行政违法行为监督：价值、类型及标准化构建

2023-05-15安阳王焰明刘东杰

中国检察官·司法务实 2023年4期

安阳　王焰明　刘东杰

摘要：开展行政违法行为监督是检察机关贯彻落实党中央决策部署的政治责任、织密法治监督之网的法治责任和优化行政检察格局的检察责任，应围绕行政执法违法展开，不宜介入解决纠纷违法和制定规范违法。检察机关应先行建设监督机制、多元运用监督方式、数字赋能法律监督，有效规范监督工作的开展。

关键词：行政违法行为检察监督行政执法违法数字赋能

行政违法行为监督是指检察机关在履行法律监督职责中对发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权依法所进行的监督［1］，属于对行政权的直接监督，与对行政权的间接监督一起构成了行政检察监督的“双轮驱动”模式。

一、行政违法行为监督的价值

（一）政治责任：贯彻落实党中央决策部署

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）提出，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。党中央基于检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，赋予了检察机关重要职责使命，为进一步加强包括行政检察监督在内的法律监督工作指明了方向。“检察之治在中国之治中承担了重要历史使命，行政违法检察监督因应了这一时代需求。”［2］检察机关应当提高政治站位，秉持系统观念，坚决落实党中央重大决策部署，主动融入中国特色社会主义事业这个“大系统”和政法工作这个“分系统”［3］，聚焦严重影响人民群众公平正义感受的执法不公不严、机械执法、选择性执法等突出问题，针对行政违法行为开展检察监督，以高质量检察履职服务保障中国式现代化，有力维护人民群众合法权益。

（二）法治责任：织密法治监督之网

行政违法行为监督是检察权对行政权的外部监督，属于司法监督，在法治监督体系中发挥重要作用。应注意的是，行政违法行为监督是对行政权的监督，但并不是置于首位的监督，行政检察监督能否启动，要视其他监督主体行使权力而定。其合理定位应为监督体系中的补强监督，发挥强化和填补两项作用。［4］既可以协同配合其他监督，互补增益、同向发力，提升对行政权的整体监督质效，也可以发挥专门的法律监督机关优势，发现并捕捉被其他监督忽视的“漏网之鱼”，通过参与、跟进、融入式监督，在监督办案中发现违法线索，“以我管促都管”，推动行政机关履职到位，进而弥补其他监督的不足，促进执法司法制约监督体系建设，助力构建严密法治监督体系。

（三）检察责任：优化行政检察格局

行政违法行为监督是全面深化行政检察监督的重要抓手。检视数据发现，2022年1月至9月，全国行政检察业务中，行政裁判结果监督存在案源少、监督率不高等问题，提出抗诉158件、提出再审检察建议275件，数量偏少，不支持监督占比大，未形成规模效应。审判和执行活动监督，经过近几年的深度挖掘，存量案源大幅减少，且监督的问题多为程序性问题。［5］行政争议实质性化解工作更多体现检察机关的调处斡旋，监督公权力的属性相对较弱。鉴于以上情况，检察机关应牢牢抓住行政违法监督推开的契机，一方面通过开展监督发现社会治理、行政管理的漏洞和不足，促进依法行政、推进法治政府建设，有力推动诉源治理，维护社会和谐稳定。另一方面通过监督办案不断优化行政检察格局，夯实基层基础，破解基层作用发挥难的困局。

二、行政违法行为具体类型

（一）行政执法违法

行政执法违法可分为违法行使职权和不行使职权。违法行使职权行为包括：行政执法主体不适格，超越或者滥用职权，适用法律、法规错误，违反法定程序，主要事实不清，主要证据不足，违反法律规定的涉公民人身、财产权益的行政强制措施、行政强制执行等。不行使职权行为主要是指不履行或者怠于履行法定职责的行为。开展违法行政执法活动监督时，需要把握好事后监督、有限监督、监督和支持并重原则，确保规范、依法行使检察权。

1.把握事后监督原则。行政权不同于司法权，追求效率是行政权的重要导向，只有当行政行为出现异常且行政机关没有进行自我纠正后才有必要进行监督。检察机关若对行政过程进行监督控制，将侵害行政权正常行使，违背了权力行使规律，也徒增成本。因此，只有当行政行为违法成为既定事实后，检察权才可启动并发动监督。此外，并不是所有的事后行为都值得监督，如果行政违法行为情节较轻以及行政机关已自行纠正或者履行法定职责，则没有监督必要。

2.把握有限监督原则。无论是党的十八届四中全会还是《意见》的相关规定，都强调检察机关开展法律监督要立足于履行职责中发现的问题，这体现了对检察权行使既授权又限权的法治思维。根据这一原则，应着眼重点领域和关键环节，紧扣服务大局、聚焦司法为民、围绕法治监督体系建设开展监督，既要能动履职也要恪守边界，保障法律统一正确实施。

