农村产业融合发展的问题与路径选择

申学锋 何 妮 李 政

内容提要：推动农村产业融合发展，是实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的重要举措，“十四五”规划和近年来中央一号文件都就此提出明确要求。本文先从历史、现实及内在机制角度分别梳理了其逻辑基础，然后基于问题导向，从政策、资金、基础设施、人才、市场等方面分析了农村产业融合发展的问题，并在此基础上提出相应的对策建议，希望为农村产业融合相关现实问题的解决提供参考。

产业融合发展是乡村产业振兴的重要路径。农村产业融合是以农业为基本依托，将生产、加工、销售以及旅游、餐饮等其他服务业有机整合在一起，以带动产业链前延后伸融合发展，进而促进农业提质增效、农民增收的方式。当前，我国农业与农村发展面临投资收益低、资源要素分配不合理、生态环境恶化、农民地位边缘化等问题，单一传统的农业产业化模式已经难以为继，需要加快探索农村产业融合的思路与模式，弥补要素短板，使得各要素不是简单投入，而是与现实需求有效衔接，进而保证项目落地持续有效，真正带动农民增收和推进农业农村现代化。

一、农村产业融合发展的逻辑基础

农村产业融合发展是我国农业现代化的必然要求，探讨农村产业融合发展的问题与路径，必须首先明晰其历史逻辑、现实逻辑及内在机制。

（一）历史逻辑

农村产业融合起源于改革开放初期乡镇企业异军突起的阶段，我国一二三产业割裂发展的局面开始被打破，此后历经贸工农产供销一体化经营、农业产业化经营、农村产业融合三个发展过程，不断走向成熟。

1992 年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，明确了市场在资源配置中起基础性作用。为解决分散农户难以适应社会主义市场经济的问题，全国各地进行了农业市场化探索，最终在实践基础上选择了支持“贸工农产供销一体化”这种三产协调发展模式。1997 年，原国家经贸委等部门印发《关于发展贸工农一体化的意见》的通知，各地对农业市场化、农业产业化发展的研究和探索掀起了一股高潮。

2001 年，我国加入世界贸易组织后，对外开放程度不断加大。为提升农业竞争力，“十五”计划正式提出农业产业化概念，2004—2010 年连续七个中央一号文件都强调支持农业产业化经营和龙头企业发展。2011 年，原农业部发布《关于创建国家农业产业化示范基地的意见》，逐渐解除各种要素对农业产业化的制约束缚，产业融合的趋势明显。

进入新时代，农村产业融合发展迈入新征程。2015 年，中央一号文件首次提出“推进农村一二三产业融合发展”，此后不断提出具体要求和方法。例如，2016 年强调引入电子商务，2017 年中央一号文件内容更是提出“旅游+”“生态+”产业融合模式，2018 年提出建立产学研融合的农业科技创新联盟，2022 年强调数字经济等，农村产业融合进入全新的发展阶段。

（二）现实逻辑

农村产业融合发展是实现农业现代化的重要抓手。农业通过与二三产业在产品、技术、产业链等方面的交叉融合，为先进生产技术、设备以及信息网络的推广搭建了重要载体，融合的过程也推动了现代化的实现；同时，农村产业融合通过科学合理开发农业资源以实现优质优价，拓展农业生产、生活、生态多方面功能，既兼顾了经济效益，又保证了农村生态环境可持续发展。因此，农村产业融合发展不仅是重新审视及拓展乡村功能价值的重要导向，还是加快实现农业现代化的现实需要。

农村产业融合发展是实施乡村振兴的题中之义。产业融合以农业为基础，通过一二三产业的融合，弥补了农业在基础设施、技术、营销等各方面的短板，不断拉长产业链、提升价值链、融合创新链、加粗品牌链；通过找到融合的结合点和亮点，推动了产业集群的扩大，有利于培育农村新产业新业态新模式，壮大农业农村发展新动能，最终保证乡村振兴目标的实现。

农村产业融合发展是实现共同富裕的必由之路。农村产业融合有利于促进农民就业创业，增加农民收入，进而缩小城乡差距，实现共同富裕。从直接影响看，产业融合在延长产业链和价值链的过程中为当地农民增加了更多就业机会和非农收入，大幅提升了农民的整体创收能力；从间接影响看，产业融合通过培育一大批新型农业经营主体，提升了村集体的创富能力，进而惠及农民，拓宽了农民的增收渠道。

