案的办理与思考》，《中国检察官》2022年第8期。

［4］ 参见姚志坚、柯胥宁：《知识产权恶意诉讼的司法认定及规制》，《人民司法》2019年第1期。

［5］ 参见张伟君：《“潼关肉夹馍”商标的问题不在维权而在注册——兼谈我国地理标志保护的异化》，知识产权与竞争法微信公众号https：//mp.weixin.qq.com/s/s7W-lfw2AHWmh8ofGMpjeQ，最后访问日期：2021年12月11日。

［6］ 参见张亮：《试论专利侵权诉讼中“恶意”的推定与规制》，《法制与经济》2022年第4期。

［7］ 参见《“公益诉讼检察服务幸福美好新甘肃”新闻发布会》，中华人民共和国国务院新闻办公室http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/gansu/Document/1728746/1728746.htm，最后访问日期：2023年1月15日。

［8］ 参见陈晓芳：《五教授逼退飞利浦争议专利》，《法治日报》2006年12月12日。