3.把握监督和支持并重原则。检察机关要敢于监督，也要善于监督，秉持双赢多赢共赢理念，通过建立良性互动积极的外部工作關系，推动行政机关主动纠错、自我纠正，共同推进严格执法，共同维护人民群众合法权益。对于行政机关合法行政行为，检察机关要支持行政机关全面履职，并配合做好释法说理、心理疏导和行政争议实质性化解工作，实现案结事了、人和政和。

（二）解决纠纷违法

解决纠纷违法，主要是指行政裁决、调解、复议违法的情况。检察机关不宜介入解决纠纷违法。“在提起行政诉讼之前（主要指行政复议阶段）监督行政行为，就要被质疑检察监督的立法赋权根据”［6］。从制度定位来看，行政复议是行政系统内部纠错的机制，也为公民、法人、其他组织提供权利救济渠道，但并不是最终法律救济程序。当事人若不服行政复议决定，除法律另有规定属于最终裁决的外，都可以向法院提起行政诉讼。若对行政诉讼结果不服，可以向检察机关申请法律监督。制度设计规定了行政复议、行政诉讼、行政检察监督的基本顺位，针对当事人与行政机关产生纠纷，检察机关应当遵循复议、审判救济先行，法律监督在后的基本路径，依法维护当事人合法权益。若当事人可以通过行政复议、行政诉讼等方式维护自身合法权益，但怠于行使权利直接向检察机关提出监督申请的，检察机关不予受理并积极引导当事人通过法定环节寻求救济。

（三）制定规范违法

检察机关可以通过诉讼监督方式间接监督制定规范违法，不宜开展直接监督制定规范违法。检察机关直接监督制定规范违法主要是在建国初期的一般监督时期。一般监督被取消后，直接监督制定规范违法的方式也随之取消。

对制定规范违法或制定规范有漏洞的监督，主要依托于诉讼监督。有的地方实践中对于制定规范违法或者制定规范有漏洞的监督逐步向诉前拓展，可以认为这是检察机关依法能动履职，积极参与社会治理、促进诉源治理的重要表现。

三、行政违法行为监督的标准化构建

（一）机制先行推动行政违法行为法律监督

1.建立线索发现机制。行政违法行为监督点多线长面宽，提升检察质效，关键在于找准切入点，建立线索发现机制，管理并运用好线索，实现监督新突破。“‘四大检察虽然术业有专攻，关注的法律领域各有侧重，但也并非截然分开，具体业务之间仍有一定交叉和衔接，需要分工配合、互相支持。”［7］检察机关可以通过刑事、民事、公益诉讼检察部门等内设机构以及纪检监察查处和发现的相关案件进行反向排查，拓宽线索来源，或用宣传手段发动社会公众举报、控告发现线索。

2.健全调查核实机制。《意见》明确提出检察机关要增强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督。在开展行政违法行为监督时，检察官应加强调查取证意识，尤其对在案证据存在争议或矛盾的，应当视情运用多种方式及时补证、固证，如调阅、复制行政机关执法台帐、案件卷宗材料，询问案件有关人员包括行政机关人员、行政相对人、证人等，收集并分析可对在案证据进行佐证或补正的其他书证、物证、调查笔录、电子数据等证据，要从专业性出发，聘请引入相关机构或者专业人员进行鉴定，视情况进行现场勘验等。此外，在办理疑难复杂案件时，强化公开听证运用，听取双方意见，促进辨明是非、案结事了。

3.完善跟进监督机制。开展行政违法行为监督，关键在于监督纠正，检察机关发送检察建议后，行政机关不予回复或拒不接受检察建议且无正当理由的，可以提请上级检察院跟进监督，让监督更加有力度。如检例第148号“安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案”中，县检察院监督县法院，但县法院不采纳检察建议，县检察院向市检察院提请跟进监督，最终推动执法司法问题解决。因此，完善跟进监督制度，可以增强检察监督的权威性。此外，检察机关可以推动检察监督与行政监督的有效衔接，坚持对事监督与对人监督相结合，加强与纪检监察、侦查、审判、司法行政等机关之间监督线索移送和工作衔接，推动建立严密法治监督体系。

（二）多措并举运用检察手段促进依法行政

行政违法行为监督可采检察建议、检察异议、检察年报等方式，实践中，检察建议占据最主要地位。随着社会综合治理现代化水平整体提升，可增设并灵活运用更多监督方式，达到刚柔并济、互利共赢的监督效果。