（三）内在机制

从载体看，农业的多功能性是推进产业融合的基础与前提。农业除了具有提供食品、纤维等商品产出的经济功能外，还具有与农村环境、农业景观、生物多样性、农村社会发展、食品安全、农业文化遗产以及动物保护等非商品产出相关的环境和社会功能。农村产业融合建立在农业多功能性的基础上，通过不断挖掘农业的附加值，延伸产业链，进而促进农村经济发展。例如，苏州震泽镇围绕蚕桑建立了集农业加工、观光旅游、美食体验、生态休闲等元素于一体的绿色经济产业链，让过去单纯的养殖业变成丝绸产业、乡村旅游和自然生态相融合的多功能农业。

从方式看，创新是推进产业融合的关键与核心。熊彼特首次将创新纳入经济系统分析，认为创新是把生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系，并提出了五种创新模式（产品、生产方式、市场、材料及来源、组织形式）。农村产业融合形成的新业态、新模式会萌生出新动能，推动形成可持续发展的技术链、创新链、价值链，为农村经济增添“活水”。例如，浙江狮峰山在采茶旺季引入无人机队运输茶叶，既提高了效率，又降低了损坏率，体现了现代先进科技与农业产业的融合发展。

从目标看，规模经济是推进产业融合的目标与结果。交易成本理论最早由科斯提出，威廉姆森进一步依据资产专用性、交易中的不确定性及交易发生频率三个指标对交易类型进行了划分。农村产业融合一方面将先进思路、方法、技术渗透到农业领域，带来增值收益，另一方面拓宽资产的应用领域，资产不再局限于某一特定用途，资源配置得到进一步优化，生产成本得到缩减。例如，江苏淮安将过去的小散户集中起来，组建淮安大米产业联盟，统一使用“淮安大米”品牌，实现了规模经济，每年为稻农增收3 亿元。

二、农村产业融合发展的主要问题

农村产业融合是一项复杂而艰巨的工程，政策、资金、基础设施、人才、市场等关键要素必须协同发力。从实践中看，当前这些要素仍存在短板，制约农村产业融合顺利推进。

（一）政策供给与现实需求匹配度不够，各类政策协同度欠缺

政策是农村产业融合发展的基础，既从顶层设计层面给农村产业融合定调、引导发展方向，又在基层实践层面促进土地、资金、技术、人才等各要素良好配置，保障项目落地见效。2015 年以来，各级政府陆续出台有关农村产业融合的文件近二十个，政策奖补力度不断加大，涉及环节逐渐增加。但仍存在如下短板值得注意：一是与现实需求的匹配度不够，导致要素供给紧张，尤其是在用地方面存在明显政策约束。例如，18 亿亩耕地红线约束、土地两权分离造成碎片化经营、建设用地多偏向用于城市建设等。二是政策协同不够导致合力不足，尤其是财政政策与金融政策之间存在传导壁垒，协同路径仍不明晰，对资金的撬动作用没有充分发挥。三是政策持续性不足导致资源浪费，“重建设、轻运营”，后续没有考虑持久运营或者考虑了但不够系统全面；“重数量、轻质量”，强调“硬指标”，忽视了项目质量、增收质量；“重生产、轻服务”，重视生产和加工环节，忽视流通、信息等服务环节，轻视品牌建设、消费引导和公共服务平台建设。

（二）资金短板突出，未形成有效资金合力

资金支持是农村产业融合的核心助推器。打赢脱贫攻坚战之后，中央设立了同全面推进乡村振兴衔接的五年过渡期，并提出“四摘四不摘”政策，明确对于农业农村的资金投入不减，并经农业农村部初步测算，实现五年规划的目标至少要投资7 万亿元①《乡村振兴投资规模将突破7 万亿》，《经济参考报》网站，http：//dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2019-01/21/content_50092.htm。，其中一个重要投入方向即“加大融合发展，增强产业发展聚合力”。但现实发现中央投入高和基层融资难是并存的，其中的短板有：一是基层财政资金整合机制不完善导致多头管理，财政支农资金分散在各涉农部门中，有限的资金不能集中使用。二是金融供给与基层资金需求不匹配导致二者未实现畅通，抵押门槛高，金融产品单一；信用建设不完善，信用评级标准不统一；农业保险发展滞后，保险机构出于收益顾虑积极性低。三是社会参与不足导致难以缓解政府压力，企业多出于情怀投入，没有有效组织，力量较分散，且投入重点没有与政府的政策重点对接，效果不显著。

（三）农村基础设施建设滞后，影响产业融合的实现

农村基础设施通过要素直接投入和外溢效应的发挥，在推动产业融合、吸引工商资本投入、改善农民生活条件等方面起着重要的基础性作用。从总体规模看，农村基础设施投入规模逐年增加，2023 年仅上半年全国一般公共预算农林水支出安排10764 亿元，同比增长3.7%①《2023 年上半年财政收支情况新闻发布会文字实录》，财政部官网，https：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/cai zhengxinwen/202307/t20230719_3897296.htm。。尽管如此，仍存在短板：一是农村基础设施公益性强、回报率低，社会资本参与建设的意愿较弱，金融机构也难以提供稳定、充足、长期的资金支持。二是新型基础设施建设不足导致产业的技术支撑薄弱，截至2023 年6 月，我国城乡互联网普及率差异仍达24.6%②参见中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第52 次《中国互联网络发展状况统计报告》。；信息化、数字化、工业互联网等技术条件欠缺，农田、水利、电力等传统基础设施信息化水平不足，生产率提升慢。三是基础设施服务水平低导致难以发挥公共服务职能或产生经济收益。基础设施建设多为政府主导决定，农民参与度低，造成供需结构失衡；后续运营缺乏人力和资金持续支撑，一些项目处于“有建无管”状态。

（四）人才相对短缺，人力资本“跛脚”成为产业融合桎梏

“人才是第一资源”，人才的存量越大，对产业投资的吸引力就越强；人才的质量越高，产业转型和可持续发展的动力就越强。尽管出台了若干吸引人才的政策，但是人口流动变化的规律是不可逆的，农村“空壳化”仍较严重，存在以下短板：一是人才积累环境不佳导致缺少专业型人才，产业、住房、医疗、教育等条件仍吸引力薄弱，未形成产业融合与技术人才互为吸引、互为促进的链条。二是对农民主体的重要性认识不足导致农民参与度不高。只有尊重农民意愿、调动农民积极性，避免产业发展与农民脱离，才能真正贴合当地实际情况，吸收农民的乡土知识，减少项目实施的阻碍。三是对“能人”的培育不充分导致缺少管理型人才。产业融合中科学规划乡村区域内部的产业空间与布局的管理型人才非常关键，能够在政府、市场与农民之间起到中介作用。

（五）利益机制不健全，市场机制作用发挥不够

市场机制的发挥是农村产业融合的决定条件和内在动力。只有符合市场需求、被市场认可的项目才能源源不断为产业注入新鲜血液，摆脱对政府扶持的依赖，形成较强的内生动力，其中生产的规模化程度、龙头企业的带动能力以及流通中介的组织化水平都是产业与市场能否有效对接的重要因素。现存的短板有：一是产业融合处于起步阶段、发展水平低导致农产品的附加值不高，多数农户不具备成为农业产业链主体的能力，加之受技术、加工设备等条件限制，难以打开市场。二是品牌弱小导致市场竞争力差，多而杂且同质化严重，加之宣传手段单一，产品多销往本地商超，市场范围没有有效开拓。三是利益联结松散导致农户与经营主体不能形成长期稳定的合作关系，经营主体多考虑经营效益，与农户仅是简单的劳动力雇佣或产品买卖关系，其合作多以订单农业方式开展，违约率高。

三、推进农村产业融合发展的路径选择

农村产业融合是乡村产业振兴的重头戏，必须下大力气加快推进。针对影响产业融合的资金、人才等要素存在的短板问题，需对症下药、明晰路径，积极改进相关政策措施，为乡村振兴大局打开通道。

（一）做好顶层规划，推动政策落地见效

政府是推动农村产业融合的主导力量，支持农业产业融合发展，要落实政策引导融合，以问题为导向，破除政策传导壁垒，形成政策合力，有针对性、可持续地细化实化农村产业融合发展相关举措。

一是创新制度，实现供需平衡。在发展农村产业融合的过程中，应积极创新制度形式。例如，通过租赁、土地参股等多种方式流转土地，规范土地流转，培育多元化新型农业经营主体，建设土地流转示范点，实行统一经营管理，提高农业生产效率。合理规划农村产业用地并完善用地保障监管制度，保障农村产业融合发展中的用地需求，针对不同的产业用地进行差别化管理，鼓励盘活集体存量建设用地，激活农村产业融合基础，推动乡村振兴。

二是发挥财政引导功能，促进形成政策合力。发挥财政政策、货币信贷政策和监管政策多方效用，提高财政、金融政策的投入产出比，财政政策和货币政策之间应在方向和功能上实现协同，相互补充、相得益彰。通过财政资金引导和金融杠杆的参与，构建弥补农村产业链供应链薄弱环节的长效融资机制，解决货币传导机制不畅问题。精准定位财政金融支持资金的投向，鼓励探索个性化财政金融服务，更好满足农村产业链供应链中的新型农业经营主体的需求。