1.检察建议。向行政机关发送社会治理检察建议具有方式柔和、视野宽阔、领域广泛、注重协同、接地气、高效率等特点，是各地检察机关较常采用的监督方式，但仍有改进和提升空间。一是社会治理检察建议主要针对的是片区性社会治理问题，而行政违法行为监督主要针对具体违法行为，两者之间界限比较明显。二是应当提高建议质效，注重具体问题具体分析，紧扣严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效等工作规范，因地制宜、因案制宜，提出切实可行的改进措施和建议，不断增强检察建议的针对性、操作性和精准性。三是可积极探索将检察建议办理、回复、履职整改情况纳入地方政府平安考核事项，倒逼行政机关自觉接受监督、主動整改落实，有效提升监督刚性。

2.检察异议。检察异议源起于检察机关行政争议实质性化解专项活动，是“检察机关向行政机关提起启动行政程序的检察异议申请，推动行政机关依职权重启行政程序以纠正原违法或者侵害相对人合法权益的行政行为”［8］。主要针对的是因超过起诉期限、当事人不适格等程序问题，导致法院没有经过实体审理但确有错误的行政行为。这类案件因经过审判程序而遮蔽了行政违法行为，形成循环往复的程序空转，当事人反复申诉却无法解决合理诉求，极大影响司法公信力。检察机关在行政争议实质性化解专项活动中通过检察异议方式，督促行政机关撤销或纠正不当的行政行为，实现监督公权力、维护私权益、实质性化解行政争议的目标。检察异议比检察建议更具强制性，行使检察异议权更需谦抑谨慎，重要的前提条件是当事人必须穷尽所有救济机制，以免影响法的安定性。

3.检察年报。年度报告监督方式，是指检察机关对于同级政府依法行政等开展法律监督的情况，每年制作报告，指出执法中存在的共性或突出问题，并提出对策建议，书面反馈给被监督单位，并报送地方党委、人大、政协、纪委等相关部门督促整改的一项制度。与检察建议、检察异议相比，检察年报能够帮助被监督单位开展全面梳理并系统分析存在的问题，有利于被监督单位填补漏洞，提升执法规范化水平。

（三）数字赋能促进监督模式重塑和效果倍增

大数据赋能法律监督是检察工作迈向现代化的“船”和“桥”，检察机关应与时俱进，增强大数据战略思维，推动内外部数字协作平台建设完善，探索出从个案办理到类案监督，及至促进社会治理的路径，助推行政违法行为监督整体提质增效。

1.增强大数据思维和大数据应用。行政检察监督办案亟需“依托数字化监督转型实现精细治理”［9］，运用大数据筛查、比对、碰撞，推动相互独立的信息点产生交集、串联，发现行政违法监督线索，高效发现深层次问题。检察机关应树立大数据监督思维，将大数据监督与行政检察紧密融合，通过有效汇集行政数据，建立分析模型，将通常难以发现的行政机关违法行使职权或不行使职权的问题具象化，从个案中发现规律性问题，有的放矢地开展类案监督，进而促使行政机关及早发现问题、堵塞漏洞，确保行政职能正确发挥，进而推动和创新社会治理。

2.拓展大数据平台。一要拓展内部融合平台。挖掘全国检察业务应用系统中的潜在可用数据，通过推进办案数据统计、汇总、分析、研判、共享工作，在提升“四大检察”一体化办案能力同时，增强行政违法行为监督类案办理和诉源治理效能。二要拓展外部融合平台。主动与法院、公安机关及相关行政执法部门沟通，推动建立协同共享机制，打破行业壁垒、链接数据孤岛，力促达成解决问题共识，商措可行方案，共同为社会治理出力献策。

*本文为国家检察官学院2022年度科研基金项目“行政违法行为的类型及检察监督标准研究”（GJY2022D24）和浙江省人民检察院2022年度专题调研重点课题（ZJDY202263）的阶段性成果。

**国家检察官学院讲师［102206］

***浙江省慈溪市人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官［315300］

****浙江省慈溪市人民检察院第八检察部检察官助理［315300］

［1］参见杨春雷：《深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求探索推进行政违法行为监督》，《人民检察》2021年第21-22期。

［2］江国华、王磊：《行政违法行为的检察监督》，《财经法学》2022年第2期。

［3］参见《更加注重系统观念更好服务保障大局》，《检察日报》2021年3月17日。

［4］参见陈家勋：《行政检察：国家行政监督体系中的补强力量》，《现代法学》2020年第6期。

［5］参见《2022年1至9月全国检察机关主要办案数据》，《检察日报》2022年10月16日。

［6］张雪樵：《星星之火可以燎原——持续推进行政争议实质性化解工作》，《人民检察》2020年第20期。

［7］万春：《“四大检察”协同共进实现全面协调充分发展》，《人民检察》2019年第19-20期。

［8］刘艺：《检察机关促进行政争议实质性化解的必要性与可行性分析——以冒名登记结婚“过期之诉”为切入点》，《人民检察》2021年第15期。