三是因地制宜，促进农村产业融合可持续发展。加强农村产业培育，依托各地特色优势及资源禀赋打造主导产业，塑造优质品牌，引导经营主体集群集聚发展，形成主导产业与新型经营主体相互倚重、相互促进的协同发展格局。注重绿色农业、循环农业发展，提升农村产业发展质量，延展产业链条，统筹推动精深加工、综合利用加工协调发展，夯实农村产业融合发展基础。推动区域之间的协调联动发展，打造区域示范产业集群，提高产业融合发展在区域之间的协调性。加快仓储物流配送中心和各乡镇、村（社区）电商综合服务站点的建设，推进农村公共服务平台不断完善。

（二）多元化资金支持，汇集财政金融社会资本合力

在支持农村产业融合发展的路径中，应更多发挥中央财政资金使用效益，引导和撬动更多资源要素向乡村汇聚，围绕农村产业融合发展，优化提升财政、金融政策及社会资本作用效能，弥补相关政策短板。

一是扩大资金整合范围，创新财政资金整合机制。规范资金来源渠道，确保财政资金用途去向明晰，增加对于农村产业融合方面投入，加大涉农资金统筹整合力度，着眼预算源头，厘清整合边界。集中解决农村产业融合中资金多头管理、交叉重复等问题，形成资金合力，进一步提高财政资金使用绩效。

二是建立健全农村金融体系，提高农村现有金融服务能力。构建多层次、广覆盖、适度竞争的农村金融服务体系，实现线上线下相结合的全功能基层金融服务体系全覆盖。逐步完善信用评定机制，统筹推进信用村示范点建设，推动整村授信，夯实农村信用体系建设基础。在依法合规、风险可控的前提下，鼓励将农村承包土地经营权、农业设施、农机具等纳入抵押物范围。健全融资担保体系，积极推动完善政府性融资担保和风险分担机制，用好农产品期货和期权等多元化金融工具，促进资本反哺农村，推动政策性担保机构提质增效，放大融资担保倍数。创新涉农保险产品，扩大农业保险覆盖面，丰富承保品种，将新型农业经营主体纳入保险范围，推动保障水平从保物化成本向保完全成本、保收入转变。例如，河南省农担公司立足粮食、两牛（肉牛奶牛）、油料、生猪等重点产业和县域优势特色产业，突出“一县一业”“一乡一特”，形成了由“政府引导、市场运作、责任共担、风险共管”为核心的新型“政银担”模式，通过制定完善县域特色产业全产业链的服务方案，引导金融机构为县域特色产业注入金融活水，打造扶沟设施蔬菜、卢氏香菇种植加工、郏县肉牛养殖等当地特色品牌，为当地农村产业融合发展贡献力量。

三是以农村产业融合为依托，有序引入社会资本参与。鼓励农村企业与社会资本和金融机构进行合作，依靠社会资本和金融机构，为农村产业融合提供资金保证。支持国有资本与社会资本重点对接，引导社会资本合理、有序地投入农村产业融合建设。发挥好财政资金的杠杆撬动作用，创新社会资本投融资模式，同时建立健全监督机制，严格规范资本市场准入、防止资本的无序扩张，支持和引导资本规范健康发展。

（三）提升农村基础设施保障水平，为产业融合创造良好外部条件

在农村产业融合发展的过程中，农村基础设施现有条件制约了农村产业融合各主体的发展，也影响农村产业融合最终目的实现。为此需要各级政府就农村基础设施投资规模、结构、管理机制等方面进行政策调整，为相关基础设施开源、增质、长效管理打下良好的基础。

一是统筹规划基础设施建设，完善供水、供电、交通等基础设施，为农村产业融合打造良好基础。引导社会资本合理、有序地投入农业基础设施建设，促进农业产业融合向多元化方向发展。健全宏观管理部门和各基础设施管理部门参与的协调机制，探索创新信息基础设施和融合基础设施规划建设协同机制，处理好融合基础设施与信息基础设施协同共建面临的费用、责任等问题。

二是加强农村产业基础设施革新，提高农业信息化覆盖率。提高购销渠道及运输过程的信息化，加强农村网络宽带、冷链物流等设施建设。探索政府购买服务机制，建设涉农公益服务平台，加大对农户信息技术应用培训，使互联网成为助力农村产业融合发展的重要设施。推进农产品电子商务、投资贸易、展示展销等平台建设，提供政策咨询、融资信息、人才对接等公共服务。例如，山东德州搭建“政融通”综合信息服务平台，收集新型农业经营主体融资需求信息，向其提供贷款政策信息等，促进银行与新型农业经营主体线上对接，在减少信息不对称的同时也有效规避了贷款风险。

三是补齐基础设施管理短板，建立长效机制。基础设施管理应明确责任，明晰产权，明确经营和管理责任，实行责任制和问责制，建立多种形式的基础设施管护体制和运营方式。建立数量与质量并重的绩效评价标准，强化对农村基础设施管理的监督考核。将农村基础设施管理纳入评价体系，建立公众参与机制，发挥农民参与农村公共事务的积极性和主动性。

（四）培育吸引人才，整合农村产业融合人力资源

针对农村产业融合的人才短板，亟须优化农村用人留人环境，提升农民参与意愿，发挥乡村“能人”的积极作用，优化各方利益连结机制，促进农村人力资源的整合。

一是优化农村用人留人环境。通过扩大农村就业容量、改造农村电网、派驻医疗卫生队、创办养老福利院、加强高标准住房建设、兴建农村文化广场、养护乡镇道路桥梁、增加财政教育支出、上调社会养老保险金等举措，保障农村居民享受与城市居民基本一致的公共资源，推动城乡基本公共服务均等化。例如，山东兰陵推进“四雁工程”建设，通过构建“物质激励+台阶激励+精神激励”的正向激励机制和长效引导体系，打造了一支强大的人才队伍，为促进农村产业融合储备了雄厚的人力资源。

二是充分调动农民在农村产业融合过程中的参与意愿，切实保障农民利益，提升农民话语权。加强政策引导，积极推动农村创业创新，加大对农民的培训力度，引导农民专业合作社积极推进农村产业融合。加快培育一批融合利益共同体，以农村创业创新项目成果展示等为载体，选拔培育一批农村产业融合新标杆和代表人物，为农村产业融合主体提供场所和高效便捷服务，让农民真正参与到农村产业融合建设之中。

三是重视乡村“能人”对于农村产业融合的积极作用，继续加强培育和评聘农村乡土人才。逐步完善对于乡村“能人”的监督管理机制，做好制度设计。着力加强乡村“能人”培训和后备队伍建设，精准引才聚才，吸引有能力有技术的能人回流发展，选拔急需的技术人才、管理人员、大学生村官下沉驻村。充分发挥“能人”的“传、帮、带”作用，外来能人培育本土能人，把技术、发展理念留下来。精准激励乡村“能人”，多举措提高本土乡村“能人”补贴或福利，充分发挥乡村“能人”的示范带动作用。

（五）优化市场机制，发挥市场在产业融合中的决定性作用

农村产业融合发展必须构建优质优价市场机制，形成长期稳定的产销对接，加强市场监管，加快建设高效畅通、安全规范、竞争有序的农产品市场体系，打造良性利益联结关系，促进农村产业融合发展动力。

一是加强农产品市场体系建设，构建优质优价市场机制。统筹建设好农产品市场体系，加快农业结构调整、推动农业产业化发展。立足农产品生产、流通、消费三个环节，贯通农产品产业链，在综合改革中推进农产品批发市场和仓储设施建设。通过探索发展为农服务新机制，壮大为农服务综合平台，顺应商业模式和消费方式深刻变革的新趋势，发展供销合作社电子商务，推进网上交易、仓储物流、终端配送一体化经营，搭建为农服务综合平台，实现线上线下融合发展。

二是创新农产品市场宣传，充分调动市场积极性促进农村产业融合。充分调动市场积极性，引导市场加大对农村产业的投资，让更多的金融资本、人力资源和创新技术涌入农村，充分挖掘农村各地的区域发展特点，形成区域发展特色。培养一定数量与质量的消费群体，通过监管转变消费者对农产品的认知，打破受众对于农产品的传统观念，形成长期稳定的产销对接。加大与新媒体及传统媒体的合作，拓宽消费者了解农产品的渠道，挖掘受众的消费需求变化，对不同产品进行定位，有针对性地开发农产品。

三是完善农户参与机制，切实保护农户利益。以保底收购、保底分红、利润返还、股份制等为主要形式，引导经营主体和农户建立紧密的利益联结关系，鼓励支持经营主体将资金、设备、技术与农户的土地经营权等要素有机结合，推动价值分配向上游农户倾斜，打造风险共担、利益共享、命运与共的农村产业融合发展主体，提升小农户自身发展及与现代农业对接的能力。